權(quán)力規(guī)制視域下的校院兩級(jí)管理改革路向研究

1、    權(quán)力規(guī)制視域下的校院兩級(jí)管理改革路向研究    不少學(xué)院抱怨學(xué)校機(jī)關(guān)職能部門把繁瑣的行政事務(wù)都下放了，但是學(xué)院渴望的核心權(quán)力依然抓得很牢。對(duì)于行政事務(wù)，職能部門希望下放給學(xué)院，學(xué)院則希望留在職能部門，擔(dān)心下放學(xué)院會(huì)增加負(fù)擔(dān)和壓力；對(duì)于核心權(quán)力，學(xué)院希望下放下來，職能部門則希望留在學(xué)校，擔(dān)心學(xué)院“接不住”“用不好”。學(xué)院在爭(zhēng)取權(quán)力和資源時(shí)，強(qiáng)調(diào)“院為實(shí)體”的理由，在回避事務(wù)和麻煩時(shí)擅長回避“院為實(shí)體”的概念。職能部門在下放權(quán)力和行政事務(wù)時(shí)往往選擇性下放，學(xué)院在接受權(quán)力和行政事務(wù)下放時(shí)也是習(xí)慣于選擇性接受。這種權(quán)責(zé)下放不同步，權(quán)責(zé)利分割的取向必然影響

2、校院兩級(jí)管理效能。三、基于權(quán)力規(guī)制的校院兩級(jí)管理改革路向權(quán)力規(guī)制，旨在規(guī)范校院權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、促進(jìn)管理機(jī)制的高效運(yùn)行，激發(fā)校院兩級(jí)辦學(xué)活力。它是規(guī)范權(quán)力而不是控制活力；是完善現(xiàn)代大學(xué)治理體系，而不是抑制校院兩級(jí)管理創(chuàng)新。（一）清晰界定校院兩級(jí)權(quán)責(zé)利關(guān)系，推進(jìn)管理重心下移學(xué)院完善校院兩級(jí)管理，核心任務(wù)是要在學(xué)校和學(xué)院之間進(jìn)行科學(xué)合理地責(zé)權(quán)利界定和劃分，既包括行政方面的、也包括學(xué)術(shù)方面的，具體來說就要在職能部處與學(xué)院之間、學(xué)院與學(xué)院之間、學(xué)科與學(xué)科之間構(gòu)建新型的責(zé)權(quán)利分配與制約模式。當(dāng)前，高等學(xué)校辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，甚至異地辦學(xué)、特區(qū)學(xué)院也不斷涌現(xiàn)，依靠學(xué)校職能部門進(jìn)行高度集權(quán)的管理模式已經(jīng)脫離校情，

3、所造成的弊病越來越突出，成為影響學(xué)校持續(xù)發(fā)展的制度障礙。校院協(xié)商互動(dòng)、協(xié)同治理、分權(quán)制約、責(zé)權(quán)對(duì)等，是現(xiàn)代大學(xué)善治的重要理念精神。這要求高校按教育規(guī)律和學(xué)科發(fā)展規(guī)律辦事，賦予學(xué)院以權(quán)能，強(qiáng)化學(xué)院責(zé)任體系，尊重學(xué)院利益。以放權(quán)為核心優(yōu)化校院兩級(jí)管理，但保障學(xué)校整體調(diào)控能力；以讓權(quán)為主軸激發(fā)學(xué)科發(fā)展活力，但保障學(xué)校長遠(yuǎn)利益；以確權(quán)為要義規(guī)范各類治理主體權(quán)責(zé)，但保持穩(wěn)定與變革的張力。要推進(jìn)“院為實(shí)體”改革，使學(xué)院具有自主培養(yǎng)學(xué)生、評(píng)聘師資、管理學(xué)術(shù)、開展對(duì)外交流和配置院內(nèi)資源權(quán)等權(quán)力，成為集人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、師資建設(shè)、科研開展、財(cái)務(wù)運(yùn)行等職能于一身的實(shí)體性機(jī)構(gòu)。突破校級(jí)集權(quán)管理的模式，需要擴(kuò)大學(xué)院

4、和學(xué)科的自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)學(xué)校管理重心與權(quán)力的下移。校級(jí)層面集權(quán)過重，對(duì)學(xué)院干預(yù)和控制太多，學(xué)院和學(xué)科就會(huì)缺乏微觀運(yùn)行的目標(biāo)和動(dòng)力機(jī)制，從而制約大學(xué)整體的創(chuàng)新空間。學(xué)院和學(xué)科只有享有自主權(quán)和自由活動(dòng)空間，權(quán)益得到保障，才會(huì)有向外部參與競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力和在內(nèi)部實(shí)行創(chuàng)新的活力。學(xué)校對(duì)學(xué)院要加快簡(jiǎn)政放權(quán)步伐，“當(dāng)放則放，應(yīng)放盡放”，以放權(quán)為常態(tài)，以不放為例外，確?！胺畔氯ァ薄W(xué)校職能部門主要做好規(guī)劃、服務(wù)、監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)管控，推進(jìn)學(xué)院提高自主辦學(xué)能級(jí)，確保“接得好”，激發(fā)學(xué)院、學(xué)科和廣大教師的活力。（二）提高校院兩級(jí)管理中權(quán)力規(guī)制的合法性，增強(qiáng)執(zhí)行效率合法性（legitimacy）是制度理論的重要概念之一。英國著名

5、政治學(xué)者斯托克認(rèn)為：“權(quán)力要合法必需有三個(gè)條件：符合既定的規(guī)則；規(guī)則本身經(jīng)受得起以共有的信仰為參照而進(jìn)行的檢驗(yàn)；以及下屬尤其是其中最重要的成員對(duì)特定的權(quán)力關(guān)系明白表示同意?！?4也就是說，權(quán)力合法性是人們內(nèi)心對(duì)規(guī)則的認(rèn)同和遵守。校院兩級(jí)管理涉及方方面面的責(zé)權(quán)利關(guān)系，必須要廣泛凝聚共識(shí)、制定嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臋?quán)力清單和權(quán)力運(yùn)行規(guī)則、并征得各個(gè)利益主體的同意，才能增強(qiáng)對(duì)權(quán)力規(guī)制的認(rèn)同和遵守?，F(xiàn)代善治的基本價(jià)值構(gòu)成治理的核心價(jià)值體系，包括合法性、透明、參與、法治、回應(yīng)、責(zé)任、效益、廉潔、公正、和諧等。15只有內(nèi)化于高校各類治理主體并體現(xiàn)在校院兩級(jí)管理的規(guī)則和程序設(shè)計(jì)之中，一個(gè)良好的、有效的校院兩級(jí)管理體系才能真

6、正建構(gòu)，從而推動(dòng)高校治理的三大目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。在校院兩級(jí)管理中，責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一是一個(gè)復(fù)雜的過程，不可能一蹴而就也不能自然形成，職能部門的權(quán)力下放也不可能那么自覺和那么樂見其成。從“政治人”和“經(jīng)濟(jì)人”的視角來分析，無論是學(xué)院還是職能部處都希望盡量多一些權(quán)力、少承擔(dān)一些責(zé)任和事務(wù)。如何推進(jìn)權(quán)力下放學(xué)院、如何推進(jìn)職能部處與學(xué)院責(zé)任分擔(dān)、如何合理配置利益格局，就需要從學(xué)校層面來制定一種秩序和規(guī)則，推動(dòng)學(xué)校各種利益主體進(jìn)入法治思維框架。法治思維從本質(zhì)上來說是“理性思維、正當(dāng)性思維與系統(tǒng)性思維的統(tǒng)一，它要求人們?cè)谧鞒鱿鄳?yīng)決策時(shí)按照法治要求而非人治思維和權(quán)力思維等其他要求來選擇自己行為”16。學(xué)校是由不同的主體（

7、例如不同的學(xué)院、學(xué)科、職能部門）、不同功能領(lǐng)域（例如人才培養(yǎng)、科研工作、人事工作、對(duì)外交流）組成的，要用超然于各種利益之上的秩序和規(guī)制來規(guī)定不同主體和不同領(lǐng)域之間的邊界，規(guī)范它們之間權(quán)力、責(zé)任、利益的關(guān)系。這樣才能發(fā)揮規(guī)制的導(dǎo)向和協(xié)調(diào)功能、預(yù)期和保護(hù)功能，增強(qiáng)學(xué)院在自主辦學(xué)中的預(yù)見性、減少不確定性，使他們對(duì)未來有明確行為預(yù)期。（三）建立并運(yùn)行內(nèi)控體系，以民主責(zé)任制建設(shè)為方向完善學(xué)院治理結(jié)構(gòu)學(xué)院權(quán)力是由學(xué)校授權(quán)并向?qū)W校負(fù)責(zé)，而且學(xué)院的責(zé)任鏈條和問責(zé)體系應(yīng)當(dāng)完整有效，無人負(fù)責(zé)就容易陷入學(xué)院治理的“無政府”狀態(tài)。內(nèi)部控制是保障學(xué)院權(quán)力規(guī)范有序、科學(xué)高效運(yùn)行的有效手段。隨著”院為實(shí)體”的推進(jìn)，管理重心

8、的下移，學(xué)院擁有的權(quán)力、資源和自主性大大增加，必須推進(jìn)學(xué)院內(nèi)部控制建設(shè)，建立健全科學(xué)高效的制約監(jiān)督體系，在激發(fā)學(xué)院活力的同時(shí)規(guī)范學(xué)院行為。公共選擇理論的主要代表人物布坎南主張，要制約掌權(quán)者的權(quán)力和行使權(quán)力行為，就一定要把掌權(quán)者也視為自身利益最大化的追求者，這在學(xué)院治理中同樣不可忽視。既要防止政治權(quán)力對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力的侵蝕干預(yù)，也要防范學(xué)術(shù)權(quán)力對(duì)政治權(quán)力的架空虛置，警惕和控制學(xué)術(shù)權(quán)力持有者對(duì)本專業(yè)、本學(xué)科、本學(xué)院的非公平性偏好與庇護(hù)。建立高效能決策執(zhí)行系統(tǒng)與決策反饋系統(tǒng)，健全學(xué)院學(xué)術(shù)共同體組織系統(tǒng)，健全師生監(jiān)督渠道和運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)學(xué)院制度化建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)管控舉措。學(xué)院承接了學(xué)校下放的權(quán)力和資源，就必須承擔(dān)

9、相應(yīng)的發(fā)展責(zé)任。學(xué)校要完善現(xiàn)代大學(xué)治理體系，指導(dǎo)學(xué)院加強(qiáng)內(nèi)控體系建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)管理朝著學(xué)校內(nèi)部治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，在放開放活的同時(shí)，加強(qiáng)學(xué)院和學(xué)校的制度完善，防范風(fēng)險(xiǎn)，特別是要加強(qiáng)對(duì)學(xué)院內(nèi)控體系建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)管理的指導(dǎo)、評(píng)估和監(jiān)督。在人類歷史中，“對(duì)權(quán)力的節(jié)制”是一個(gè)悠久的難題。伯特蘭·羅素認(rèn)為僅局限在政治條件方面并不能找到圓滿解決節(jié)制權(quán)力的辦法，還需要考慮經(jīng)濟(jì)條件、宣傳條件、心理和教育條件等方面。17推進(jìn)學(xué)院行政機(jī)構(gòu)改革，健全“院為實(shí)體”改革支撐體系，根據(jù)財(cái)權(quán)、人事權(quán)、事務(wù)權(quán)的下放情況和學(xué)院發(fā)展需求，推進(jìn)學(xué)院行政機(jī)構(gòu)和人員配置改革。以服務(wù)、規(guī)劃、評(píng)價(jià)為導(dǎo)向，對(duì)校院兩級(jí)管理進(jìn)行機(jī)

10、構(gòu)、功能、流程和管理體系的再造，以適應(yīng)管理重心下移的學(xué)校治理體系現(xiàn)代化。（四）加強(qiáng)對(duì)學(xué)院發(fā)展性評(píng)估，強(qiáng)化學(xué)校的統(tǒng)籌和監(jiān)督功能隨著校院兩級(jí)管理改革的深入，學(xué)院的實(shí)體化越來越強(qiáng)，學(xué)校職能部處的職能將更多地從直接管理中退出，轉(zhuǎn)向規(guī)劃統(tǒng)籌和監(jiān)督評(píng)估，工作的重心是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)管理，強(qiáng)化過程監(jiān)督，突出評(píng)估與考核。學(xué)校下放權(quán)力與資源，目的是激發(fā)學(xué)院活力和自主性，但權(quán)力和資源的下放與學(xué)院的治理水平和內(nèi)控能力密切相關(guān)。學(xué)校要加強(qiáng)對(duì)學(xué)院發(fā)展性評(píng)估，特別是要用好負(fù)反饋調(diào)節(jié)機(jī)制，確保信息溝通的多通道和平衡糾偏機(jī)制。校院溝通中如果只有單一的信息溝通渠道，學(xué)院就會(huì)經(jīng)常性地對(duì)政策執(zhí)行效果“報(bào)喜不報(bào)憂”和“秀亮點(diǎn)”的正反饋，這樣

11、容易使錯(cuò)誤的決策得不到及時(shí)的糾偏從而影響高校治理的效能。政策執(zhí)行效果在多大程度上滿足了預(yù)期目標(biāo)，需要通過相對(duì)獨(dú)立的評(píng)估評(píng)價(jià)反饋給學(xué)校決策層以便影響其下一波的政策調(diào)整或政策延續(xù)。對(duì)權(quán)力下放和資源配置的統(tǒng)籌與評(píng)估，建立和完善學(xué)院發(fā)展評(píng)價(jià)體系，積極開展第三方評(píng)估并根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)權(quán)力與資源配置進(jìn)行調(diào)整。指標(biāo)體系的設(shè)立應(yīng)該從規(guī)模、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)與效益等方面，設(shè)定周期和年度規(guī)劃目標(biāo)，重點(diǎn)對(duì)學(xué)院的治理能力與發(fā)展?jié)摿M(jìn)行考核，強(qiáng)調(diào)學(xué)院的發(fā)展規(guī)劃與遠(yuǎn)景目標(biāo)的統(tǒng)一，注重對(duì)學(xué)院的成長性評(píng)價(jià)。防止學(xué)院對(duì)下放權(quán)力的無序運(yùn)行，杜絕資源浪費(fèi)，守住底線，管控風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)激發(fā)學(xué)院辦學(xué)活力。參考文獻(xiàn)：1龔怡祖.大學(xué)治理結(jié)構(gòu)：現(xiàn)代大學(xué)制

12、度的基石j.教育研究，2009（6）：22-26.2秦惠民.我國大學(xué)內(nèi)部治理中的權(quán)力制衡與協(xié)調(diào)j.中國高教研究，2009（8）：26-29.3希爾德·德·里德-西蒙斯.歐洲大學(xué)史（第一卷）：中世紀(jì)大學(xué)m.張斌賢，程玉紅，和震，等譯.保定：河北大學(xué)出版社，2008：11.4鐘秉林.大學(xué)如何協(xié)調(diào)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力n.中國教育報(bào)，2005-02-04（4）.5胡稅根，翁列恩.構(gòu)建政府權(quán)力規(guī)制的公共治理模式j(luò).中國社會(huì)科學(xué)，2017（11）：99-117.6陳秀平，陳繼雄.法治視角下公權(quán)力與私權(quán)利的平衡j.求索，2013 （10）：191-193，21.78德柯武剛，史漫飛.制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：社會(huì)秩序與公共政策m.韓朝華，譯.北京：商務(wù)印書館，2000：142，144.9都光珍.高校校院兩級(jí)管理體制改革的對(duì)策思考j.國家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（12）：16-20.10中華人民共和國教育部高等學(xué)校章程核準(zhǔn)書第8號(hào)（上海交通大學(xué)）eb/ol.（2014-05-15）.11李文長，等.高校資源配置模式與績(jī)效m.北京：北京師范大學(xué)出版社，2011：122.12劉少雪，程瑩，劉念才.創(chuàng)新學(xué)科布局規(guī)范學(xué)院設(shè)置j.清華大學(xué)教育研究，2003，24（5）：66-75.13楊頡.協(xié)同治理協(xié)議授權(quán)探索校院二級(jí)管理改革新路徑j(luò).中國高教研究，2017（3）：12-