大氣污染檢察民事公益訴訟實(shí)踐探索與理性檢視

1、    大氣污染檢察民事公益訴訟實(shí)踐探索與理性檢視    趙輝 徐方軍 何帥摘 要：在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)借助群眾和行政機(jī)關(guān)的力量發(fā)現(xiàn)民事公益訴訟案件線索，并通過(guò)引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)固定關(guān)鍵證據(jù)的方式彌補(bǔ)檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的不足;根據(jù)案件證據(jù)對(duì)環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任進(jìn)行認(rèn)定;根據(jù)鑒定意見(jiàn)和專(zhuān)家學(xué)者、有專(zhuān)門(mén)知識(shí)的人的意見(jiàn)采用虛擬治理成本法對(duì)大氣生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行鑒定評(píng)估，有效破解損害后果認(rèn)定和量化難題。建議充分利用全科網(wǎng)格獲取案件線索，借助“外腦”合理確定生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。關(guān)鍵詞：大氣污染 民事公益訴訟 檢察機(jī)關(guān) 虛擬治理成本法一、開(kāi)展大氣污染檢察民事公益訴訟工

2、作的意義2018年7月3日，國(guó)務(wù)院公開(kāi)發(fā)布了打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃，決定自2018年至2020年在全國(guó)開(kāi)展打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)，全面整治大氣污染問(wèn)題。2018年7月9日，栗戰(zhàn)書(shū)委員長(zhǎng)在作全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查大氣污染防治法實(shí)施情況的報(bào)告時(shí)指出，打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)是打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重中之重，時(shí)間緊、任務(wù)重、難度大。1大氣污染已成為威脅人民群眾身體健康的一大頑疾。在實(shí)踐中，由于針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害行為的行政罰款數(shù)額較低且有最高額度的限制，刑事罰金數(shù)額也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到修復(fù)大氣生態(tài)環(huán)境損害的要求，導(dǎo)致我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域長(zhǎng)期存在“守法成本大于違法成本”的問(wèn)題，“企業(yè)污染、政府買(mǎi)單”的現(xiàn)象也普遍存

3、在。檢察機(jī)關(guān)對(duì)污染大氣環(huán)境損害社會(huì)公共利益的行為提起民事公益訴訟，訴請(qǐng)侵權(quán)行為人賠償生態(tài)修復(fù)費(fèi)用、賠禮道歉等，既彌補(bǔ)了行政處罰和刑事處罰的不足，也能夠在一定程度上引導(dǎo)社會(huì)公眾增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，為更好保護(hù)大氣生態(tài)環(huán)境營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。二、大氣污染檢察民事公益訴訟的實(shí)踐探索2018年3月，張某未經(jīng)審批許可，在江山市峽口鎮(zhèn)王村農(nóng)牧場(chǎng)租賃廠房建設(shè)金屬熔煉廠。2018年7月20日至8月7日，在未取得危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證的情況下，張某利用該熔煉廠焚燒廢舊電路板提取銅錠出售牟利。生產(chǎn)期間，張某陸續(xù)從中介商處購(gòu)買(mǎi)廢舊電路板及含銅水泥球，加入焦煤倒入熔煉爐進(jìn)行焚燒，并將熔煉出的液態(tài)金屬倒入模具中冷卻成為金屬銅錠

4、，未對(duì)生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的有毒有害氣體進(jìn)行無(wú)害化處置，嚴(yán)重污染大氣環(huán)境。至被原江山市環(huán)境保護(hù)局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“原環(huán)保局”）查獲時(shí)，張某已焚燒廢舊電路板60余噸、含銅水泥球120余噸、焦煤35噸，制成金屬銅錠40余噸。2019年5月，江山市人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“江山市院”）在辦理張某涉嫌污染環(huán)境罪刑事案件時(shí)，認(rèn)為張某將廢氣直接排放污染大氣環(huán)境的行為同時(shí)損害了社會(huì)公共利益，遂決定開(kāi)展民事公益訴訟調(diào)查工作，派員對(duì)案發(fā)工廠進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，并走訪原環(huán)保局、江山市公安局等相關(guān)辦案單位，對(duì)案情及案涉廢舊電路板是否屬于危險(xiǎn)廢物等信息進(jìn)行確認(rèn)。原環(huán)保局依據(jù)國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄認(rèn)定張某焚燒的廢舊電路板屬于危險(xiǎn)廢物，危險(xiǎn)廢物類(lèi)別

5、為hw49，廢物代碼為900-045-49。為提升訴訟請(qǐng)求的精準(zhǔn)性、專(zhuān)業(yè)性，江山市院邀請(qǐng)浙江省環(huán)境保護(hù)科學(xué)設(shè)計(jì)研究院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“省環(huán)科院”）專(zhuān)家前往案發(fā)工廠進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)取樣，并對(duì)污染可能造成的損害進(jìn)行評(píng)估。2019年6月17日，經(jīng)浙江省人民檢察院指定，江山市院對(duì)張某污染大氣環(huán)境民事公益訴訟案立案，并于6月21日履行公告程序。7月21日公告期滿，沒(méi)有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或社會(huì)組織與江山市院聯(lián)系或單獨(dú)提起訴訟。2019年11月25日，江山市院依法向衢州市中級(jí)人民法院提起民事公益訴訟，請(qǐng)求判令被告賠償大氣生態(tài)環(huán)境損害費(fèi)用442891元，承擔(dān)本案的生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估費(fèi)60000元以及訴前公告費(fèi)用1000元。衢州市

6、中級(jí)人民法院于2019年12月23日開(kāi)庭宣判，支持了檢察機(jī)關(guān)全部訴訟請(qǐng)求。三、案件辦理中的實(shí)踐難點(diǎn)分析（一）如何彌補(bǔ)檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的不足污染環(huán)境類(lèi)案件一般具有污染行為隱蔽性強(qiáng)、證據(jù)容易滅失等特點(diǎn)，而大氣污染類(lèi)案件更是如此，如何精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)案件線索并及時(shí)固定證據(jù)，是此類(lèi)案件辦理的難點(diǎn)。由于當(dāng)前檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)缺乏強(qiáng)制性保障措施，檢察機(jī)關(guān)在線索排查和證據(jù)收集方面存在一定困難，而提前介入行政案件或刑事案件，依托行政機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)力量查清事實(shí)，固定證據(jù)，可以在一定程度上彌補(bǔ)檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的不足。2018年8月7日，原環(huán)保局接到群眾舉報(bào)稱(chēng)，江山有一家工廠焚燒電路板，嚴(yán)重污染環(huán)境。因本案

7、可能涉嫌刑事犯罪，8月8日，根據(jù)刑事司法與行政執(zhí)法工作協(xié)作溝通機(jī)制要求2，原環(huán)保局將線索告知江山市院并邀請(qǐng)一同前去查看現(xiàn)場(chǎng)。江山市院指派專(zhuān)職生態(tài)檢察官提前介入由原環(huán)保局、峽口鎮(zhèn)政府聯(lián)合開(kāi)展的查處行動(dòng)，引導(dǎo)取證方向，并對(duì)證據(jù)的收集、固定等工作予以指導(dǎo)，同時(shí)指派干警及時(shí)通過(guò)“網(wǎng)格+檢察”信息平臺(tái)查找同類(lèi)案件線索。經(jīng)檢索，發(fā)現(xiàn)該冶煉廠周邊多位村民曾反映該問(wèn)題，村民的正常生活已受到嚴(yán)重影響。經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查查明，違法行為人張某未經(jīng)環(huán)保審批，亦未取得危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可，擅自租賃廠房建設(shè)金屬熔煉廠焚燒廢舊電路板提取銅錠出售牟利，加工廠距離最近的村莊僅830m，距離最近的農(nóng)田僅90m，其焚燒行為對(duì)周邊環(huán)境影響較大，

8、現(xiàn)場(chǎng)還查獲廢舊電路板、含銅水泥球、焦煤若干。江山市院在綜合本案現(xiàn)有證據(jù)的基礎(chǔ)上，將本案作為法律監(jiān)督事項(xiàng)立案，出具調(diào)查終結(jié)報(bào)告書(shū)，并根據(jù)辦案當(dāng)時(shí)適用的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定以及環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法，建議原環(huán)保局將本案移送江山市公安局立案審查，并將法律監(jiān)督結(jié)果同步反饋至江山市綜合指揮中心管理辦公室。在刑事案件辦結(jié)后，江山市院及時(shí)跟進(jìn)提起民事公益訴訟，從而實(shí)現(xiàn)證據(jù)的高效歸集與利用。（二）如何認(rèn)定環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任雖然環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任適用舉證責(zé)任倒置原則，且“兩高”關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋第14條僅要求檢察機(jī)關(guān)就侵權(quán)人的行為已經(jīng)損害社會(huì)公共利益提交初步證明

9、材料，但考慮到大氣污染民事公益訴訟案件的特殊性，僅提交初步證明材料可能無(wú)法實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益保護(hù)的最大化，江山市院對(duì)張某的侵權(quán)責(zé)任進(jìn)行了充分論證，并于2019年7月16日委托省環(huán)科院對(duì)張某污染環(huán)境行為所造成的大氣生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行鑒定評(píng)估。由于無(wú)廢舊電路板焚燒過(guò)程中的大氣監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，故需要通過(guò)結(jié)合當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境狀況和焚燒將會(huì)造成的污染后果等對(duì)大氣生態(tài)環(huán)境損害情況進(jìn)行論證。首先，張某實(shí)施了焚燒廢舊電路板的行為，且該廢舊電路板屬于危險(xiǎn)廢物。通過(guò)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)查獲的尚未焚燒的電路板進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，這些廢舊電路板上附帶有元器件、電線、插件、貼腳等。經(jīng)原環(huán)保局確認(rèn)，張某為冶煉有色金屬銅錠所焚燒的廢舊電路板屬于危險(xiǎn)廢物，危

10、險(xiǎn)廢物類(lèi)別為hw49，廢物代碼為 900-045-49 ，危險(xiǎn)特性為 t（毒性）。其次，焚燒這些廢舊電路板會(huì)產(chǎn)生大量氮氧化物和二噁英、二氧化硫等有毒有害氣體，對(duì)大氣環(huán)境和人體健康造成嚴(yán)重?fù)p害。根據(jù)省環(huán)科院于2019年9月出具的張某污染環(huán)境案大氣生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估報(bào)告（以下簡(jiǎn)稱(chēng)鑒定評(píng)估報(bào)告），在常規(guī)煤炭或者固體廢物的焚燒過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)產(chǎn)生硫氧化物（sox）、氮氧化物（nox）等大量有害氣體，而由于廢舊電路板中含有高分子聚合物及含溴阻燃劑等成分，在焚燒過(guò)程中還會(huì)產(chǎn)生溴化氫（hbr）、溴代二噁英（pbdd/fs）等多種污染物，這些污染物會(huì)對(duì)大氣環(huán)境和人體健康造成嚴(yán)重?fù)p害。而經(jīng)原環(huán)保局現(xiàn)場(chǎng)檢查，張某

11、冶煉廠的冶煉爐在冶煉過(guò)程中，爐口內(nèi)有紅色火焰，爐口上方青煙彌漫，生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的煙氣僅由除塵設(shè)備進(jìn)行沉降、旋風(fēng)、布袋處理，但既無(wú)脫硫、脫硝措施，也無(wú)針對(duì)溴代二噁英類(lèi)污染物處理措施，已生效的（2019）浙0881刑初207號(hào)刑事判決也認(rèn)定，被告人在生產(chǎn)中產(chǎn)生的廢氣和煙塵僅經(jīng)物理沉降便直接排放。最后，在本案中，被告張某未經(jīng)審批，擅自租用廠房收購(gòu)廢舊電路板焚燒提取金屬銅錠，短短一周左右時(shí)間便焚燒廢舊電路板60余噸、焦煤35噸;對(duì)焚燒產(chǎn)生的溴代二噁英、一氧化碳、二氧化硫、氮氧化物等大氣污染物未采取相應(yīng)措施，便直接向大氣中排放，致生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重?fù)p害，對(duì)該損害張某具有重大過(guò)錯(cuò)，應(yīng)承擔(dān)環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任。（

12、三）如何科學(xué)量化污染行為對(duì)大氣生態(tài)環(huán)境造成的損害本案在量化損害結(jié)果時(shí)，采用了虛擬治理成本法3。根據(jù)環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法（第ii版）8.3.1內(nèi)容，生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估方法包括替代等值分析方法和環(huán)境價(jià)值評(píng)估方法。因本案系大氣環(huán)境損害案件，大氣具有流動(dòng)性和擴(kuò)散性，對(duì)大氣環(huán)境所產(chǎn)生的損害不能完全修復(fù)或恢復(fù)，故可采用環(huán)境價(jià)值評(píng)估方法之一的虛擬治理成本法來(lái)確定大氣環(huán)境損害費(fèi)用。江山市院邀請(qǐng)省環(huán)科院專(zhuān)家對(duì)張某的冶煉廠進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)踏勘，根據(jù)環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法（第版）和突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段環(huán)境損害評(píng)估推薦方法等技術(shù)文件，專(zhuān)家對(duì)張某焚燒廢舊電路板造成的生態(tài)環(huán)境損害采用虛擬治理成本法進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估認(rèn)為張某

13、金屬冶煉廠的60余噸廢舊電路板中可焚燒的量為27噸，按照衢州市焚燒類(lèi)工業(yè)危險(xiǎn)廢物焚燒處置基礎(chǔ)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)3150元/噸計(jì)算損害賠償費(fèi)用;焚燒電路板共消耗焦炭35噸，生成氮氧化物307.5kg、二氧化硫273kg，按照氮氧化物、二氧化硫的治理成本9872元/噸、1823元/噸分別計(jì)算損害賠償費(fèi)用。在量化生態(tài)環(huán)境損害時(shí)，可以根據(jù)受污染影響區(qū)域的環(huán)境功能敏感程度分別乘以1.5-10的倍數(shù)作為環(huán)境損害數(shù)額的上下限值。根據(jù)浙江省環(huán)境功能區(qū)劃（2016年），冶煉廠位于南部生物多樣性保護(hù)區(qū)（0881-ii-3-1），空氣環(huán)境質(zhì)量應(yīng)達(dá)到一級(jí)要求，對(duì)應(yīng)的環(huán)境功能區(qū)敏感系數(shù)為5。因此，焚燒電路板的大氣生態(tài)環(huán)境損害賠償

14、費(fèi)用為27×3150×5=425250元;焚燒焦炭的大氣生態(tài)環(huán)境損害賠償費(fèi)用為273×1.823×5+307×9.872×5=17641元。由此，大氣生態(tài)環(huán)境損害賠償費(fèi)用總計(jì)為425250+17641=442891元。四、案件辦理后的理性思考（一）充分利用全科網(wǎng)格獲取案件線索長(zhǎng)期以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)在參與社會(huì)治理中的作用主要局限于案件辦理和普法宣傳，與基層群眾尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級(jí)的群眾直接接觸較少，而多數(shù)公益訴訟案件線索存在于基層一線，環(huán)境污染類(lèi)尤其是大氣污染類(lèi)案件對(duì)于周邊群眾的影響最為直接，基層群眾也最有切身感受，但檢察機(jī)關(guān)的“眼”和“腳”

15、較少觸及基層，加之以往檢察機(jī)關(guān)通過(guò)走訪調(diào)查或者案件辦理等途徑發(fā)現(xiàn)的公益訴訟案件線索時(shí)效性不強(qiáng)、可用度不高，影響了監(jiān)督與治理效果的發(fā)揮。本案作為浙江省首例大氣污染民事公益訴訟案件，在獲取案件線索時(shí)充分借助了行政機(jī)關(guān)和群眾的力量。江山市院利用衢州地區(qū)建立的“網(wǎng)格+檢察”工作機(jī)制，全面整合舉報(bào)中心、政府熱線、信訪超市等平臺(tái)數(shù)據(jù)，拓寬了線索來(lái)源渠道。借助全科網(wǎng)格，將檢察監(jiān)督觸角延伸到比村鎮(zhèn)更為細(xì)小的社會(huì)治理網(wǎng)格中去，充分發(fā)揮網(wǎng)格員和基層群眾的作用，能夠夯實(shí)法律監(jiān)督的基層基礎(chǔ)，有效緩解檢力不足的壓力，達(dá)到及時(shí)發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索的目的。（二）借助“外腦”合理確定生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用大氣污染類(lèi)案件之所以辦理難

16、度大，是因?yàn)榇髿獗旧硖赜械牧鲃?dòng)性和遷移性特征，導(dǎo)致若沒(méi)有專(zhuān)門(mén)設(shè)備予以現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)，很難及時(shí)固定證據(jù)，也難以確定生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。根據(jù)最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋?zhuān)ㄒ韵潞?jiǎn)稱(chēng)環(huán)境民事公益訴訟司法解釋?zhuān)┑?3條的規(guī)定，在生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用難以確定或所需鑒定費(fèi)用明顯過(guò)高的情況下，法院可以結(jié)合案件具體情況，并可以參考負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)的意見(jiàn)、專(zhuān)家意見(jiàn)等合理確定生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。環(huán)境民事公益訴訟司法解釋第15條對(duì)于民事訴訟法第79條規(guī)定的專(zhuān)家輔助人制度進(jìn)行了突破，規(guī)定經(jīng)過(guò)質(zhì)證的專(zhuān)家意見(jiàn)可以作為認(rèn)定事實(shí)的根據(jù)。4因此，辦理大氣污染類(lèi)公益訴訟案件時(shí)，有必要邀請(qǐng)專(zhuān)家學(xué)者和

17、有專(zhuān)門(mén)知識(shí)的人輔助辦案人員充分理解相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)。在本案辦理過(guò)程中，江山市院多次向衢州市生態(tài)環(huán)境檢察研究會(huì)環(huán)境法、環(huán)境工程方面的兩位教授詳細(xì)了解焚燒廢舊電路板可能會(huì)造成的損害以及污染物的可能遷移路徑，在委托省環(huán)科院就污染問(wèn)題出具鑒定評(píng)估報(bào)告后，還就鑒定評(píng)估報(bào)告的科學(xué)性和合理性向兩位教授請(qǐng)教。本案中，辦案人員通過(guò)與專(zhuān)家學(xué)者、鑒定機(jī)構(gòu)反復(fù)溝通，最終確定采用虛擬治理成本法量化損害結(jié)果，取得了較好的辦案效果。注釋?zhuān)? 十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議在京舉行 栗戰(zhàn)書(shū)主持并作關(guān)于檢查大氣污染防治法實(shí)施情況的報(bào)告，新華網(wǎng)http：/07/09/c_1123099330.htm，最后訪問(wèn)日期：2020年10月15日。2 2018年5月24日，衢州市人民檢察院與原衢州市環(huán)保局、國(guó)土局、林業(yè)局、水利局聯(lián)合印發(fā)了關(guān)于加強(qiáng)協(xié)作推進(jìn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟工作的意見(jiàn)（試行），其中第18條規(guī)定：對(duì)于侵害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的重大案件、重大事件，有關(guān)行政機(jī)關(guān)可以邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)同步介入案件調(diào)查。3根據(jù)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段環(huán)境損害評(píng)估推薦方法，虛擬治理成本是指工業(yè)企業(yè)或污水處理廠治理等量的排放到環(huán)境中的污染物應(yīng)該花費(fèi)的成本，即污染物排放量與單位污染物虛擬治理成本的乘積。單位污染物虛擬治理成本是指突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生地的工業(yè)企業(yè)或污水處理廠單位污染物治理