民辦養(yǎng)老機構法律保障研究

1、    民辦養(yǎng)老機構法律保障研究    姜 淼摘要:民辦養(yǎng)老機構為我國社會福利事業(yè)的發(fā)展做出了巨大的貢獻,卻面臨嚴峻的生存問題。在法治的和諧社會中,通過法律手段對其提供更多的支持保障,對于民辦養(yǎng)老機構的生存和發(fā)展具有重要意義。文章分析了現(xiàn)行法影響民辦養(yǎng)老機構發(fā)展的主要問題,從解決橫向、縱向、自身三方面問題,提出推進民辦養(yǎng)老機構良性發(fā)展的合理措施。關鍵詞:民辦養(yǎng)老機構;存在問題;法律保障:d922.182 :a:1006-8937(2009)24-0153-02老年人作為一個社會應當予以高度關注的特殊群體,對其生活的保障直接關系著社會的和諧發(fā)展和民生的促進

2、。目前,我國人口老齡化情況嚴重,養(yǎng)老保障負擔日益沉重,老人照料和護理的需求迅速膨脹,民辦養(yǎng)老機構的存在必不可少。但是由于市場調節(jié)不足、自身問題眾多、立法缺失和政府政策不穩(wěn)定等諸多原因,目前民辦養(yǎng)老機構處于一個經(jīng)濟入不敷出、生存步履維艱的尷尬境地。因此,從法學的視角對其存在的問題進行研究并通過立法完善其保障機制有重要的意義。1 現(xiàn)行法影響民辦養(yǎng)老機構發(fā)展之主要問題分析1.1 立法位階較低上位法缺失我國老年福利社會化的推行還沒有較為完善的法律體系做保證,在規(guī)制民辦養(yǎng)老機構的立法上尚屬空白。我國大陸地區(qū)亦無任何行政法規(guī)、地方性法規(guī)來規(guī)范機構養(yǎng)老,現(xiàn)行規(guī)范機構養(yǎng)老的法律淵源基本是規(guī)章。由于規(guī)章的制定相

3、對于法律、法規(guī)的制定,在立法資源、立法公開性和民主性上的不足,因此在“立法”時出現(xiàn)瑕疵的概率較高。此外根據(jù)行政訴訟法,規(guī)章在法院進行裁判時不能直接“適用”,只能作為“參照”,而其它上位位階又對這一方面的具體規(guī)定缺乏相關立法,這就可能導致法院審理養(yǎng)老機構糾紛時無法可依。目前養(yǎng)老事業(yè)的規(guī)制更多的依托于國家的政策目標和行政機關的規(guī)范性文件。采取這種方式,養(yǎng)老社會化的方式和進程往往具有不穩(wěn)定性,同時這些政策也有自己的缺陷。很多政策具有綱領性,規(guī)范性不強;具有原則性,缺乏可操作性;沒有把各方利益具體轉化為權利義務,因此對行政機關和養(yǎng)老機構的約束力都不強。倘若出現(xiàn)行政機關與養(yǎng)老機構的行政爭議,養(yǎng)老機構尤其

4、是民辦機構很難主張自己有什么“權利”,也就更難尋求法律救濟。1.2限價政策過時法之滯后性目前,我國絕大多數(shù)城市的民辦養(yǎng)老機構采用的都是政府指導價的收費形式。這樣做雖然有利于避免民辦養(yǎng)老機構間的惡性競爭,但限價政策卻使得民辦養(yǎng)老機構陷入了最大的危機:這些限定的收費標準大多是根據(jù)國務院2003年的限價規(guī)定所制定的,與我國目前經(jīng)濟發(fā)展形勢脫節(jié)。政府核定的收費價格過于低廉,養(yǎng)老機構在環(huán)境營造、設施配置、服務質量、管理水平、醫(yī)療保健等方面都有較高的要求,而入住老人的退休金一般都不高,收費只能維持在一個較低水平,進而導致了民辦養(yǎng)老機構成本居高不下,運營困難的局面。民辦養(yǎng)老機構的政府定價是通過我國價格法予以

5、確認的,價格法第19條規(guī)定在目前我國多層級的政府管理體制下,重要的公益性服務的定價權限歸屬于哪級政府。作為重要的公益性服務的養(yǎng)老服務的定價權在地方定價目錄中,其價格由省級價格部門確定。由此造成的結果則是養(yǎng)老服務的定價全國范圍內沒有形成統(tǒng)一性,致使在養(yǎng)老服務方面很難形成統(tǒng)一的立法。1.3政策落實困難執(zhí)法中不力政府財政投入的不平衡。公辦養(yǎng)老機構不僅由國家劃撥土地、安排相關人員,而且由政府進行投入和扶持,在運營中也享受著種種優(yōu)惠政策。而對比之下民辦養(yǎng)老機構全部費用均由投資者個人承擔,而且無法享受國家的政策優(yōu)惠。這就造成了不公平競爭和社會公共資源分配的失衡。并且國家的有關規(guī)定表明養(yǎng)老服務機構是公益性的

6、非營利性機構,更進一步地壓制了民辦養(yǎng)老機構的發(fā)展和生存。同時,養(yǎng)老服務業(yè)存在市場功能要素錯位,公辦養(yǎng)老機構和民辦養(yǎng)老機構在服務領域、服務對象等各種要素中相互混雜。政府投入了大量資金用于運營政府承辦的公辦養(yǎng)老機構,公辦養(yǎng)老機構的擴大投入則意味著可用于提供給民辦養(yǎng)老機構的政府補貼要相應減少,造成了事實上的社會資源再分配的不公。因此在設立養(yǎng)老機構的問題上文章認為政府應當對公辦和民辦的養(yǎng)老機構一視同仁,從法律和政策上加以平衡和適度向普適化的民辦養(yǎng)老機構傾斜,從根本上維護良好的競爭模式和市場化運作機制。稅收優(yōu)惠措施不足。文章認為,對民間資本的鼓勵優(yōu)惠多以政策、辦法、意見、要點等形式出臺,效力較弱,執(zhí)行中

7、也不會得到重視。時至今日,各地除了免稅優(yōu)惠外,其他政策大多未得到有效落實,這阻礙了其他民間資本投資養(yǎng)老機構的積極性。此外,民辦養(yǎng)老機構難以享受到政府補貼的另一重要原因是由于缺乏有力的監(jiān)管部門,許多扶持政策出臺卻沒有被執(zhí)行。更值得一提的是,目前許多應該給予民辦養(yǎng)老機構的政府補助,都需要以民辦養(yǎng)老機構的申請為前提,再由民政部門評估考核才能得以落實。這不僅提高了運作成本,也無端地為民辦養(yǎng)老機構增加了一項義務,嚴重打擊其積極性。同時,評估條件的過于嚴格,把一些民辦養(yǎng)老機構擋在了獲取補貼的行列之外,而資金補貼不足也使少量的政府補貼對于民辦養(yǎng)老機構龐大的運營成本而言是杯水車薪。2民辦養(yǎng)老機構的法律調控設計

8、法律法規(guī)等相關制度的出臺是一個行業(yè)規(guī)范化、制度化的保障。必須通過國家立法,在各方面制定出客觀的規(guī)劃和統(tǒng)一的標準,保障民辦養(yǎng)老機構的科學發(fā)展,使其在具體運營中得到社會的支持和法律的保障。2.1 提高立法位階(解決縱向問題)鑒于我國養(yǎng)老服務立法中上位法的缺失狀態(tài),建議國家把養(yǎng)老服務完全納入到法律保障體系中來進行統(tǒng)一立法和規(guī)制,主要從以下幾個方面進行:首先由全國人大制定中華人民共和國養(yǎng)老服務法,其中設置章節(jié)規(guī)范民辦養(yǎng)老機構。國務院應在調研的基礎上制定一部行政法規(guī),擬稱作中華人民共和國社會福利機構條例。同時法律法規(guī)可以設置國家范圍內統(tǒng)一規(guī)范的民辦養(yǎng)老機構的行政許可,這樣也為地方政府規(guī)章對實施該行政許可

9、作出具體規(guī)定提供了相關法律依據(jù)。法律法規(guī)要維持高度的綱領性和穩(wěn)定性及一定的前瞻性,同時注意與相關法的銜接,還要在設定的內容上體現(xiàn)扶持的力度。其次,養(yǎng)老服務是系統(tǒng)性的工作,民政部作為養(yǎng)老機構的主管部門,規(guī)范民辦養(yǎng)老機構的具體規(guī)范還應由其制定完善。目前我國民政部的規(guī)章隨著養(yǎng)老服務社會化的發(fā)展,已經(jīng)不能涵蓋養(yǎng)老服務的諸多方面,這就亟需出臺全國性的社會福利機構管理辦法來規(guī)范養(yǎng)老機構。文章建議社會福利機構管理辦法從以下幾個重點方面進行細化和規(guī)定:民辦養(yǎng)老機構的設置審批制度;民辦養(yǎng)老機構的管理;政府扶持優(yōu)惠政策;法律責任。要明確有關處罰事項、處罰部門和申訴方式。在法律和行政法規(guī)相對健全的前提下,地方性法規(guī)

10、和地方政府規(guī)章等文件的制定和修改就會有據(jù)可循。此外,地方各級部門可以根據(jù)地區(qū)的經(jīng)濟形勢發(fā)展,采取原則性和靈活性相結合的辦法,及時地制定和修改民辦養(yǎng)老機構的相關規(guī)定,實現(xiàn)民辦養(yǎng)老機構從中央到地方統(tǒng)一全面的法律保障體系。2.2 規(guī)范養(yǎng)老服務合同(解決橫向問題)養(yǎng)老服務糾紛處理有章可循是民辦養(yǎng)老機構生存和發(fā)展的重中之重,文章認為這要求國家加快完善養(yǎng)老服務合同的立法,有必要在養(yǎng)老服務機構管理辦法中對合同雙方的權利義務和法律責任做出詳細的規(guī)定。文章認為養(yǎng)老服務合同的條款應當包括以下主要內容:雙方當事人的姓名(名稱)和住所;服務內容和方式;服務收費標準及費用支付方式。養(yǎng)老機構在簽署合同書時應針對老年人的身

11、體狀況確定護理等級,并按當?shù)卣块T制定的養(yǎng)老機構收費辦法收取與護理等級相應的費用;當事人的權利和義務;合同變更、解除與終止的條件;違約責任。合同中應當明確規(guī)定養(yǎng)老機構承擔民事責任的情形,同時也應該列明養(yǎng)老機構不應承擔責任的情形,如養(yǎng)老機構在履行了相應職責后仍發(fā)生的不可抗力和老人違反管理規(guī)定等;爭議解決的方法;當事人雙方約定的其他事項。2.3建立民辦養(yǎng)老機構的行業(yè)管理體制(解決自治問題)目前我國大多數(shù)民辦養(yǎng)老機構還處于自主經(jīng)營、自我管理的模式,同一地區(qū)的民辦養(yǎng)老機構缺乏區(qū)域間的交流,這直接影響了民辦養(yǎng)老機構行業(yè)整體的發(fā)展。建立民辦養(yǎng)老機構的行業(yè)管理體制,發(fā)展區(qū)域養(yǎng)老機構行業(yè)協(xié)會是社會福利社會化發(fā)展的必然要求。養(yǎng)老機構行業(yè)協(xié)會是自愿成立的行業(yè)性管理組織,它的職責包括制定行業(yè)規(guī)范、進行行業(yè)監(jiān)督和業(yè)務指導。各民辦養(yǎng)老機構必須服從行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管,遵守職業(yè)道德和行業(yè)規(guī)章,履行各項應盡的義務。行業(yè)協(xié)會有權對管轄范圍內的養(yǎng)老機構進行監(jiān)督和評估管理。在市場化條件下,養(yǎng)老服務行業(yè)的發(fā)展應更多地依靠其自治,而非政府的計劃發(fā)展。行業(yè)協(xié)會的成立有利于減輕政府部門對民辦養(yǎng)老機構職能事務的行政干預。另一方面,行業(yè)協(xié)會作為一個獨立組織,橫向可以更有效地與政府部門平等對話,縱向可以有效地整合區(qū)域內