論社區(qū)如何實(shí)現(xiàn)行政管理與自我管理的有效銜接

1、內(nèi)容摘要1頁(yè)一、社區(qū)管理現(xiàn)狀1頁(yè)二、行政管理與自我管理的關(guān)系2頁(yè)三、社區(qū)管理行政化傾向嚴(yán)重的弊端2頁(yè)（-）政府職能轉(zhuǎn)變滯后于社區(qū)自治的發(fā)展2頁(yè)（二）傳統(tǒng)的城市管理體制下，社區(qū)自治被虛化2頁(yè)（三）社區(qū)自治的實(shí)踐過(guò)程中服務(wù)工作資源缺乏3頁(yè)（四）傳統(tǒng)社區(qū)行政管理同當(dāng)前社區(qū)自治不相適應(yīng)3頁(yè)四、社區(qū)實(shí)現(xiàn)行政管理和自我管理的有效銜接的途徑3頁(yè)（-）理順社區(qū)行政管理和社區(qū)自治的關(guān)系3頁(yè)（二）加快社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的區(qū)域性“大黨建”運(yùn)作體系建設(shè)4頁(yè)（三）實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理的多元化4頁(yè)（四）因事制宜，簡(jiǎn)化社區(qū)考核制度，充分體現(xiàn)社區(qū)自治4頁(yè)參考文獻(xiàn)4頁(yè)論社區(qū)如何實(shí)現(xiàn)行政管理與自我管理的有效銜接摘要：黨的十七大報(bào)告提出，要

2、“實(shí)現(xiàn)政府行政管理和社區(qū)自我管理有效銜接、 政府依法行政和居民依法h治的良性互動(dòng):我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)在實(shí)踐中迅速發(fā)展，不 難發(fā)現(xiàn)，城市社區(qū)管理中“政社不分”的情況依然存在。只有實(shí)現(xiàn)政府行政管理和社 區(qū)自我管理有效銜接、政府依法行政和居民依法門知良性互動(dòng)，才能充分激發(fā)城市社 區(qū)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，有效解決各種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和矛盾，不斷推動(dòng)和諧社區(qū)建設(shè)的整體進(jìn) 程。筆者在本文中通過(guò)總結(jié)社區(qū)建設(shè)實(shí)踐,剖析成因及利弊,梳理二者之間的契合關(guān)系, 嘗試著解答這一問(wèn)題。'關(guān)鍵高：社區(qū)行政管理：社區(qū)自我管理；有效銜接：良性互動(dòng)黨的十七大報(bào)告提出，要“實(shí)現(xiàn)政府行政管理和社區(qū)自我管理有效銜接、政府依 法行政和居民依法

3、自治的良性互動(dòng):隨著社區(qū)建設(shè)的發(fā)展，新情況、新問(wèn)題不斷出現(xiàn), 社區(qū)建設(shè)日益呈現(xiàn)出多元化、復(fù)雜化的趨勢(shì)：政府機(jī)構(gòu)改革，政府許多社會(huì)職能、服 務(wù)職能都轉(zhuǎn)移至社區(qū)；企業(yè)深化改革，企業(yè)辦社會(huì)的職能、退休職工的管理、下崗職 工的再就業(yè)和社會(huì)保障等都要社區(qū)這個(gè)載體承擔(dān)。如何克服社會(huì)管理體制的不適應(yīng)性, 形成政府和社區(qū)的相互強(qiáng)化格局，實(shí)現(xiàn)社區(qū)行政管理和h我管理的有效銜接，依法行 政和居民依法自治的良性互動(dòng)，就有待于我們?nèi)ミM(jìn)一步的研究和思考。一、社區(qū)管理現(xiàn)狀社區(qū)是指一定數(shù)量居民組成的、具有內(nèi)在互動(dòng)關(guān)系和文化維系力的且具有一定認(rèn) 同性的地域性生活共同體。社區(qū)具有社會(huì)服務(wù)、社會(huì)化、社會(huì)民主、社會(huì)保障和社會(huì) 控制五

4、大功能，在現(xiàn)代社會(huì)中起著基礎(chǔ)性的作用。社區(qū)的組織居民委員會(huì)雖然在城 市居民委員會(huì)組織法中被規(guī)定為“居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾 性自治組織”，但在實(shí)踐中社區(qū)居委會(huì)的工作還沒(méi)有突破辦理政府行政事務(wù)為主，辦理 社區(qū)自治事務(wù)為輔的現(xiàn)狀。工作中表現(xiàn)出較強(qiáng)的行政性，自主性、自治性沒(méi)有得到充 分體現(xiàn)。社區(qū)居委會(huì)已經(jīng)成為了街道辦事處的下屬單位，聽從街道辦事處的安排，從 事政府部門的行政性工作。在社區(qū)治理中政府各職能部門都強(qiáng)調(diào)“工作向社區(qū)延伸”，特別是社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建 成后，紛紛要求進(jìn)駐機(jī)構(gòu)，理直氣壯地把匚作任務(wù)壓給社區(qū)，而不是把各自的職能服 務(wù)到社區(qū)，并要接受各有關(guān)部門的檢查和考核，形成了 “社

5、區(qū)是個(gè)筐，什么都能裝” 的局面，社區(qū)居委會(huì)成為行政化組織。據(jù)了解社區(qū)居委會(huì)目前共承擔(dān)了黨員管理、婦女兒童、文化體育、計(jì)劃生育、綜 合治理、安全生產(chǎn)、殘聯(lián)、低保、優(yōu)撫、雙擁、紅十字、環(huán)境衛(wèi)生、健康教育、科學(xué) 普及、民事調(diào)節(jié)、信訪接待、勞動(dòng)保障、退休管理、老年協(xié)會(huì)、關(guān)心下一代、兵役登 記、工會(huì)建會(huì)、經(jīng)濟(jì)普查、房產(chǎn)調(diào)查、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)調(diào)查等10多類60多項(xiàng)工作任務(wù)，而 有些工作是需要入戶調(diào)查的，如：計(jì)劃生育、殘聯(lián)、低保、勞動(dòng)保障、退休管理、經(jīng) 濟(jì)普查、房產(chǎn)調(diào)查、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)調(diào)查等，按每個(gè)社區(qū)平均2500戶計(jì)算，一個(gè)項(xiàng)目的入戶 調(diào)查就要?jiǎng)訂T所有社區(qū)干部歷時(shí)一個(gè)月左右的時(shí)間才能完成。另外，近幾年各地市、 區(qū)政府部

6、門都曾提出本部門業(yè)務(wù)工作進(jìn)社區(qū)的要求，紛紛在社區(qū)“掛牌”，如環(huán)保進(jìn)社 區(qū)、文化進(jìn)社區(qū)、科技進(jìn)社區(qū)、衛(wèi)生進(jìn)社區(qū)等，與街道簽訂相關(guān)責(zé)任狀，由街道具體 安排，保證工作任務(wù)落實(shí)，在社區(qū)掛牌的機(jī)構(gòu)越來(lái)越多，但實(shí)質(zhì)上由于人手短缺、辦 公地點(diǎn)匱乏等原因，這些服務(wù)往往形同虛設(shè)，沒(méi)有讓廣大社區(qū)居民真正受益。圖：實(shí)際運(yùn)行中的區(qū)（職能部門）-街-社區(qū)關(guān)系區(qū)府職能部門一職能部門2社區(qū)居s會(huì)社區(qū)居委會(huì)社區(qū)居委會(huì)社區(qū)居委會(huì)社區(qū)居委會(huì)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治功能被行政化所覆蓋。社區(qū)工 作行政化傾向嚴(yán)重，削弱了社區(qū)居委會(huì)對(duì)居民群眾的親和力和凝聚力，弱化了社區(qū)居 委會(huì)作為群眾性自治組織的職能，嚴(yán)重影響社區(qū)自治功能的發(fā)

7、揮。二、行政管理與自我管理的關(guān)系行政管理是政府依法對(duì)社會(huì)公共事務(wù)和行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行組織和管理的活 動(dòng)，具有管理主體單一性、權(quán)力運(yùn)行單向性和強(qiáng)制性等特點(diǎn)：行政管理主體是掌握公 共權(quán)力的政府機(jī)關(guān)，其他社會(huì)組織和力量被完全排除在外：行政管理權(quán)力呈自上而下 的運(yùn)行狀態(tài)，它通過(guò)制定政策、實(shí)施政策和行政命令，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度 的強(qiáng)制性管理。自我管理是社區(qū)白治組織通過(guò)民主的方式對(duì)社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè) 進(jìn)行組織和管理的活動(dòng)。依法行政是行政主體實(shí)施任何行政行為均要遵循法定權(quán)限、法定實(shí)體規(guī)則和法定 程序規(guī)則。居民自治是指社區(qū)居民自治，指在社區(qū)內(nèi)通過(guò)民主選舉、民主決策、民主 管理、民主監(jiān)督的方式，實(shí)

8、現(xiàn)社區(qū)居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)的目標(biāo)。行政管理與自我管理、依法行政和居民自治體現(xiàn)了上與下、政府與社區(qū)h治組織 的關(guān)系。按照政府和自治組織的劃分，應(yīng)做到“該行政管理的權(quán)貴歸政權(quán)組織，該自 治的范疇歸到自治組織”，對(duì)社區(qū)實(shí)施行政管理主要是督促社區(qū)管理主體協(xié)助政府工 作，與社區(qū)自治是相輔相成。三、社區(qū)管理行政化傾向嚴(yán)重的弊端當(dāng)前中國(guó)城市社區(qū)管理體制改革中出現(xiàn)的問(wèn)題，歸根到底，在于社區(qū)管理體制難 以適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型對(duì)政府執(zhí)行力、社區(qū)自治能力的需求。（-）政府職能轉(zhuǎn)變滯后于社區(qū)自治的發(fā)展在法理層面，街道辦事處和居民委員會(huì)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，但在實(shí)踐中，指導(dǎo) 與被指導(dǎo)的關(guān)系變成了領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。

9、在這種情況下，居委會(huì)的工作只能向政 府負(fù)責(zé)，而不是向居民負(fù)責(zé)工政府的諸多職能部門為使居委會(huì)能更多更好地完成自己 委派的工作，實(shí)現(xiàn)本部門的工作目標(biāo)，習(xí)慣于用政府部門的體系對(duì)居委會(huì)工作進(jìn)行考 核、評(píng)比，這就造成了居委會(huì)工作與群眾實(shí)際需求的脫節(jié)，成為基層政權(quán)的行政化組 織，背離了社區(qū)自治的本質(zhì)。（二）傳統(tǒng)的城市管理體制下，社區(qū)自治被虛化社區(qū)淪為行政管理任務(wù)的“腿”，居民委員會(huì)的組織機(jī)構(gòu)成為與政府機(jī)構(gòu)一一對(duì) 應(yīng)的“小政府機(jī)構(gòu)” o有些居民委員會(huì)的機(jī)構(gòu)就與街道辦事處有著對(duì)應(yīng)關(guān)系：街道辦 事處的司法科，對(duì)應(yīng)居民委員會(huì)的人民調(diào)解委員會(huì)：街道辦事處的民政科，對(duì)應(yīng)居民 委員會(huì)的社會(huì)福利委員會(huì)；街道辦事處的城管科

10、，對(duì)應(yīng)居民委員會(huì)的公共衛(wèi)生委員會(huì): 街道辦事處的計(jì)劃生育委員會(huì)，對(duì)應(yīng)居民委員會(huì)的計(jì)劃生育委員會(huì)。居民委員會(huì)與街 道辦事處不僅是組織機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)，而且任務(wù)也對(duì)應(yīng)。社區(qū)自治職能和服務(wù)職能未能成為 社區(qū)1作的主體內(nèi)容，而是被擱置和虛化。社區(qū)、街道、區(qū)政府管理職責(zé)不清，政府 職能“越位”與“缺位”并存，挫傷了居民的自治熱情。（三）社區(qū)自治的實(shí)踐過(guò)程中服務(wù)工作資源缺乏在當(dāng)前我國(guó)各城市社區(qū)自治的實(shí)踐過(guò)程中，一方面，逐步確立了社區(qū)自治地位， 但另一方面，隨著大量行政職能的上交，城市管理體制下的許多權(quán)力、經(jīng)費(fèi)和資源政 府也一并收回，社區(qū)服務(wù)工作面臨著缺乏資源的尷尬局面。（四）傳統(tǒng)社區(qū)行政管理同當(dāng)前社區(qū)自治不相適應(yīng)

11、政府職能部門在傳統(tǒng)社區(qū)管理體制下已習(xí)慣了把工作任務(wù)下放給社區(qū)，在當(dāng)前社 區(qū)自治的實(shí)踐過(guò)程中，當(dāng)大量的行政管理職能被上交，工作量驟然增加，市、區(qū)政府 職能部門對(duì)這種新的工作局面表現(xiàn)出不理解、不適應(yīng)。離開了基層社區(qū)這條“腿”之 后，客觀上確實(shí)也面臨著城市管理幅度大為拓寬、管理手段明顯不足、管理能力相形 見細(xì)的考驗(yàn)。四、社區(qū)實(shí)現(xiàn)行政管理和自我管理的有效銜接的有效途徑（-）理順社區(qū)行政管理和社區(qū)自治的關(guān)系黨的十七大報(bào)告提出，要“實(shí)現(xiàn)政府行政管理和社區(qū)自我管理有效銜接、政府依 法行政和居民依法自治的良性互動(dòng)”。根據(jù)這一要求，政府對(duì)社區(qū)的管理應(yīng)當(dāng)從宏觀的 角度來(lái)考慮。但在實(shí)踐中，政府及其派出機(jī)構(gòu)是通過(guò)對(duì)社

12、區(qū)組織與社區(qū)資源的控制對(duì) 社區(qū)實(shí)行單一的、壟斷性和強(qiáng)制性管理來(lái)達(dá)到管理居民的目的的。而對(duì)于作為管理對(duì) 象的社區(qū)來(lái)說(shuō)主要是接受和服從管理。體現(xiàn)出了極強(qiáng)的行政色彩。新形勢(shì)下基層管理 體制強(qiáng)調(diào)的是一個(gè)上下互動(dòng)的過(guò)程，它主要是通過(guò)合作與協(xié)調(diào)、伙伴關(guān)系的確立、認(rèn)同 和共同的目標(biāo)等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的管理,管理者與被管理者的關(guān)系應(yīng)是建立在市 場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作關(guān)系。其管理機(jī)制所依靠的不是政府的權(quán)威，而是 合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，其內(nèi)容是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下管理。社區(qū)管理 中體現(xiàn)出的主體關(guān)系,將不再是政府組織與其他組織單純的管理和被管理關(guān)系，而是通 過(guò)建正合作的關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理的目

13、標(biāo)。是要求政府改變?yōu)樯鐓^(qū)行政管理的方式c 政府必須改變工作方式，轉(zhuǎn)變職能，加大“準(zhǔn)入制”的監(jiān)管力度，真正做到“權(quán)隨責(zé) 走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”。政府職能部門及其派出機(jī)構(gòu)在處理與居委會(huì)的關(guān)系時(shí),一定要把握住 之間的“指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督”的關(guān)系。要明確行政管理部門和社區(qū)自治組織之 間不是行政隸屬關(guān)系，而是基于共同處理社區(qū)公共事務(wù)需要的協(xié)商合作關(guān)系。政府在 社區(qū)行政管理中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)、引導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)作用。社區(qū)自治組織是全體居 民進(jìn)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)的載體，政府要尊重居民組織自治權(quán)，充分保障 居民合法權(quán)益,切實(shí)保障居民民主自由權(quán)利，形成政府-社區(qū)工作的合力,有力地促進(jìn)社 區(qū)建設(shè)健康、有序、

14、協(xié)調(diào)發(fā)展。這樣既能增加社區(qū)和政府的凝聚力和號(hào)召力，乂能增強(qiáng) 居民的歸屬感和對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感。二是政府要轉(zhuǎn)變對(duì)社區(qū)管理的理念，提倡社區(qū)自治 的模式，即把政府管理和社區(qū)居民自治結(jié)合起來(lái)，建立協(xié)商共建機(jī)制。這就要求政府: 一要充分認(rèn)識(shí)社區(qū)的自治性，把社區(qū)作為一個(gè)具有合法法律地位的自治組織對(duì)待；二 要大力發(fā)展社區(qū)自治組織，社區(qū)口治組織的構(gòu)建應(yīng)該按照非政府組織的模式進(jìn)行，強(qiáng) 調(diào)它的民間性、多樣性；三要加快建立官民協(xié)商合作機(jī)制，改變過(guò)去那種命令與服從 的關(guān)系，使社區(qū)居民h治組織在社區(qū)管理中發(fā)揮主體作用：四要發(fā)揮社區(qū)居民所擁有 的資源優(yōu)勢(shì)，建立社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)的激勵(lì)機(jī)制。（-）加快社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的區(qū)域性

15、“大黨建”運(yùn)作體系建設(shè)社區(qū)黨組織是社區(qū)組織的領(lǐng)導(dǎo)核心,它是在街道黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，對(duì)社區(qū) 工作實(shí)行全面領(lǐng)導(dǎo)，是社區(qū)黨建、社區(qū)建設(shè)與管理的領(lǐng)導(dǎo)核心。負(fù)責(zé)動(dòng)員、組織、管 理、協(xié)調(diào)社區(qū)的組織、行政、人力等各種資源。在政府行政管理與社區(qū)自治的銜接互 動(dòng)發(fā)展中，社區(qū)黨組織要充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用：一是要形成堅(jiān)強(qiáng)有力的政治領(lǐng)導(dǎo)機(jī) 制。在城市社區(qū)，居民對(duì)黨的權(quán)威和能力有著強(qiáng)烈的認(rèn)同。而在社區(qū)現(xiàn)行體制下，社區(qū) 黨組織要領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)服務(wù)站i：作，要通過(guò)對(duì)黨的路線方針政策的宣傳教育， 確保居民口治的政治方向正確。二是要形成嚴(yán)密有效的組織保障機(jī)制。社區(qū)黨組織要 對(duì)社區(qū)黨員進(jìn)行教育，并利用健全的組織體系和

16、完善的組織生活,把社區(qū)黨員有效地加 以整合動(dòng)員，充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，提高社區(qū)居民的參與意識(shí)和能力，增強(qiáng)其 與政府溝通合作的愿望。三是要形成廣泛的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。社區(qū)黨組織在領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)居 委會(huì)和社區(qū)服務(wù)站工作的同時(shí)，也要對(duì)社區(qū)內(nèi)其它社會(huì)組織進(jìn)行引導(dǎo)，對(duì)社區(qū)事務(wù)進(jìn)行 指導(dǎo)，同時(shí)協(xié)調(diào)社區(qū)居委會(huì)和其它組織的關(guān)系,進(jìn)一步形成社區(qū)自治發(fā)展的合力。（三）實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理的多元化在目前社區(qū)管理中，介入的社區(qū)組織比較單一，絕大部分社區(qū)事務(wù)，都需要社區(qū) 自治組織和社區(qū)黨組織承擔(dān)。實(shí)際上有能力介入社區(qū)治理的組織是多種多樣的，包括 社區(qū)自治組織、政黨基層組織、政府職能機(jī)構(gòu)、中介組織、民間組織等。多種組織的 介入，以及

17、職能的分擔(dān)，有利于構(gòu)建社區(qū)民主的實(shí)施。社區(qū)職能集中在社區(qū)自治組織, 必然會(huì)促使政府強(qiáng)化對(duì)社區(qū)的影響力。政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變管理方式，從直接控制轉(zhuǎn)向引導(dǎo)、 激勵(lì)和協(xié)調(diào)等間接管理方式，從根本上改變社區(qū)自治行政化的處境。各類組織的介入, 有助于形成組織之間的競(jìng)爭(zhēng)、監(jiān)督和平衡，多元的組織模式，不僅可以激勵(lì)和便利更 多的居民參與社區(qū)的自治，還可以防止社區(qū)為了利益而背離居民意愿。（四）因事制宜，簡(jiǎn)化社區(qū)考核制度，充分體現(xiàn)社區(qū)自治社區(qū)建設(shè)就是要以人為本，全心全意為人民服務(wù)，有效維護(hù)社區(qū)的穩(wěn)定?？己松?區(qū)的工作業(yè)績(jī)時(shí)，不宜一個(gè)模式進(jìn)行考核，不能搞文山會(huì)?？己酥贫取?duì)于社區(qū)基礎(chǔ) 性、h治性工作應(yīng)當(dāng)建立健全詳盡的工作臺(tái)帳

18、，嚴(yán)格考核標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于輔助性工作，例 如匚會(huì)、交通安全等工作，應(yīng)當(dāng)因事制宜，根據(jù)工作開展情況采取不同的考核方式， 明確工作目標(biāo)，將工作量化，簡(jiǎn)化考核程序，將社區(qū)從政府各業(yè)務(wù)口子的檢查中解放 出來(lái)。在實(shí)踐中，政府各部門，應(yīng)當(dāng)改變充當(dāng)考官的角色，加強(qiáng)與社區(qū)的溝通交流，幫 助指導(dǎo)社區(qū)開展工作。改變政府在社區(qū):作中錯(cuò)位、越位和缺位等現(xiàn)象。給社區(qū)更大 的自由空間、自由度和自主權(quán)，增強(qiáng)社區(qū)的自治功能。黨的十七大報(bào)告已經(jīng)明確提出 “把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”。有效的 城市社區(qū)治理機(jī)制是實(shí)現(xiàn)管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體的重要途 徑，有效的城市社區(qū)治理機(jī)制離不開政府行政管理和社區(qū)自我管理的雙向互動(dòng)，實(shí)現(xiàn) 這一雙向互動(dòng)的創(chuàng)新型社區(qū)治理機(jī)制對(duì)完善社區(qū)治理具有重要的價(jià)值?？傊e極探 索實(shí)現(xiàn)政府行政管理和社區(qū)h我管理的有效銜接的社區(qū)治理機(jī)制是解決城市社區(qū)建設(shè) 中的各種現(xiàn)存矛盾與問(wèn)題的重要思路，是推動(dòng)城市社會(huì)發(fā)展整體進(jìn)程的重要?jiǎng)恿?。參考文獻(xiàn)：1袁方成：“實(shí)現(xiàn)政府管理與社區(qū)自治有效銜接的社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新研窕”，基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè) 司，2008 年 10 月 13 口。2鄒靜琴：“從管理到治理：行政管理與社區(qū)自治有效銜接的路徑選擇及運(yùn)行機(jī)制研究”，