行政規(guī)范性文件的司法審查問題研究.doc

1、行政規(guī)范性文件的司法審查問題研究【摘要】：p 新修訂的行政訴訟法規(guī)定了人民法院可對(duì)規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查。在立足現(xiàn)行權(quán)力配置體系和司法體制改革的基礎(chǔ)上，參考借鑒國(guó)外的司法理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將立法的前瞻性和可操作性有機(jī)結(jié)合，對(duì)審查主體的設(shè)置、提起訴訟的方式、審查的內(nèi)容和強(qiáng)度、裁判的種類及執(zhí)行等具體制度設(shè)計(jì)和司法適用問題進(jìn)行探討，以構(gòu)建符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)需求的審查機(jī)制?！娟P(guān)鍵詞】：p 行政規(guī)范性文件；司法審查；制度設(shè)計(jì)一、問題的提出行政規(guī)范性文件不僅是行政法學(xué)上一個(gè)重要概念，而且也是行政法律制度中廣泛存在的一類行政行為。學(xué)界存有多種概念和稱謂，本文認(rèn)同通識(shí)性的定義是：“行政機(jī)關(guān)為了執(zhí)行法律、

2、法規(guī)和規(guī)章以及實(shí)現(xiàn)行政目的，制定發(fā)布的，除行政法規(guī)和規(guī)章之外的，具有普遍約束力的決定、命令和行政措施。”域外法律制度中與之可類比的概念和種類大致有：行政命令、行政規(guī)則、法規(guī)、命令、條例、通令、規(guī)程等。司法審查制度比較完備的國(guó)家和地區(qū)，基本都行使對(duì)其司法監(jiān)督的權(quán)力，“大多數(shù)國(guó)家的法院可以直接對(duì)抽象的、有約束力的規(guī)定進(jìn)行審查（除了議會(huì)立法），一些國(guó)家法院可以直接撤銷具有普遍約束力的命令?！币勒瘴覈?guó)現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定，行政規(guī)范性文件具有不可訴性，但這一制度設(shè)計(jì)飽受質(zhì)疑。隨著立法的修訂完善，20_年11月1日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過關(guān)于修改（中華人民共和國(guó)行政訴訟法）的決定（

3、自20_年5月1日起施行），在新增的第五十三條中規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。前款陳瑞蓮：論區(qū)域公共管理研究的緣起與發(fā)展，政治學(xué)研究20_3年第4期。規(guī)定的規(guī)范性文件不含規(guī)章?！币蚨_啟對(duì)行政規(guī)范性文件的司法審查大門已是指日可待。需要進(jìn)一步討論和關(guān)注的是，如何建立符合中國(guó)現(xiàn)實(shí)需求的合理化審查機(jī)制。對(duì)此，我們除了積極參考和研究國(guó)外的相關(guān)制度設(shè)計(jì)，還要立足于國(guó)內(nèi)現(xiàn)行的權(quán)力架構(gòu)體系、司法資配置、司法體制改革的需求與發(fā)展等具體國(guó)情。二、關(guān)于審查主體的設(shè)置（一）兩種模

4、式的代表司法審查的模式基本上可分為兩大類：歐陸模式與美國(guó)模式。前者也被稱為專門法院審查制度或集中抽象審查制度，主要是以法國(guó)為代表的德國(guó)、西班牙、葡萄牙、比利時(shí)、意大利、瑞士、希臘等國(guó)和我國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)。這些國(guó)家和地區(qū)在普通法院系統(tǒng)之外設(shè)立專門的行政法院，受理審查有關(guān)行政爭(zhēng)訟案件。比如法國(guó)，政府制定行政規(guī)范的權(quán)力不僅范圍廣，而且適用一般行政行為的法律制度，對(duì)其司法審查由行政法院管轄。法國(guó)的行政法院主要被視為具有行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)，因而，享有對(duì)行政行為的廣泛監(jiān)督權(quán)?！靶姓C(jī)關(guān)的行為除極少數(shù)情況以外，都受行政法院管轄?！弊罡咝姓ㄔ撼鯇徆茌牭闹卮蟀讣邪ǎ撼蜂N總統(tǒng)和部長(zhǎng)會(huì)議的命令的訴訟，包括普遍性的條例

5、和具體性的處理在內(nèi)；撤銷部長(zhǎng)做出的規(guī)范性文件的訴訟。美國(guó)模式也稱普通法院審查制度或分散、具體的審查制度。法院通過在審理具體訴訟案件時(shí)，附帶審查所適用的法規(guī)、命令的合憲性，主要針對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的法規(guī)內(nèi)容是否違反憲法、法律，是否有合法的授權(quán)，作出的過程是否符合法定程序等法律問題進(jìn)行審查，并于認(rèn)定違憲時(shí)拒絕予以適用。美國(guó)模式在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了較大影響，尤其是美洲、英聯(lián)邦國(guó)家，普遍地建立了美式司法審查制度。（二）設(shè)立行政法院的理想期許行政訴訟審判權(quán)的有效行使與公民行政訴訟權(quán)利的充分保障，是衡量法治國(guó)家建設(shè)狀況與水平的重要標(biāo)志。為提高我國(guó)行政審判的實(shí)效，關(guān)于設(shè)立專門行政法院的呼聲由來已久，這種主張由于涉

6、及國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的分工和制衡，對(duì)現(xiàn)有的司法架構(gòu)將產(chǎn)生很大沖擊，一直是止步于理論上的設(shè)想。對(duì)于設(shè)立行政法院的必要性和可行性，實(shí)務(wù)界和理論界的有關(guān)專家學(xué)者在專題研究中均有詳盡闡述與論證，其中的實(shí)證研究方法和資料數(shù)據(jù)頗具說服力。其構(gòu)想在省級(jí)和省以下設(shè)置單獨(dú)的行政法院受理和審理行政案件，行政法院的具體審級(jí)模式可概括為：四級(jí)機(jī)構(gòu)的兩審終審制，即從下至上的“初級(jí)行政法院一中級(jí)行政法院一高級(jí)行政法院一最高人民法院行政審判庭”的組織結(jié)構(gòu)模式。作為受大陸法系傳統(tǒng)影響較深的我國(guó)，建立專門的行政法院可在制度上彰顯出應(yīng)有特質(zhì)，同時(shí)，專門法院的建立勢(shì)必會(huì)有效推動(dòng)行政訴訟制度的發(fā)展與完善?！拔覈?guó)行政法院的設(shè)立，是建設(shè)社會(huì)法

7、治國(guó)家的必要步驟，也應(yīng)是司法體制改革的重要內(nèi)容?！比邕@一設(shè)想能付諸實(shí)施，則我國(guó)行政訴訟制度的運(yùn)作效果將有根本改觀，這也勢(shì)必對(duì)行政規(guī)范性文件的司法審查產(chǎn)生積極影響。王名揚(yáng)：法國(guó)行政法，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1988年，第145頁。胡建淼主編：世界行政法院制度研究，北京：中國(guó)法制出版社，20_年，第73頁。近期的代表性文章可參見耿寶建：再談中國(guó)是否應(yīng)當(dāng)設(shè)立行政法院，上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢）20_年第3期；江必新：中國(guó)行政審判體制改革研究兼論我國(guó)行政法院體系構(gòu)建的基礎(chǔ)、依據(jù)及構(gòu)想，行政法學(xué)研究20_年第4期；馬懷德：行政審判體制改革的目標(biāo)：設(shè)立行政法院，法律適用20_年第7期。江必新：中國(guó)行政審判體制改革研究兼論我國(guó)行政法院體系構(gòu)建的基礎(chǔ)、依據(jù)及構(gòu)想，行政法學(xué)研究20_年第4期。新行政訴訟法對(duì)行政法院的設(shè)立采取了謹(jǐn)慎回避的態(tài)度，而是確立了“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件”的審判體制。當(dāng)然，設(shè)立行政法院的理想模式，也并非就此行不通，今后可以通過修改人民法院組織法的方式加以解決。從國(guó)外的司法制度看，初級(jí)行政法院一般審理簡(jiǎn)易訴訟案件、特定類