梳理空間規(guī)劃關(guān)系-合理開展國土規(guī)劃5頁

1、梳理空間規(guī)劃關(guān)系 合理開展國土規(guī)劃 主體功能區(qū)規(guī)劃和國土規(guī)劃在保護生態(tài)環(huán)境、保護耕地資源、保障發(fā)展、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、促進國土空間和國土資源節(jié)約集約利用、促進可持續(xù)發(fā)展等方面存在共同目標(biāo)。 土地利用規(guī)劃是側(cè)重于空間資源要素配置的“保障型”規(guī)劃，主要是提高對區(qū)域空間發(fā)展的基礎(chǔ)支撐作用，規(guī)劃的綜合性和戰(zhàn)略性有待加強。 國土規(guī)劃內(nèi)容和指標(biāo)要具有一定靈活性，根據(jù)不同地區(qū)的具體情況進行自我調(diào)整，突出規(guī)劃的“實用主義”。 郝慶 時隔20年后，在主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等空間規(guī)劃“群雄并立”的背景下，國家重啟全國國土規(guī)劃綱要編制工

2、作，如何處理國土規(guī)劃與相關(guān)空間規(guī)劃的關(guān)系成為各界爭論的焦點。 各級國土空間規(guī)劃關(guān)系梳理 主體功能區(qū)規(guī)劃與國土規(guī)劃之間的關(guān)系。全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作由國家發(fā)展和改革委員會組織實施。2007年5月規(guī)劃編制工作啟動。2010年6月12日，國務(wù)院常務(wù)會議原則通過全國主體功能區(qū)規(guī)劃?！皩嵤┲黧w功能區(qū)戰(zhàn)略”已被納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃建議。 主體功能區(qū)規(guī)劃和國土規(guī)劃在保護生態(tài)環(huán)境、保護耕地資源、保障發(fā)展、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、促進國土空間和國土資源節(jié)約集約利用、促進可持續(xù)發(fā)展等方面存在共同目標(biāo)。主體功能區(qū)規(guī)劃側(cè)重宏觀劃分，以國土資源環(huán)境承載力評價為基礎(chǔ)，充分考慮國土空

3、間開發(fā)的自然基礎(chǔ)和社會經(jīng)濟基礎(chǔ)，落實中央?yún)^(qū)域空間發(fā)展戰(zhàn)略?？茖W(xué)合理劃分主體功能區(qū)，為各地的國土開發(fā)和區(qū)域發(fā)展指明了方向，具有指導(dǎo)意義。國土規(guī)劃在編制過程中要作好與主體功能區(qū)規(guī)劃的銜接，借鑒主體功能區(qū)規(guī)劃的成果，在區(qū)域上規(guī)范、落實國土空間開發(fā)政策，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，實施國土整治工程，研究制定差別化的區(qū)域土地利用規(guī)劃政策，促進主體功能區(qū)的形成。 區(qū)域規(guī)劃與國土規(guī)劃之間的關(guān)系。上世紀(jì)八九十年代，一般認(rèn)為區(qū)域規(guī)劃就是區(qū)域性的國土規(guī)劃。1998年國務(wù)院機構(gòu)改革，將編制國土規(guī)劃的職責(zé)劃歸新成立的國土資源部；國家計劃委員會更名為國家發(fā)展和改革委員會，保留了區(qū)域規(guī)劃的職能。區(qū)域規(guī)劃和國土規(guī)劃由一

4、家獨攬變成了兩家分管?！笆晃濉睍r期，國家發(fā)改委積極開展區(qū)域規(guī)劃編制工作，先后編制了京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃、長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃等十多個區(qū)域性規(guī)劃。“十二五”時期國家發(fā)改委將繼續(xù)推進區(qū)域規(guī)劃編制工作，區(qū)域規(guī)劃的覆蓋面將不斷擴大，與區(qū)域?qū)蛹壍膰烈?guī)劃在空間上出現(xiàn)重疊。 區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域性國土規(guī)劃在規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃內(nèi)容上有高度的重疊性和交叉性。今后，區(qū)域性國土規(guī)劃應(yīng)側(cè)重區(qū)域性國土資源的開發(fā)利用與綜合配置、重視綜合性國土整治，為區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展提供國土資源和國土環(huán)境支撐，并從區(qū)域地質(zhì)環(huán)境承載力、資源保障程度、空間環(huán)境容量等角度對區(qū)域社會經(jīng)濟活動的布局進行指導(dǎo)和約束。同時，區(qū)域性國土規(guī)劃要配合發(fā)

5、展改革部門的區(qū)域規(guī)劃，通過實施國土空間準(zhǔn)入、重要國土資源配額等措施，與發(fā)展改革部門區(qū)域規(guī)劃制定的區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策、財政轉(zhuǎn)移支付政策、社會保障制度、政府績效考核制度等一起發(fā)揮積極作用，共同促進區(qū)域社會經(jīng)濟全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。 國土規(guī)劃與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃之間的關(guān)系。在國土規(guī)劃長期缺位的情況下，城鄉(xiāng)建設(shè)部門根據(jù)自身需要，從較大的區(qū)域范圍內(nèi)分析城市在不同城鎮(zhèn)體系中的地位和作用，用來指導(dǎo)城市規(guī)劃，從而出現(xiàn)了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。2008年1月1日起施行的中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法賦予城鎮(zhèn)體系規(guī)劃法律地位，并指出城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是政府綜合協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)發(fā)展和空間資源配置的依據(jù)和手段，為政府進行區(qū)域性的規(guī)劃協(xié)調(diào)提供

6、科學(xué)的、行之有效的依據(jù)。目前，全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制工作已經(jīng)完成，尚未通過國務(wù)院審批；部分區(qū)域級和省級城鎮(zhèn)體系規(guī)劃已經(jīng)編制完成，并通過相關(guān)部門審批，開始實施。 對于城鎮(zhèn)體系規(guī)劃來說，它是由中國學(xué)者，在區(qū)域性國土規(guī)劃缺失狀況下開拓出的、具有中國特色的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃理論。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃只是國土規(guī)劃的核心內(nèi)容之一，主要解決城市發(fā)展中的宏觀背景分析、城市的區(qū)域地位、城市的功能定位和城市規(guī)模估算以及因城市發(fā)展需要的區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題。因此，有學(xué)者認(rèn)為，“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃只是我國空間規(guī)劃中的權(quán)宜之計，最終應(yīng)當(dāng)被國土規(guī)劃所取代”。 土地利用總體規(guī)劃與國土規(guī)劃之間的關(guān)系。改革開放后，經(jīng)濟社會建設(shè)對

7、土地資源需求逐步加大。為保護有限的耕地資源，強化對土地資源的管理，國家于1986年成立國家土地管理局，開始編制首輪全國土地利用總體規(guī)劃。1987年12月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家土地管理局制定的關(guān)于開展土地利用總體規(guī)劃工作的報告（國辦發(fā)198782號）中指出：“土地利用總體規(guī)劃是國土規(guī)劃的組成部分，是土地利用宏觀的、指導(dǎo)性的長期規(guī)劃。”2008年10月，新一輪全國土地利用總體規(guī)劃經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布實施。 目前，土地利用規(guī)劃已形成涵蓋全國、省、市、縣、鄉(xiāng)五級，由總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項規(guī)劃三個層次組成的土地利用規(guī)劃體系。土地參與宏觀調(diào)控的思路已得到國務(wù)院的肯定。因此，部分學(xué)者認(rèn)為，可以在編制土

8、地利用總體規(guī)劃的過程中，實行區(qū)域差別化的土地政策，參與宏觀調(diào)控。甚至有人認(rèn)為，土地利用總體規(guī)劃可以代替國土規(guī)劃。但土地利用規(guī)劃是側(cè)重于空間資源要素配置的“保障型”規(guī)劃，主要是提高對區(qū)域空間發(fā)展的基礎(chǔ)支撐作用，規(guī)劃的綜合性和戰(zhàn)略性有待加強。土地利用總體規(guī)劃應(yīng)以高層次的國土規(guī)劃為依據(jù)，而不能本末倒置，以土地利用規(guī)劃來代替國土規(guī)劃。國土規(guī)劃工作要與土地利用規(guī)劃密切結(jié)合在一起，通過規(guī)劃內(nèi)容和等級的合理設(shè)置，加強國土規(guī)劃對各項用地供需的綜合協(xié)調(diào)功能，利用土地用途管制實現(xiàn)對國土空間開發(fā)格局的控制和引導(dǎo)，增強國土規(guī)劃的實用性和權(quán)威性。 現(xiàn)行國土空間規(guī)劃仍存問題 各種類型的空間規(guī)劃在保護生

9、態(tài)環(huán)境、促進國土空間和國土資源節(jié)約集約利用、促進社會經(jīng)濟全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展等方面具有共同的目標(biāo)，但在一定程度上存在著功能交叉、內(nèi)容重復(fù)的現(xiàn)象，并出現(xiàn)了一些問題和矛盾。其主要表現(xiàn)在： 一是綜合性空間規(guī)劃的長期缺位，導(dǎo)致我國沒有明確的國土空間開發(fā)戰(zhàn)略。各地區(qū)在自然條件、自然資源和區(qū)域承載力存在著巨大差異的前提下，都謀求快速的經(jīng)濟社會發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)，經(jīng)濟社會發(fā)展與資源環(huán)境之間的匹配趨于惡化，國土安全和資源短缺日趨嚴(yán)重。 二是不同類型的規(guī)劃在內(nèi)容和職能上的重疊交叉、矛盾沖突嚴(yán)重，造成空間功能錯位，發(fā)展導(dǎo)向不明。 三是現(xiàn)行規(guī)劃在規(guī)劃理念和內(nèi)容上未能適應(yīng)市場經(jīng)濟要求，多數(shù)

10、規(guī)劃對經(jīng)濟增長，有目標(biāo)、有指標(biāo)、有項目、有措施，但對涉及資源環(huán)境保護、公共服務(wù)、公益事業(yè)等安排，往往較為空泛，缺乏可操作的具體措施。 四是涉及空間開發(fā)利用的各級各類規(guī)劃未能充分發(fā)揮空間統(tǒng)籌和管控作用，從而導(dǎo)致我國國土空間開發(fā)過程中出現(xiàn)國土空間經(jīng)濟密度較低、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差異過大、經(jīng)濟社會活動與資源環(huán)境基礎(chǔ)匹配較差、區(qū)域經(jīng)濟同構(gòu)化與空間失調(diào)、惡性競爭并存等種種問題。 國土空間規(guī)劃作用日趨重要 當(dāng)前，國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境發(fā)生深刻的變化，尤其是在2008年國際金融危機之后，國家和區(qū)域參與世界經(jīng)濟循環(huán)的不確定因素和面臨的風(fēng)險將進一步加大。國土空間規(guī)劃作為政府應(yīng)對發(fā)展環(huán)境變化、進行

11、空間發(fā)展戰(zhàn)略選擇、實現(xiàn)對國土空間管控和治理重要手段，其作用將日趨凸顯，已逐步成為提高區(qū)域競爭力、參與世界經(jīng)濟循環(huán)的戰(zhàn)略措施，對經(jīng)濟社會發(fā)展進行宏觀調(diào)控的重要手段和構(gòu)建安全國土、營造宜居環(huán)境的技術(shù)保障。因此，必須從更高層次把握國土空間規(guī)劃的發(fā)展趨勢，整合現(xiàn)行空間規(guī)劃，健全國土空間規(guī)劃體系，保障空間發(fā)展的長期性、戰(zhàn)略性和綜合性。 但是，我國目前國土空間規(guī)劃分屬各部門，各成體系。突破現(xiàn)有的規(guī)劃制度可能會涉及到政治體制改革等方面的問題。而且這些部門開展的空間規(guī)劃正按照時代的要求進行改革探索，依據(jù)各自內(nèi)在的邏輯自我完善。如發(fā)展改革部門的規(guī)劃逐步完善發(fā)展目標(biāo)，并強化空間指導(dǎo)性，城鄉(xiāng)建設(shè)、國土資源

12、和環(huán)境保護等部門的空間規(guī)劃在強化空間資源配置和發(fā)揮空間管制作用的基礎(chǔ)上，逐步加強規(guī)劃的綜合性和戰(zhàn)略性。 可以預(yù)見，短期內(nèi)空間規(guī)劃“群雄并立”難以打破?！耙?guī)劃整合”需要在改革中謹(jǐn)慎從事，有計劃、有步驟地進行。 靈活、務(wù)實地推進國土規(guī)劃的編制和實施 在國土空間規(guī)劃作用日趨重要，“規(guī)劃整合”是大勢所趨，“群雄并立”將長期存在的現(xiàn)實背景下，需要轉(zhuǎn)變思想，創(chuàng)新思路，注重合作，體現(xiàn)特色，靈活、務(wù)實地推進國土規(guī)劃的編制和實施。 注重銜接，突出部門合作。在編制國土規(guī)劃過程中應(yīng)轉(zhuǎn)變思想，注重相互銜接，通力合作，共同發(fā)揮作用。一方面，國土規(guī)劃在編制過程中要注重多部門合作。通

13、過部門合作，廣泛參與，可以廣開言路，凝聚共識，創(chuàng)新國土規(guī)劃理論與方法，提高國土規(guī)劃研究編制水平，增加規(guī)劃的實施力度。另一方面，國土規(guī)劃在規(guī)劃的編制過程中要充分吸收已有規(guī)劃的研究成果，注重與主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等作好銜接。 發(fā)揮部門優(yōu)勢，突出資源配置和空間管控。國土規(guī)劃的編制和實施要充分發(fā)揮國土資源管理部門在資源管理和空間管控方面的優(yōu)勢，注重資源配置的時序控制和空間布局，強化土地資源的空間用途管控、重視國土整治、注重對空間開發(fā)格局的引導(dǎo)。在分析經(jīng)濟社會發(fā)展需求，科學(xué)評估資源環(huán)境承載力的基礎(chǔ)上，通過制定種種“空間準(zhǔn)入”政策對土地、礦產(chǎn)等資源進行有效配置，將土地、礦產(chǎn)等國土資源政策，與財政稅收、金融等手段一起組成政府調(diào)控市場和引導(dǎo)國土空間開發(fā)的公共干預(yù)體系。 靈活、務(wù)實推進規(guī)劃編制。國土規(guī)劃內(nèi)容和指標(biāo)要具有一定靈活性，根據(jù)不同地區(qū)的具體情況進行自我調(diào)整，突出規(guī)劃的“實用主義”。尤其是在省級、區(qū)域性空間規(guī)劃的編制過程中，要根據(jù)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展的突出矛盾、區(qū)域內(nèi)其他類型空間規(guī)劃的編制情況來調(diào)整規(guī)劃內(nèi)容。如河南中原城市群國土規(guī)劃要突出規(guī)劃的綜合性和戰(zhàn)略性，通過編制國土規(guī)劃提升中原