PPP在中國的發(fā)展歷程

1、【識(shí)局政策】國內(nèi) 已出臺(tái)PPP指導(dǎo)文件一覽時(shí)間:2015-08-05PPP在我國并非全新的事物，上世紀(jì)末就已出現(xiàn)通過PPP項(xiàng)目。截至目前，我國采用PPP模式運(yùn)作的項(xiàng)目累計(jì)超過1000個(gè)，涉及交通、通信、能源、水資源等領(lǐng)域，總投資超過9000億元。我國PPP模式的發(fā)展可以分為三個(gè)階段。1、開創(chuàng)性階段：20世紀(jì)末至2003年典型案例：我國最早采用引入國內(nèi)民營資本的BOT方式建設(shè)的路橋項(xiàng)目 刺桐大橋。項(xiàng)目結(jié)構(gòu)：泉州市政府和準(zhǔn)刺桐大橋開發(fā)總公司按60: 40的出資比例成立泉州刺桐大橋投資開發(fā)有限公司刺桐大橋經(jīng)營期限為 30年，建設(shè)期為3年。項(xiàng)目采用以刺桐大橋 經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款，固定貸款和流動(dòng)貸款相結(jié)合，

2、并在國內(nèi)首次采取按揭式還本付息方式償還銀行貸款。經(jīng)驗(yàn)及意義：刺桐大橋 1997年通生以來，車流量迅速上升，取得了良好的社會(huì)效益和 經(jīng)濟(jì)效益。刺桐大橋的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了以較小量國有資金引導(dǎo)較大量民營企業(yè)資金投資于基礎(chǔ) 設(shè)施建設(shè)的目的，成為國內(nèi)首例以內(nèi)地民營資本為主的BOT投資模式案例。項(xiàng)目不足：由于一系列主客觀因素的局限，刺桐大橋項(xiàng)目雖有SPV的構(gòu)架，卻并未形成本應(yīng)與之相匹配的規(guī)范的契約文本，在實(shí)際運(yùn)行當(dāng)中出現(xiàn)了種種問題。項(xiàng)目前期未考慮排他性條款，當(dāng)項(xiàng)目收益較好時(shí)，政府投資建設(shè)了并行的新橋，形成競爭狀態(tài)，投資方權(quán)益未得到充分保障；政府領(lǐng)導(dǎo)層強(qiáng)勢施加的建設(shè)增項(xiàng)：使業(yè)主方增加了大量利益讓渡負(fù)擔(dān)；過橋收費(fèi)

3、標(biāo)準(zhǔn)無法形成調(diào)整機(jī)制等。以彌補(bǔ)基建投資資金缺口為主要目的，使PPP項(xiàng)目啟動(dòng)伊始就注定會(huì)遇到各種困境。由于PPP模式缺乏好的制度性環(huán)境，此期間PPP試點(diǎn)項(xiàng)目無論成功與否， 都沒能真正起到由點(diǎn)及面的示范效應(yīng)。PPP模式在中國的第一輪發(fā)展浪潮逐漸歸于平息。2、現(xiàn)代意義發(fā)展階段:2003年至2013年2004年，建設(shè)部頒布并實(shí)施了市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法（建設(shè)部令第126號(hào)），將特許經(jīng)營的概念正式引入市政公用事業(yè)，并在城市供水、污水處理及燃?xì)夤?yīng)等領(lǐng)域發(fā)起大規(guī)模的項(xiàng)目實(shí)踐。各級(jí)地方政府也紛紛以126號(hào)令為模板，先后出臺(tái)了大量地方性法規(guī)、政府規(guī)章及政策性文件，用于引導(dǎo)和規(guī)范特許經(jīng)營項(xiàng)目開發(fā)。中國式P

4、PP進(jìn)入第二輪發(fā)展浪潮。此階段，PPP項(xiàng)目仍然缺乏頂層設(shè)計(jì)，一切以地方政府短期實(shí)用目的優(yōu)先，各種問題 依然延續(xù)。但成功的PPP經(jīng)驗(yàn)經(jīng)過復(fù)制與改良，促進(jìn)了 PPP理論發(fā)展。實(shí)踐與理論共識(shí)初 步成型，政策法規(guī)框架、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)與合同范式在此階段得到逐步確立。3、新一輪熱潮：2013年以后近年，我國PPP模式的制度化建設(shè)提上議事日程。隨著一系列頂層設(shè)計(jì)的逐步推進(jìn)， 我國有望形成由法律法規(guī)、管理機(jī)構(gòu)、操作指引、標(biāo)準(zhǔn)化工具和專業(yè)培訓(xùn)構(gòu)成的相對完整的 PPP政策框架。2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)決定允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市 基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營。2014年5月，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作（

5、PPP）工作領(lǐng)導(dǎo)小組正式設(shè)立。特許經(jīng)營立法工作重新啟動(dòng)，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法（征求意見稿）已于2015年1月公開征求意見。財(cái)政部在 2014年12月批準(zhǔn)成立了政府和社會(huì)資本合作 （PPP）中心，并下發(fā)了首批 30個(gè)PPP合作示范項(xiàng)目名單和操作指南；國家發(fā)改委同期下發(fā)了關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見和通用合同指南。當(dāng)前各地PPP項(xiàng)目具有以下典型特征：一是地方PPP投資金額較大。2014年9月以來，福建、重慶、青海、湖南、黑龍江等 十個(gè)省級(jí)行政單位和南昌、昆明兩個(gè)省會(huì)城市已完成了首批項(xiàng)目篩選，開始進(jìn)行項(xiàng)目推介，合計(jì)推介項(xiàng)目計(jì)劃總投資額 1.2萬億元，除重慶、四川公開報(bào)道了其中部

6、分項(xiàng)目已經(jīng)簽署合 作協(xié)議或備忘錄外，多數(shù)仍處于推介和洽談期。二是PPP推薦試點(diǎn)項(xiàng)目的重點(diǎn)領(lǐng)域以交通和以污水處理 行業(yè)為主。江蘇、湖南、福建、 黑龍江、河南和安徽等六省計(jì)劃 PPP總投資金額4343億元，項(xiàng)目總數(shù)143個(gè)。其中總投 資金額最高的為交通領(lǐng)域， 計(jì)劃總投資額3128億元，金額占比達(dá)到72% ,而基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng) 目總數(shù)為77個(gè)，項(xiàng)目數(shù)占比為 54%。三是PPP項(xiàng)目周期長、投資金額大，對大規(guī)模低成本長期限資金有大量需求，但此類 資金供給并不樂觀。為了解決這一矛盾， 近期中央和各部委也在積極推進(jìn)各項(xiàng)安排。首先，國務(wù)院鼓勵(lì)創(chuàng)新投融資機(jī)制。其次，央行正在就新的應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法公開征求修改意見

7、，未來相 關(guān)PPP項(xiàng)目利用項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押融資可能會(huì)更加便利。再次，對項(xiàng)目付費(fèi)支持將通過合同約定，更加規(guī)范化。在未來的PPP模式中，政府仍然可以通過政府付費(fèi)等方式給予支持，但支持僅限于注資、補(bǔ)貼等合同約定的責(zé)任，而非直接替項(xiàng)目公司償還債務(wù)。2014年12月發(fā)改委發(fā)文指出 如政府為合作項(xiàng)目提供投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等支持，應(yīng)明確具體方式及必要條件”。未來PPP項(xiàng)目無論是獲得補(bǔ)助、注資，還是擔(dān)保、貼息等政府支持措施，都可以根據(jù)合同進(jìn)行分析，有利于判 斷和分析項(xiàng)目運(yùn)營后期現(xiàn)金流。當(dāng)前決策層大力推廣 PPP,不是把其單純作為一項(xiàng)融資工具和穩(wěn)增長工具，而是寄希 望于它能撬起一場公共服務(wù)變革

8、。各級(jí)政府唯有摒棄認(rèn)識(shí)偏誤，才能推出真正適銷對路的 PPP ,激發(fā)起社會(huì)資本的參與熱情。PPP中國模式的幾大特征公私合作模式（PPP ）就是公共部門和私人部門合作提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。根據(jù)社會(huì)資本參與程度、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，PPP主要分為外包類、特許經(jīng)營類和私有化類三類：外包類：私人部門僅承擔(dān)項(xiàng)目的建設(shè)、維護(hù)等過程中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)，政府為其提供的產(chǎn)品或服務(wù)付費(fèi)，項(xiàng)目投資和經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)完全由公共部門承擔(dān)。特許經(jīng)營類：以授予特許經(jīng)營權(quán)為特征，私人部門涉及項(xiàng)目的投資或運(yùn)營，公共部門和私人部門需要共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。 參與項(xiàng)目的公共部門需要協(xié)調(diào)私人部門的收益性和項(xiàng)目整體的公益 性之間的關(guān)系，項(xiàng)目資產(chǎn)在特許經(jīng)營期限之后需要移交

9、公共部門。私有化類：私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，也承擔(dān)全部的風(fēng)險(xiǎn)， 項(xiàng)目所有權(quán)永久歸私人所有。私人部門在定價(jià)和服務(wù)質(zhì)量等方面需要接受政府的監(jiān)管。綜合最近一兩年，有關(guān)官員講話和政策文件，可以大致勾勒出我國PPP模式的結(jié)構(gòu)上的幾大特點(diǎn)：一是合作形式以特許經(jīng)營類為主。財(cái)政部部長樓繼偉在推廣 PPP :貫徹十八屆三中 全會(huì)精神的一次體制機(jī)制變革一文中指出， 廣義PPP是指政府與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為特征，主要包括BOT、BOO、PFI等模式。”國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債管理的意見（以下簡稱“431文”）指出，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有

10、一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營財(cái)政部在113號(hào)文中提到的項(xiàng)目運(yùn)作主要方式是特許經(jīng)營類，也包含了外包類中的委托運(yùn)營 和管理合同。從目前的政策動(dòng)向看，在 PPP項(xiàng)目經(jīng)營中，政府和社會(huì)資本的合作鏈比較長，雙方共 擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益，而且項(xiàng)目最終要交還政府。因此，可以預(yù)計(jì)，政府和社會(huì)資本的合作形 式主要是特許經(jīng)營類。外包和私有化類，都不是 PPP的主要模式。二是以特殊目的公司為載體。國務(wù)院43號(hào)文提出投資者按照市場化原則出資，按約定 規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營合作項(xiàng)目”。財(cái)政部解答43號(hào)文中提到，對供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會(huì)資本參與的公益性項(xiàng)目，要積極推廣PPP模式,其債務(wù)由項(xiàng)

11、目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)給予、 財(cái)政補(bǔ)貼、合理定價(jià)等責(zé)任，不承擔(dān)償債責(zé)任”。據(jù)此推斷，國內(nèi)PPP項(xiàng)目將主要以特殊目的公司（SPV）為載體來實(shí)現(xiàn)。SPV是政府 與社會(huì)資本組成的一個(gè)特殊目的機(jī)構(gòu)，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，全過程合作，期滿后移交給政府。三是政府部門和社會(huì)資本分工明確。政府職能主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：招投標(biāo)和質(zhì)量監(jiān)管、特許經(jīng)營權(quán)授予、價(jià)格監(jiān)督、部分政府付費(fèi)（含補(bǔ)貼）、融資支持基金（包括股權(quán)、 債權(quán)、擔(dān)保等形式的支持）。社會(huì)資本則需承擔(dān)包括設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、融資的大部 分職能，項(xiàng)目公司可以按商業(yè)化原則舉借債務(wù)，但政府不承擔(dān)項(xiàng)目公司的償債責(zé)任。值得注意的

12、是，目前規(guī)范文件并沒有將合作方定義為私人部門，而是定義為 社會(huì)資本”:而我國很多商業(yè)化的企業(yè)是國有控股的，因此我國的PPP模式并沒有排除國有企業(yè)這一參與主體。在傳統(tǒng)公私合作模式下，公共部門或私人部門一般只各自負(fù)責(zé)項(xiàng)目鏈的部分板塊，而不是全程參與項(xiàng)目設(shè)計(jì)到運(yùn)營的完整鏈條，雙方都缺乏對項(xiàng)目全生命周期成本收益和質(zhì)量的全盤考慮。單一部門 重建設(shè)、輕運(yùn)營”的傾向易導(dǎo)致設(shè)施建成后不能發(fā)揮應(yīng)有功效，甚至出現(xiàn) 嚴(yán)重的質(zhì)量問題。目前財(cái)政部推廣的PPP基本模式強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本的合作和風(fēng)險(xiǎn)適當(dāng)原則，合作期限更長，并且項(xiàng)目整體生命過程中合作較為密切，有利于保證項(xiàng)目質(zhì)量。PPP模式的本質(zhì)公私合作具有很長的歷史，近年來

13、中東歐及中南美洲國家在PPP方面的巨大成功，使人們意識(shí)到其重要意義。概言之，PPP模式實(shí)現(xiàn)了公共項(xiàng)目兩個(gè)方面的革命。1、從傳統(tǒng)融資進(jìn)入項(xiàng)目融資模式從金副L市場的角度來看，PPP項(xiàng)目融資不再是傳統(tǒng)的信用融資，而是以項(xiàng)目前景為基 礎(chǔ)的項(xiàng)目融資。項(xiàng)目未來收益是主要保障，借款人接受收益監(jiān)管和項(xiàng)目資產(chǎn)抵押、質(zhì)押，融資方具有更全面的盡職調(diào)查義務(wù)和項(xiàng)目參與權(quán)。通過成立SPV,實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目和投融資主體之間的風(fēng)險(xiǎn)隔離。同時(shí)， PPP模式以完整的 契約體系和完備的法律架構(gòu)維系并協(xié)調(diào)項(xiàng)目各方利益，未來還款主要依靠項(xiàng)目預(yù)期收益，是嚴(yán)格意義上的項(xiàng)目融資。財(cái)政只提供有限擔(dān)保、政府信用有限介入或不介入融資安排，是 PPP模式

14、的關(guān)鍵特征。因此，PPP模式有效控制了中央政府信用、地方政府信用與項(xiàng)目之間的關(guān)系，控制了 隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2、實(shí)現(xiàn)了私人資本對公共財(cái)政領(lǐng)域的合理參與PPP模式以政府與私人部門間的特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，公共部門通過特許權(quán)安排掌握項(xiàng) 目主動(dòng)權(quán)，并有效借助私人部門的專業(yè)能力，同時(shí)實(shí)現(xiàn)向私人資本的風(fēng)險(xiǎn)分散；私人部門對項(xiàng)目評(píng)估、決策、投融資、建設(shè)和運(yùn)營全程參與， 其獲益途徑可以來自于項(xiàng)目運(yùn)營和特許權(quán)， 也可以是其它附帶收益，如稅收優(yōu)惠、沿線優(yōu)先開發(fā)權(quán)、其他業(yè)務(wù)牌照等等。因此，PPP模式有效解決了財(cái)政直接投資效率方面先天劣勢，同時(shí)在公、私兩部門間 建立緊密的利益聯(lián)系，規(guī)避私人部門道德風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式存在的主要問

15、題及之策目前，PPP模式出現(xiàn) 剃頭挑子一頭熱現(xiàn)象。各級(jí)政府對 PPP熱情高漲，但社會(huì)資本 則顯得相對冷靜，據(jù)悉截至目前各級(jí)政府推出的項(xiàng)目中， 與社會(huì)資本達(dá)成初步意愿的僅占十 分之一左右。1、政府與市場的職能界限不清。目前社會(huì)對PPP模式的認(rèn)知存在明顯的誤區(qū)，不論是社會(huì)資本、專家學(xué)者，還是一部分政府部門等，都把 PPP單純地詮釋為一種新的城鄉(xiāng)基 建融資模式。特別是在 4月份宏觀數(shù)據(jù)顯示經(jīng)濟(jì)持續(xù)回落勢頭未有效扭轉(zhuǎn)時(shí)，PPP模式更被誤導(dǎo)為了一種投資刺激工具和政策安排。鑒于當(dāng)前正在經(jīng)歷前期刺激消化和陣痛期，加之上一輪刺激計(jì)劃中許多投資項(xiàng)目缺乏嚴(yán)格的可行性研究而倉促上馬，這加重了社會(huì)資本對 PPP項(xiàng)目的

16、可行性與有效性的疑慮。把PPP模式理解為一種新的融資安排是典型的認(rèn)知扭曲，盡管PPP模式客觀上帶有向社會(huì)融資的效應(yīng)，但 PPP的本質(zhì)是更高效地滿足社會(huì)對公共產(chǎn)品和服務(wù)的訴求，更有效地 利用好政府財(cái)政資源，以及促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)型。當(dāng)前推廣PPP模式，本質(zhì)上是推動(dòng)一場新的公共產(chǎn)品和服務(wù)變革。過去，看似政府在 公共產(chǎn)品和服務(wù)上投入許多資源，但許多公共資源實(shí)際變成了鋼筋水泥組成的形象工程，未有效形成公共服務(wù)和產(chǎn)品，更談不上最大化政府公共財(cái)政效用。通過PPP模式，公共產(chǎn)品和服務(wù)就可走出政府自產(chǎn)自供的格局。這一方式的轉(zhuǎn)變不僅極大地避免公共財(cái)政資源沉淀， 而且提高了公共財(cái)政資源的使用效率。從這個(gè)角度上講，P

17、PP模式可視作一場公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給革命。當(dāng)然，這要求對公共性和公益性進(jìn)行科學(xué)合理的定義。除了非排他性、非競爭性和自然壟斷領(lǐng)域，那些可以市場化的領(lǐng)域，應(yīng)該通過市場定價(jià)來解決，避免集運(yùn)動(dòng)員與裁判員于一 身的角色錯(cuò)位。如果政府擁有裁判員和運(yùn)動(dòng)員的雙重角色，一旦政府失信違約，給項(xiàng)目帶來直接損害的同時(shí)，也不利于后期項(xiàng)目開展。盡管PPP項(xiàng)目合作雙方有合同約束，但在具體項(xiàng)目運(yùn)作及投資過程中政府依然處于強(qiáng)勢和優(yōu)勢地位，政府失信違約對投資人的融資成本、 項(xiàng)目收益造成了嚴(yán)重的影響，并且不利于其他項(xiàng)目的開展。2、為PPP模式提供穩(wěn)定的法律環(huán)境，避免基于政策推動(dòng)的不穩(wěn)定性。當(dāng)前 PPP項(xiàng)目 的投資周期大多跨越一任

18、官員任期，這意味著用全國人大立法的方式規(guī)范PPP市場秩序，要比單純基于政策更有利于消除社會(huì)對政策朝令夕改”的擔(dān)憂。在立法機(jī)關(guān)立法制定 PPP市場秩序時(shí)，應(yīng)明確規(guī)定 PPP模式的基本理念是政府搭臺(tái)、 市場唱戲，政府與社會(huì)資本基于權(quán)責(zé)對稱行駛各自職責(zé)，盡可能避免在規(guī)則制定上把政府放置在不容挑戰(zhàn)的主導(dǎo)地位，如若政府在發(fā)起的各種特定PPP項(xiàng)目公司（SPC）中占據(jù)主導(dǎo)地位，社會(huì)資本更多為項(xiàng)目配資，那么 PPP將被社會(huì)資本誤解為單純的政府融資工具，進(jìn) 而削弱社會(huì)資本的參與熱情，不利于PPP的健康發(fā)展。過度強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，甚至即便在設(shè)立有助于破產(chǎn)隔離的SPV中，依然置入政府主導(dǎo)項(xiàng)目的條款，將很容易混淆參與各方的權(quán)責(zé)，使SPV無法有效隔離風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)