美國(guó)行政法上的實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)

1、  美國(guó)行政法上的實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)   【正文】導(dǎo)言法院審理案件事實(shí)，僅僅是為了查明事實(shí)真相嗎？曾經(jīng)有一個(gè)時(shí)期，對(duì)絕對(duì)真實(shí)性的追求占據(jù)了 中國(guó) 訴訟法學(xué)界的主流。1 隨著司法改革的推進(jìn)，學(xué)界普遍認(rèn)識(shí)到“客觀事實(shí)”與“ 法律 事實(shí)”的差異，從觀念上摒棄了對(duì)絕對(duì)真實(shí)的追尋，在操作上肯定司法判決依照法定程序和證據(jù)規(guī)則去認(rèn)定事實(shí)。2 我曾經(jīng)在一篇文章里論證，法院對(duì)事實(shí)問題的認(rèn)定，也可能包含價(jià)值的判斷。3 在本文中，我想進(jìn)一步提出，對(duì)事實(shí)問題的司法審查涉及到不同部門之間的關(guān)系。因此，它不僅僅是一個(gè)事實(shí)問題，也不僅僅是一個(gè)價(jià)值判斷問題，它

2、還是一個(gè)權(quán)力分配的問題；法院審查行政事實(shí)時(shí)，應(yīng)當(dāng)意識(shí)到自己在權(quán)力結(jié)構(gòu)中的限度。民事和刑事訴訟法學(xué)者討論的注意力主要放在證據(jù)的來(lái)源、形式和遞交等問題上，較少涉及不同法律部門之間在事實(shí)認(rèn)定上的權(quán)力關(guān)系。在討論行政訴訟事實(shí)問題審查強(qiáng)度時(shí)，這個(gè)問題才被凸顯出來(lái)。中國(guó)自從行政訴訟制度建立之初到現(xiàn)在，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)所認(rèn)定的事實(shí)進(jìn)行頻繁、深入而幾乎沒有窮盡的審查。根據(jù)對(duì)人民法院案例選的統(tǒng)計(jì)，在法院撤銷行政行為的判決中，有一半援用了“主要證據(jù)不足”這一理由，其中在五分之一強(qiáng)的撤銷判決中法院以此作為唯一理由。4 在強(qiáng)調(diào)“以事實(shí)為根據(jù)”的觀念和追尋“客觀事實(shí)”的目標(biāo)下，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)所認(rèn)定事實(shí)進(jìn)行全面、

3、深入審查5，幾乎沒有限制和節(jié)制。一個(gè)官司從基層法院打到最高法院，事實(shí)問題可能仍然糾纏不解，而最高法院似乎也樂于對(duì)事實(shí)問題作出再次認(rèn)定。6 一位德國(guó)的比較法學(xué)者指出，中國(guó)法院對(duì)事實(shí)問題的審查非常寬泛，以至有“重復(fù)行政程序”的功能。7 雖然中國(guó)法院在具體案件中對(duì)待事實(shí)問題的態(tài)度缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，但上述判斷還是大體反映了行政訴訟的基本狀況。在理論界，多位學(xué)者在區(qū)分事實(shí)問題和法律問題的基礎(chǔ)上，主張法院在事實(shí)問題的判斷上應(yīng)當(dāng)采取“弱式審查”，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的事實(shí)認(rèn)定給予一定的尊重。8 朱新力教授分析了事實(shí)問題所包含的多樣形態(tài)，認(rèn)為對(duì)事實(shí)問題的審查實(shí)質(zhì)上是個(gè)（合法性基礎(chǔ)上的）合理性

4、問題，法院切忌以自己認(rèn)為正確的事實(shí)結(jié)論代替行政主體的事實(shí)結(jié)論。9 一些學(xué)者進(jìn)而提出，針對(duì)案件具體情況，法院應(yīng)當(dāng)分別確立規(guī)則審查、合理審查和嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)。10 但也有學(xué)者對(duì)此頗感猶豫。楊偉東教授認(rèn)為，從法制 發(fā)展 趨勢(shì)來(lái)看，中國(guó)確應(yīng)將行政決定中的法律問題與事實(shí)問題進(jìn)行區(qū)分，但從行政法制度現(xiàn)狀來(lái)看，目前并不具備英美國(guó)家區(qū)別法律問題與事實(shí)問題、降低對(duì)事實(shí)問題審查標(biāo)準(zhǔn)的條件。11在前述討論中，多位學(xué)者提到并主張借鑒美國(guó)的實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)（substantial evidence）。但目前為止，還沒有見到對(duì)該標(biāo)準(zhǔn)深入的介紹。為了彌補(bǔ)這一缺憾，下面將以美國(guó)司法審查歷程中的一個(gè)經(jīng)

5、典案例環(huán)球照相公司案件為例，結(jié)合事實(shí)問題審查的制度背景，展示美國(guó)法上實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。選擇個(gè)案討論的方式，是考慮到對(duì)事實(shí)問題的審查標(biāo)準(zhǔn)是個(gè)操作性很強(qiáng)的課題，放在具體的案件中展開討論要比抽象的談?wù)摳菀鬃屓祟I(lǐng)會(huì)。在理論和實(shí)踐上，美國(guó)法院對(duì)行政行為事實(shí)問題的審查標(biāo)準(zhǔn)有好多個(gè)，包括重新審查標(biāo)準(zhǔn)（trial de novo）、獨(dú)立判斷標(biāo)準(zhǔn)（independent judgment）、明顯錯(cuò)誤標(biāo)準(zhǔn)（clearly erroneous）、實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等等。12 隨著聯(lián)邦行政程序法的規(guī)定，制定法層面上的審查標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為三個(gè)，即法院重新審查標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和

6、“恣意、反復(fù)和濫用自由裁量”標(biāo)準(zhǔn)。13 在這些標(biāo)準(zhǔn)中，適用范圍最廣泛、運(yùn)用最頻繁的當(dāng)屬實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)也涉及證據(jù)的可接受性問題，特別是傳聞證據(jù)的可接受性問題14；但更多的時(shí)候，它涉及對(duì)相互纏繞和沖突的各種證據(jù)（包括言詞證據(jù)）的證明力評(píng)估問題。下面討論的環(huán)球照相公司案是一起勞動(dòng)爭(zhēng)議行政裁決引起的案件，涉及的就是實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)下的事實(shí)評(píng)估問題。一  環(huán)球照相公司案件基本案情環(huán)球照相公司案件起因于環(huán)球照相公司開除一名員工查曼（chairman），法院審查的是全國(guó)勞工關(guān)系委員會(huì)（nlrb）對(duì)相關(guān)爭(zhēng)議的裁決。案情的焦點(diǎn)是，委員會(huì)裁定公司解雇查曼出于報(bào)復(fù)，是否有

7、實(shí)質(zhì)性證據(jù)的支持。在這一點(diǎn)上，委員會(huì)內(nèi)部的審查官（examiner）和委員會(huì)的意見不一樣，聯(lián)邦上訴法院和最高法院的態(tài)度也不一樣。面對(duì)各種證據(jù)的纏繞，聯(lián)邦最高法院厘清了實(shí)質(zhì)性證據(jù)的含義，并由此確立了此后半個(gè)多世紀(jì)實(shí)質(zhì)性證據(jù)審查的操作基準(zhǔn)。查曼是公司維修部的助理工程師，職責(zé)是監(jiān)督維修部的員工。他于1944年1月24日被公司解雇。他指控公司解雇他是因?yàn)樗谌珖?guó)勞工關(guān)系委員會(huì)先前的一個(gè)聽證會(huì)上，做了與公司管理層意見不一的證詞。在羅斯福新政期間制定的全國(guó)勞動(dòng)關(guān)系法（即瓦格納法）允許員工與公司開展集體談判，而在法律實(shí)施過程中，誰(shuí)能夠代表員工談判的問題經(jīng)常出現(xiàn)紛爭(zhēng)（公司總是希望形成對(duì)自己有利的安排）。在那個(gè)

8、聽證會(huì)上，查曼表示支持維修部員工成為一個(gè)獨(dú)立的談判組織。公司對(duì)此反對(duì)，而且公司多位管理者做了相應(yīng)的證詞，其中包括副總裁夏皮羅，以及后面還會(huì)提到的總工程師肯德（kende）和制造車間工程師包利策（politzer）。查曼認(rèn)為，公司解雇他是因?yàn)樗淖髯C沒有順從公司意見。在行政裁決過程中，查曼案件的審查官聽了各方證言，不認(rèn)為公司解雇查曼的動(dòng)機(jī)是報(bào)復(fù)他的那次作證。按照法律，審查官的意見只是初步意見，最終裁決應(yīng)當(dāng)由委員會(huì)作出。委員會(huì)的多數(shù)成員在閱讀聽證記錄后，得出相反的結(jié)論，并于1948年8月裁定公司應(yīng)當(dāng)恢復(fù)查曼的職位，并補(bǔ)發(fā)他被解雇期間的工資。該案有關(guān)的證據(jù)是這樣的：1943年11月30日，查曼在聽證

9、會(huì)上做了與公司領(lǐng)導(dǎo)層意見不一的證詞，總工程師肯德當(dāng)面指責(zé)查曼“做偽證”。隨后，肯德作證說(shuō)，“查曼所說(shuō)的話要么是他對(duì)公司內(nèi)部組織情況完全無(wú)知，要么是故意撒謊，而且不止在一件事情上撒謊，整個(gè)下午在撒謊”：“查曼是否適合擔(dān)任監(jiān)督工作存在很大疑問”。另?yè)?jù)查曼說(shuō)，兩位公司職員（其中包括包利策）事先曾經(jīng)告誡他，如果他為維修部員工說(shuō)話，公司將會(huì)給他小鞋穿。事后，大約12月初，肯德曾經(jīng)對(duì)公司的人事部經(jīng)理魏因（weintraub）說(shuō)，他認(rèn)為查曼是個(gè)共產(chǎn)主義分子。當(dāng)包利策告訴肯德那個(gè)說(shuō)法不對(duì)，肯德仍要他對(duì)查曼這個(gè)人留點(diǎn)神。審查官確信，查曼在聽證會(huì)上作證后，肯德對(duì)他持有敵意。不管事實(shí)如何，在那個(gè)階段，肯德并沒有下手

10、解雇他。事情真正爆發(fā)是在12月底，查曼和人事部經(jīng)理魏因?yàn)閼徒涔と说氖鲁称饋?lái)。事后，查曼聲稱，魏因說(shuō)一個(gè)工人盜竊，要他把那個(gè)工人給解雇了；魏因則聲稱，他只是要查曼命令該工人工作。不管真相如何，兩人當(dāng)時(shí)吵得很兇：查曼說(shuō)魏因酗酒，魏因叫來(lái)工廠保安要把查曼趕出門外。據(jù)包利策說(shuō)，兩天后，魏因看見包利策，要包利策把查曼給解雇了。包利策回答說(shuō)，查曼已經(jīng)準(zhǔn)備辭職。到了次年1月24日，當(dāng)魏因獲知查曼仍在工廠上班，他找包利策質(zhì)問。包利策告訴他，查曼改主意了，不準(zhǔn)備辭職。魏因堅(jiān)持認(rèn)為查曼必須離開，但包利策不想解雇他。兩人一起來(lái)找肯德。魏因重申必須讓查曼離開，理由是查曼稱他酗酒，損害了他的權(quán)威?？系峦饬宋阂颍?/p>

11、于是寫信通知查曼他被解雇。另?yè)?jù)查曼說(shuō)，他與魏因吵架10天后，包利策曾經(jīng)找他，希望他辭職，但查曼拒絕了。但是，沒有任何證據(jù)表明，在這段時(shí)間（包括這次三個(gè)人討論查曼去留的過程中），有人提到查曼上次在全國(guó)勞工關(guān)系委員會(huì)作證的事。查曼案件的審查官認(rèn)為，根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)，不足以認(rèn)定查曼的那次作證是公司解雇他的直接原因。委員會(huì)做出了完全相反的判斷。他們甚至根據(jù)查曼的陳述，認(rèn)為在查曼作證之后，肯德和魏因已經(jīng)聯(lián)手準(zhǔn)備把他解雇；魏因1月24日到肯德面前告狀，不過是掩蓋他們的真實(shí)動(dòng)機(jī)而已。這一點(diǎn)能否確認(rèn)是本案的關(guān)鍵。聯(lián)邦上訴法院以漢德（hand）為首的多數(shù)派法官支持了全國(guó)勞工關(guān)系委員會(huì)的裁決。他綜合各方證據(jù)，分析了該

12、案事實(shí)的幾種可能性：一種是象委員會(huì)所認(rèn)定的那樣，肯德和魏因事先商量，搞掉查曼；另一種可能是，肯德與魏因沒有事先商量，但他本來(lái)就想搞掉查曼，查曼與魏因吵架的事正好給了他一個(gè)借口。漢德法官說(shuō)，如果讓他來(lái)做判斷的話，他覺得第一種可能性不是很大，肯德和魏因不像是瞞著包利策演雙簧。但是，漢德法官認(rèn)為，也不是沒有一個(gè)通情達(dá)理的人會(huì)認(rèn)為查曼那次作證是他被解雇的原因之一，因此委員會(huì)的認(rèn)定仍在合理范圍之內(nèi)。既然如此，法院就不能推翻委員會(huì)的裁決。15 聯(lián)邦最高法院推翻了上訴法院的判決，指令其重審。16 上訴法院經(jīng)過重審，最終撤銷了嚴(yán)格地說(shuō)是“不予執(zhí)行”全國(guó)勞工關(guān)系委員會(huì)的裁決。17二 

13、; 實(shí)質(zhì)性證據(jù)的檢討：法院與委員會(huì)本案的核心是全國(guó)勞工關(guān)系委員會(huì)的事實(shí)認(rèn)定能否得到實(shí)質(zhì)性證據(jù)的支持。有兩部法律與該案的事實(shí)審查標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)。1946年的聯(lián)邦行政程序法規(guī)定了實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。另一部更密切相關(guān)的法律是1947年勞動(dòng)管理關(guān)系法（又稱塔夫脫哈特萊法）。它規(guī)定：“如果全面考慮案件記錄，全國(guó)勞工關(guān)系委員會(huì)對(duì)事實(shí)的認(rèn)定有實(shí)質(zhì)性證據(jù)的支持，他的認(rèn)定就應(yīng)當(dāng)采信?！?8 上述條款是對(duì)1935年瓦格納法中“如果有證據(jù)支持”這一措辭的修改。聯(lián)邦上訴法院和聯(lián)邦最高法院在判決中都檢討了該案涉及的實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。在漢德法官代表多數(shù)派撰寫的判決書中，他認(rèn)為，立法使用“如果全面考慮案件記錄有實(shí)質(zhì)

14、性證據(jù)支持”來(lái)替代“如果有證據(jù)支持”的語(yǔ)言，表明國(guó)會(huì)反對(duì)那種只要有證據(jù)支持就一概維持的做法；但它只是澄清了事實(shí)審查的標(biāo)準(zhǔn)，而不是改變事實(shí)審查的標(biāo)準(zhǔn)。顯然，漢德法官對(duì)實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的理解仍然是很低的。在他看來(lái)，委員會(huì)在事實(shí)認(rèn)定上相當(dāng)于一個(gè)陪審團(tuán)，非有明顯錯(cuò)誤上訴法院不予干涉。當(dāng)案件到了聯(lián)邦最高法院，后者對(duì)實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)做了更加嚴(yán)格的解釋。在判決書中，弗蘭克福特大法官（frankfurter）詳細(xì)地梳理了立法史，并闡述了國(guó)會(huì)的立法意圖。在敘述弗蘭克福特的思路前，我們可以補(bǔ)充一點(diǎn)背景。在20世紀(jì)30年代以前，美國(guó)政府和法院對(duì)工會(huì)運(yùn)動(dòng)長(zhǎng)期抱敵視態(tài)度，直到羅斯福新政期間，1935年的瓦格納法采取了新的政

15、策。該法設(shè)立了全國(guó)勞工關(guān)系委員會(huì)裁決有關(guān)的勞動(dòng)爭(zhēng)議，該委員會(huì)由一些對(duì)勞工組織充滿同情的人組成。19 為了限制司法審查的權(quán)力，該法規(guī)定，“全國(guó)勞工關(guān)系委員會(huì)對(duì)事實(shí)的認(rèn)定，如果有證據(jù)支持，就應(yīng)當(dāng)予以采信”。在此形勢(shì)下，法院對(duì)委員會(huì)的裁決表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)捻槒摹８ヌm克福特認(rèn)為，公允地講，聯(lián)邦最高法院在實(shí)踐中并沒有完全拘泥于字面含義，只要發(fā)現(xiàn)有一丁點(diǎn)證據(jù)支持就維持委員會(huì)的裁決。相反，最高法院把這里的“證據(jù)”解釋為“實(shí)質(zhì)性證據(jù)”20；認(rèn)為委員會(huì)對(duì)事實(shí)的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)通情達(dá)理的人能夠接受21；法院審查委員會(huì)對(duì)事實(shí)的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)象對(duì)待一個(gè)陪審團(tuán)的裁決，如果發(fā)現(xiàn)有明顯錯(cuò)誤（而不是僅僅有疑點(diǎn)），也可以推翻。

16、22 但總的來(lái)說(shuō)，法院對(duì)事實(shí)問題的審查標(biāo)準(zhǔn)是很低的。23 而且，在司法實(shí)踐中，法院傾向于孤立地看待案件證據(jù)。有時(shí)法院搜尋全案材料尋找對(duì)委員會(huì)有利的證據(jù)，只要發(fā)現(xiàn)有證據(jù)支持委員會(huì)的結(jié)論，就維持委員會(huì)的結(jié)論。24法院的消極態(tài)度引發(fā)了強(qiáng)烈的批評(píng)，有人指責(zé)法院隨便使用傳聞和意見，以情緒性的想象代替對(duì)事實(shí)的證明，有人批評(píng)法院推卸職責(zé)。雖然這些批評(píng)未必都有根據(jù)，但主張改革的輿論環(huán)境已經(jīng)不容忽視。在此情況下，檢察總長(zhǎng)任命了以dean acheson為首的一個(gè)委員會(huì)對(duì)聯(lián)邦政府的行政過程進(jìn)行調(diào)研。1941年，該委員會(huì)提出了最終報(bào)告。報(bào)告指出，對(duì)司法審查標(biāo)準(zhǔn)的不滿很大程度上來(lái)自對(duì)行政

17、機(jī)關(guān)事實(shí)認(rèn)定過程的不滿。但是，報(bào)告不主張取消“實(shí)質(zhì)性證據(jù)”的標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)樗赡軙?huì)導(dǎo)致不必要的混亂，或者導(dǎo)致法院對(duì)證據(jù)進(jìn)行全面審查。報(bào)告認(rèn)為當(dāng)前主要問題是有關(guān)實(shí)質(zhì)性證據(jù)的主流見解偏狹，只考慮能夠支持行政裁決的證據(jù)，而忽視了相反證據(jù)的存在。他們的建議是，確定幾條普遍適用的司法審查準(zhǔn)則。其中之一就是，法院應(yīng)當(dāng)在“全面考慮案件記錄”的基礎(chǔ)上，審查行政機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)的認(rèn)定是否有實(shí)質(zhì)性證據(jù)的支持?！叭婵紤]案件記錄”這一術(shù)語(yǔ)就是在這份報(bào)告中第一次出現(xiàn)。這種行政改革的意識(shí)也反映在聯(lián)邦行政程序法和塔夫脫哈特萊法的制定過程。1946年聯(lián)邦行政程序法對(duì)事實(shí)問題的司法審查標(biāo)準(zhǔn)雖然在法律條文中沒有明確的意見（只規(guī)定實(shí)質(zhì)性證

18、據(jù)標(biāo)準(zhǔn)），但立法過程仍然透露了一種傾向。法案的提出者一方面表示肯定盛行的實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，另一方面明確反對(duì)法院以自己的觀點(diǎn)代替行政機(jī)關(guān)的觀點(diǎn)。國(guó)會(huì)兩院的委員會(huì)報(bào)告也都提到行政機(jī)關(guān)在實(shí)踐中依賴“懷疑、猜測(cè)、附會(huì)和完全不可信的證據(jù)”，并暗示法院應(yīng)當(dāng)在行使獨(dú)立判斷時(shí)全面考慮案件記錄，適用更加嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)。1947年制定塔夫脫哈特萊法的過程，同樣顯示了對(duì)行政機(jī)關(guān)過于偏狹地理解實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的不滿。參議院的委員會(huì)報(bào)告稱，法案最終還是決定沿用聯(lián)邦行政程序法規(guī)定的實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)；但是，“為了澄清該法中可能存在的疑問”，該委員會(huì)加入了“全面考慮案件記錄”的表述。在考察立法史后，弗蘭克福特大法官認(rèn)為，國(guó)會(huì)的立法

19、過程表達(dá)了一種情緒。也就是說(shuō)，法院應(yīng)當(dāng)考慮是否有相反的證據(jù)或者從證據(jù)中可能推導(dǎo)出相反的結(jié)論，而不能光看委員會(huì)的裁決是否有證據(jù)支持。這不是否定法院在該特定領(lǐng)域中對(duì)委員會(huì)的專業(yè)性質(zhì)應(yīng)當(dāng)尊重，更不是要求法院對(duì)委員會(huì)認(rèn)定的事實(shí)進(jìn)行重新審理；它要求，一旦法院經(jīng)過對(duì)案件記錄的全面考慮（包括相反證據(jù)），認(rèn)為委員會(huì)認(rèn)定的事實(shí)缺乏實(shí)質(zhì)性證據(jù)的支持，法院有權(quán)撤銷委員會(huì)的裁決。國(guó)會(huì)的情緒不但體現(xiàn)在辯論中，最終也落實(shí)到立法里。盡管這些規(guī)定只提供了寬泛的基準(zhǔn)而不是嚴(yán)格的規(guī)則，它們的具體應(yīng)用尚需精細(xì)的分析，但對(duì)國(guó)會(huì)的意圖法院必須尊重。雖然現(xiàn)有立法作為對(duì)適用更加嚴(yán)格、更加統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)的改革主張的回應(yīng)，與原有實(shí)踐的差異有些微

20、妙，但法院不應(yīng)忽視這些變化。與過去某些法院的實(shí)踐相比，法院現(xiàn)在必須承擔(dān)起更大的責(zé)任，來(lái)保障勞工關(guān)系委員會(huì)裁決的合理性和公正性。法院應(yīng)當(dāng)不負(fù)眾望，讓人們相信他們沒有放棄傳統(tǒng)的審查職能。委員會(huì)的裁決需要尊重；但是，如果上訴法院認(rèn)為它對(duì)證人證言可信度的評(píng)估或者判斷無(wú)法得到案件記錄的支持，就應(yīng)當(dāng)撤銷其裁決。三  “全面考慮案件記錄”：委員會(huì)與審查官前面對(duì)實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的討論涉及一個(gè)問題，即全國(guó)勞工關(guān)系委員會(huì)在做決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)在多大程度上尊重它的審查官對(duì)事實(shí)的認(rèn)定？當(dāng)時(shí)，美國(guó)行政裁決過程中審查官是委員會(huì)的雇員，他的地位有點(diǎn)類似于中國(guó)行政過程中的“承辦人”或者一些法律規(guī)定的聽證主持人。2

21、5 雖然他比我們的“承辦人”獨(dú)立性要強(qiáng)，比中國(guó)現(xiàn)有法律中的聽證主持人地位要明確，但這個(gè)問題與中國(guó)的司法審查具有一定可比性。在我們討論的主題下，上述問題的意義是，“全面考慮案件記錄”是指審查委員會(huì)做決定時(shí)的考慮因素，還是可以把審查范圍擴(kuò)大到審查官認(rèn)定的事實(shí)？如果委員會(huì)做決定時(shí)無(wú)需考慮審查官的意見，那么，法院就不必審查審查官的意見。相反，如果委員會(huì)在做決定時(shí)必須考慮審查官的意見，那么，審查官的報(bào)告也就成為法院應(yīng)當(dāng)審查的案件記錄。對(duì)這個(gè)問題不同的回答可能會(huì)影響案件的處理結(jié)果。正如最高法院判決書所指出的，如果不考慮審查官的報(bào)告，光看委員會(huì)對(duì)事實(shí)的認(rèn)定，它在該案中的裁決可以認(rèn)為有實(shí)質(zhì)性證據(jù)的支

22、持；如果考慮審查官的報(bào)告，結(jié)果則另當(dāng)別論。而在這個(gè)問題上，最高法院與上訴法院的態(tài)度也不盡一致。上訴法院多數(shù)派法官認(rèn)為，委員會(huì)要么受審查官觀點(diǎn)的拘束，要么完全自己獨(dú)立判斷，沒有中間路線可走。他們的觀點(diǎn)是，委員會(huì)對(duì)事實(shí)認(rèn)定享有完全的判斷權(quán)，不受審查官對(duì)事實(shí)認(rèn)定的拘束。雖然委員會(huì)對(duì)審查官的意見完全不考慮肯定是不對(duì)的，但也不是不可以推翻；委員會(huì)推翻審查官對(duì)事實(shí)的認(rèn)定，做出相反判斷，不能作為法院撤銷委員會(huì)裁決的一個(gè)理由。26最高法院認(rèn)為，在委員會(huì)對(duì)待審查官意見這一點(diǎn)上并不存在非此即彼的兩難選擇，法院完全可以也應(yīng)當(dāng)采取一個(gè)中間路線。也就是說(shuō)，審查官對(duì)事實(shí)的認(rèn)定對(duì)委員會(huì)來(lái)說(shuō)不是終局的，但委員會(huì)在認(rèn)定事實(shí)時(shí)應(yīng)

23、當(dāng)給予它們充分的考慮。這樣一個(gè)中間路線確實(shí)給司法審查增加了更加復(fù)雜和微妙的考量，但它是必須的。一方面，最高法院認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)尊重委員會(huì)對(duì)事實(shí)的認(rèn)定權(quán)力。最高法院注意到，塔夫脫哈特萊法規(guī)定，“如果委員會(huì)根據(jù)優(yōu)勢(shì)證據(jù)認(rèn)為被控的人在勞工管理中實(shí)施了不公行為，那么，委員會(huì)可以認(rèn)定該事實(shí)”。27 根據(jù)聯(lián)邦行政程序法的規(guī)定，委員會(huì)在審查審查官的初步?jīng)Q定時(shí)，“享有做出初步?jīng)Q定所能有的一切權(quán)力”。28 這些規(guī)定顯示，委員會(huì)并非只有在審查官的事實(shí)認(rèn)定有明顯錯(cuò)誤時(shí)才可以推翻該事實(shí)認(rèn)定。另一方面，最高法院強(qiáng)調(diào)，委員會(huì)對(duì)事實(shí)的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)有所限制。審查官主持聽證，耳聞目睹證人作證，對(duì)案件事實(shí)有真切的感受，

24、委員會(huì)對(duì)他的判斷不能不給予重視。聯(lián)邦行政程序法更是對(duì)審查官的地位做了詳細(xì)規(guī)定，以保障其高度的獨(dú)立性。塔夫脫哈特萊法也要求審查官提出報(bào)告，并附建議性決定。這兩部法律都意圖加強(qiáng)審查官在行政過程中的重要性。從司法審查的角度來(lái)看，根據(jù)塔夫脫哈特萊法關(guān)于“全面考慮案件記錄”的規(guī)定，審查官的報(bào)告與當(dāng)事人的訴狀、證人證言一樣，應(yīng)當(dāng)都是案件記錄的一部分。而聯(lián)邦行政程序法則規(guī)定，“所有決定（包括初步?jīng)Q定、建議性決定和臨時(shí)決定）都屬于記錄的一部分”。這些立法都明白顯示，法院在審查委員會(huì)的裁決是否具有實(shí)質(zhì)性證據(jù)支持時(shí)，應(yīng)當(dāng)包括審查官的報(bào)告。立法史也證實(shí)這一判斷。在這些法律的制定過程中，加強(qiáng)審查官的地位和職能是行政改

25、革運(yùn)動(dòng)的一個(gè)重要目標(biāo)。當(dāng)然，審查官對(duì)事實(shí)的認(rèn)定值得尊重是由于他的司法經(jīng)驗(yàn)，他對(duì)事實(shí)認(rèn)定的份量則取決于在具體案件中認(rèn)定事實(shí)的理由。審查官對(duì)事實(shí)的認(rèn)定，也要結(jié)合證言的一致性和可信度予以考量。但是，與兩者意見一致的情況相比，當(dāng)委員會(huì)不同意審查官的意見時(shí)，支持委員會(huì)結(jié)論的份量似乎要稍稍差些。歸納起來(lái)，最高法院的意見是，委員會(huì)應(yīng)當(dāng)充分考慮審查官的意見，法院對(duì)委員會(huì)裁決的審查也應(yīng)當(dāng)包括審查官對(duì)事實(shí)的認(rèn)定。四  聯(lián)邦最高法院與上訴法院對(duì)事實(shí)問題的審查，除了涉及法院與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系、委員會(huì)與其審查官的關(guān)系，還涉及一組關(guān)系，即上下級(jí)法院之間的關(guān)系。在本案中，主要是聯(lián)邦最高法院與上訴法院的關(guān)系

26、。傳統(tǒng)上，聯(lián)邦最高法院的職能是解釋憲法和法律，對(duì)下級(jí)法院關(guān)于事實(shí)的認(rèn)定很少干涉。在本案中，弗蘭克福特大法官撰寫的判決書謹(jǐn)慎地重申：“我們審查證據(jù)規(guī)則是否得到正確適用的權(quán)力不應(yīng)頻繁行使。行政機(jī)關(guān)事實(shí)認(rèn)定是否有實(shí)質(zhì)性證據(jù)支持的問題，國(guó)會(huì)把它交給上訴法院手中。只有在罕見的情況下，即證據(jù)規(guī)則看來(lái)被錯(cuò)誤理解或者嚴(yán)重誤用時(shí)，本院才予干涉?！?9 聯(lián)邦最高法院推翻上訴法院關(guān)于本案的判決，發(fā)回其重審。判決書指示說(shuō)，“上訴法院在重審時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)審查官對(duì)事實(shí)的認(rèn)定給予相應(yīng)的考慮；但是，上訴法院也沒有必要把自己束縛在審查官所認(rèn)定的事實(shí)之中。是維持還是撤銷委員會(huì)的裁決，由上訴法院根據(jù)本判決闡述的原則自行確定。

27、”30上訴法院接到最高法院的判決后，迅速對(duì)該案進(jìn)行重審，并撤銷了全國(guó)勞工關(guān)系委員會(huì)的裁決。還是由漢德法官執(zhí)筆撰寫多數(shù)意見。他表示樂意接受最高法院的觀點(diǎn)，即如果沒有明顯優(yōu)勢(shì)的證據(jù)，審查官對(duì)事實(shí)的認(rèn)定委員會(huì)不應(yīng)予以推翻。在對(duì)該案的證據(jù)進(jìn)行詳細(xì)分析后，他認(rèn)為委員會(huì)推翻審查官的事實(shí)認(rèn)定沒有足夠證據(jù)。據(jù)此，原判決是錯(cuò)誤的，委員會(huì)的裁決應(yīng)當(dāng)撤銷。31結(jié)論環(huán)球照相公司案件大大澄清了美國(guó)行政法上實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的含義，在一定程度上代表了法院審查行政機(jī)關(guān)事實(shí)認(rèn)定問題的轉(zhuǎn)折。32 它剛一判決就得到了學(xué)界的廣泛關(guān)注，直到今天仍是司法判決和教科書在處理相關(guān)問題時(shí)必引的案例。半個(gè)多世紀(jì)之后我們?cè)賮?lái)探討這個(gè)案件， 自然 不

28、是這個(gè)案件的情節(jié)多么吸引人，甚至不全因?yàn)閷?shí)質(zhì)性證據(jù)的具體含義和操作可以為我們所借鑒。在我看來(lái)，最有意義的是美國(guó)聯(lián)邦最高法院在該案中對(duì)各個(gè)機(jī)關(guān)之間權(quán)力分配的平衡。最高法院感受到那個(gè)時(shí)代所彌漫并通過立法表達(dá)的情緒，加強(qiáng)了對(duì)行政機(jī)關(guān)事實(shí)認(rèn)定問題司法審查的強(qiáng)度；同時(shí)，又強(qiáng)調(diào)尊重行政機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)認(rèn)定的尊重，防止司法機(jī)關(guān)過分地干預(yù)行政機(jī)關(guān)在事實(shí)認(rèn)定上的裁量權(quán)。對(duì)于行政機(jī)關(guān)與審查官在事實(shí)認(rèn)定上的權(quán)力關(guān)系，最高法院一方面表示維護(hù)行政機(jī)關(guān)的獨(dú)立判斷權(quán)，又要求它對(duì)審查官的判斷給予一定的尊重。對(duì)于法院內(nèi)部上下級(jí)之間的關(guān)系，最高法院一方面糾正下級(jí)法院在事實(shí)審查標(biāo)準(zhǔn)上的錯(cuò)誤理解或者嚴(yán)重錯(cuò)誤的適用，另一方面也注意不致頻繁和

29、深入地干預(yù)下級(jí)法院在具體案件中對(duì)事實(shí)的認(rèn)定。總而言之，最高法院在美國(guó)的憲政結(jié)構(gòu)下努力找準(zhǔn)自己的角色，而且它看來(lái)做得不錯(cuò)。與聯(lián)邦上訴法院相比，它對(duì)時(shí)代的變化和社會(huì)的意見更敏感，也更注意回應(yīng)。這里講述美國(guó)故事，并非主張把美國(guó)的做法移用到 中國(guó) 。兩國(guó)的 法律 體制不同。美國(guó)法律對(duì)事實(shí)問題的判斷標(biāo)準(zhǔn)有相對(duì)明確的成文規(guī)定，法院行使審查權(quán)力主要基于對(duì)制定法的解釋；而中國(guó)法律對(duì)事實(shí)問題的審查標(biāo)準(zhǔn)除了行政訴訟法籠而統(tǒng)之的“主要證據(jù)不足”還缺少更加明確的指導(dǎo)。中國(guó)行政機(jī)關(guān)除了行政裁決、許可和給付，還行使著美國(guó)行政機(jī)關(guān)所不能比擬的廣泛的行政處罰權(quán)力。此外，兩國(guó)行政執(zhí)法狀況、法律文化和 政治 結(jié)構(gòu)也有相當(dāng)差異。美

30、國(guó)行政法有關(guān)事實(shí)問題的審查標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)論是立法規(guī)定還是司法解釋，都植根于美國(guó)的文化和政治結(jié)構(gòu)中并生發(fā)在它的 歷史 進(jìn)程里。而在中國(guó)，某些行政官員任性恣意的行為讓人感覺司法救濟(jì)不容懈怠，中國(guó)民眾對(duì)事實(shí)真相的執(zhí)著使得法院常常難以回避對(duì)事實(shí)問題的深入審查，而在法律和政治上權(quán)威有限的中國(guó)法院也似乎傾向于把事實(shí)審查當(dāng)作它行使審查權(quán)力的一個(gè)便捷出口。即使如此，美國(guó)法院的做法仍然可以啟示我們，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)事實(shí)認(rèn)定的審查并不純粹是一個(gè)追尋事實(shí)的過程，它還涉及法院與行政機(jī)關(guān)之間、乃至行政機(jī)關(guān)內(nèi)部和法院上下級(jí)之間的權(quán)力關(guān)系。法院在某些范圍內(nèi)對(duì)行政機(jī)關(guān)的事實(shí)認(rèn)定表示一定的尊重，對(duì)其審查權(quán)力保持一定的節(jié)制，仍然是必要的

31、。特別是，當(dāng)事實(shí)問題涉及經(jīng)驗(yàn)性、技術(shù)性、政策性時(shí)，法院需要從追根刨底的事實(shí)審查中解脫出來(lái)。限于篇幅，本文不準(zhǔn)備詳細(xì)討論法院在不同情形下對(duì)行政機(jī)關(guān)事實(shí)認(rèn)定的審查標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)度的問題。這里只強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，這種尊重和節(jié)制是一個(gè)制度性的安排。它體現(xiàn)了對(duì)行政機(jī)關(guān)專業(yè)知識(shí)的尊重，也有助于提高司法審查的效率、避免司法資源的浪費(fèi)。當(dāng)事實(shí)問題剪不斷、理還亂時(shí)，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的順從不會(huì)削弱反而可能有助于維護(hù)司法判決自身的正當(dāng)性?！咀⑨尅? 參見巫宇甦主編證據(jù)學(xué)，群眾出版社1983年，63頁(yè)（“許多資產(chǎn)階級(jí)學(xué)者卻否認(rèn)訴訟證據(jù)的絕對(duì)確實(shí)性（我國(guó)）辦理案件的司法人員首要的工作就是查明案件事實(shí)真相”）。2 例如，高樹德客觀事實(shí)與

32、程序事實(shí)的價(jià)值沖突，法商研究1999年第5期。對(duì)該問題的一個(gè)反思性討論，參見孔祥俊論法律事實(shí)與客觀事實(shí)，政法 論壇 2002年第5期。3 何海波舉證責(zé)任分配：一個(gè)價(jià)值衡量的方法，中外法學(xué)2003年第2期。4 何海波行政行為的合法要件：兼議司法審查根據(jù)的重構(gòu)，未發(fā)表。5 西凱視覺光學(xué)技術(shù)有限公司訴浙江省標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量管理局案，最高人民法院中國(guó)應(yīng)用法學(xué)研究所編人民法院案例選·行政卷（1992-1999年合訂本），中國(guó)法制出版社2000年，1072頁(yè)以下（浙江省標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量管理局在抽檢封存物證時(shí)未開列清單并由行政相對(duì)人簽名或者押印，抽樣后送檢前辦案人員在沒有其他人在場(chǎng)的情況下啟封樣品，導(dǎo)致檢測(cè)機(jī)構(gòu)的

33、檢驗(yàn)結(jié)論失去證明力）；宿海燕訴海口市勞動(dòng)教養(yǎng)委員會(huì)案，最高人民法院公報(bào)2000年第3期（被告僅憑被告人的陳述，在沒有其他旁證材料的情況下認(rèn)定宿海燕糾集傷害他人，顯屬事實(shí)不清、主要證據(jù)不足）。6 一個(gè)典型的例子是，桐梓縣農(nóng)資公司訴縣技術(shù)監(jiān)督局行政處罰抗訴案，最高人民法院公報(bào)1995年第4 期（“以上說(shuō)明，再審判決確認(rèn)農(nóng)資公司經(jīng)銷的180噸復(fù)混肥為劣質(zhì)產(chǎn)品的證據(jù)是充分的”）。7 德羅伯特·何依塞爾行政行為的司法審查范圍之比較，載東吳比較法研究所編架起法系間的橋梁，蘇州大學(xué)出版社1995 年，第152 -163 頁(yè)。8 周永坤對(duì)行政行為司法審查的范圍：事實(shí)問題一個(gè)比較的研究，法律 科學(xué) 1

34、996年第5期；于紹元、傅國(guó)云、陳根芳行政訴訟中的事實(shí)審與法律審， 現(xiàn)代 法學(xué)1999年第5期；徐繼敏我國(guó)行政訴訟全面審查制度再思考：法院對(duì)行政機(jī)關(guān)認(rèn)定事實(shí)的態(tài)度分析，現(xiàn)代法學(xué)2004年第6期；劉東亮行政訴訟中的法律問題和事實(shí)問題，浙江學(xué)刊2006年第2期。9 朱新力論行政訴訟中的事實(shí)問題及其審查，中國(guó)法學(xué)1999年第4期。10 周少華、高鴻試論行政訴訟對(duì)事實(shí)審查的標(biāo)準(zhǔn)，法商研究2001年第5期。11 楊偉東法院對(duì)行政機(jī)關(guān)事實(shí)認(rèn)定審查的比較分析，法學(xué)研究1999年第6期。12 中國(guó)學(xué)者的介紹，參見楊偉東行政行為司法審查強(qiáng)度研究：行政審判權(quán)縱向范圍分析，中國(guó)人民大學(xué)出版社2003年，120-13

35、1頁(yè)。13 administrative procedure act §706.關(guān)于該問題的闡釋和討論，參見王名揚(yáng)美國(guó)行政法，中國(guó)法制出版社1995年，第16章“司法審查（三）：審查的范圍”。14 l. patterson， hearsay and the substantial evidence rule in the federal administrative process， 13 mercer law review 294 （1961-1962）.15 nlrb v. universal camera corp. （） 179 f.2d 749 （2d cir. 1950）

36、. swan法官持反對(duì)意見。他認(rèn)為，委員會(huì)偏信查曼的一面之詞，而對(duì)相反證據(jù)完全不予理會(huì)，是恣意的。16 universal camera corp. v. nlrb， 340 u.s. 474 （1951）.17 nlrb v. universal camera corp. （） 190 f.2d 429 （2d cir. 1951）.18 labor-management relations act§10（e）， 29 u.s.c. （supp. ） §160 （e）. “the findings of the board with respect to question

37、s of fact if supported by substantial evidence on the record considered as a whole shall be conclusive.”19 harry millis & emily brown， from the wagner act to taft-hartley: a study of national labor policy and labor relations， university of chicago press， 1950; steven abraham， the impact of the taft-hartley act on the balance of power in industrial relations， american business law journal. 1996.20 washington， v. & m. coach co. v. nlrb， 301 u.s. 142 （1937）.21 consolidated edison co. v. nlrb， 305 u.s. 19