山林權(quán)屬糾紛處理難題的破解

1、  山林權(quán)屬糾紛處理難題的破解   摘要 隨著林權(quán)制度改革的不斷深入，山林權(quán)益與廣大農(nóng)民的 經(jīng)濟(jì) 關(guān)系日益緊密，廣大農(nóng)民對山林資源越來越重視，加之在上世紀(jì)八十年代初“林業(yè)三定”工作的粗放和其它種種原因，導(dǎo)致山林權(quán)屬糾紛越來越多。然而，現(xiàn)行 法律 對山林權(quán)屬糾紛調(diào)處程序的設(shè)置存在著種種問題，其中最難解決也是最迫切需要解決的問題是山林權(quán)屬糾紛處理的惡性循環(huán)。由于惡性循環(huán)，拖延了時(shí)間，浪費(fèi)了資源，已引起了 農(nóng)村 的不穩(wěn)定。解決這一難題的方式應(yīng)有多種，比如用行政終局裁決方式、人民法院單純作為民事案件來審理等方式。筆者提出用行政附帶民事訴訟的方式，來解決

2、山林權(quán)屬糾紛循環(huán)處理的問題，并對此方式作出分析，以期能拋磚引玉。關(guān)鍵詞：山林權(quán)屬糾紛；循環(huán)處理；行政附帶民事訴訟 一、山林權(quán)屬糾紛調(diào)處程序的演變過程山林權(quán)屬糾紛調(diào)處的對象是當(dāng)事人因森林、林木、林地所有權(quán)或者使用權(quán)的歸屬而產(chǎn)生的爭議，屬民事產(chǎn)權(quán)糾紛的一種。其調(diào)處程序的演變過程如下：（一）1991年7月11日以前，山林權(quán)屬糾紛案件是作為民事案件來處理的1991年7月11日以前，山林權(quán)屬糾紛的處理主要適用中華人民共和國森林法（以下簡稱森林法）和中華人民共和國民事訴訟法（以下簡稱民事訴訟法）等有關(guān)規(guī)定。森林法第十七條第一款規(guī)定：“單位之間發(fā)生的林木、林地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由縣級以上人民政府

3、依法處理”。第二款規(guī)定：“個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間發(fā)生的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)爭議，由當(dāng)?shù)乜h級或者鄉(xiāng)級人民政府依法處理”。第三款規(guī)定：“當(dāng)事人對人民政府的處理決定不服的可以在接到通知之日起一個(gè)月內(nèi)向人民法院起訴”。所以，當(dāng)事人發(fā)生山林權(quán)屬糾紛應(yīng)先向人民政府申請確權(quán)處理，對人民政府的處理決定不服的，可在接到通知之日起一個(gè)月內(nèi)，向人民法院起訴。起訴時(shí)以爭議相對方為被告，按民事訴訟法的規(guī)定提起民事訴訟。人民法院以民事案件審理，對所爭議的山林權(quán)歸屬作實(shí)體判決。原來處理該案的人民政府不是人民法院審理該民事案件的當(dāng)事人。（二）1991年7月11日起至今，山林權(quán)屬糾紛案件作為行政案件來處理中華人民共和國行政

4、訴訟法（以下簡稱行政訴訟法）第五條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查”。最高人民法院（行）發(fā)（1991）19號文件關(guān)于貫徹執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的意見（試行）（1991年6月11日通過，1991年7月11日起試行）第一條規(guī)定：“具體行政行為是指國家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或個(gè)人在行政管理活動(dòng)中行使行政職權(quán)，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)作出的有關(guān)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為”。第七條規(guī)定：“公民、法人、或者其它組織對人民政府或者其主管部門有關(guān)土地、礦產(chǎn)、森林等資源的所有權(quán)或者使用權(quán)

5、歸屬的處理決定不服，依法向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)作為行政案件受理”。從此明確了人民政府處理山林權(quán)屬糾紛屬于具體行政行為，人民法院審理山林權(quán)屬糾紛案件作為行政案件來審理。行政訴訟法第三十七條規(guī)定：對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其它組織可以先向上一級行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定。由于當(dāng)時(shí)沒有法律法規(guī)規(guī)定，必須經(jīng)過行政復(fù)議，人民法院才能受理山林權(quán)屬糾紛案件。因此，當(dāng)事人對人民政府的山林權(quán)屬糾紛行政處理決

6、定不服的，可選擇先申請行政復(fù)議，對復(fù)議決定不服的再提起行政訴訟；也可以直接提起行政訴訟。行政復(fù)議不是行政訴訟的必經(jīng)程序。1999年10月1日，中華人民共和國行政復(fù)議法（以下簡稱行政復(fù)議法）頒布實(shí)施。該法第三十條第一款規(guī)定：公民、法人或者其它組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等 自然 資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議。對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。從此，山林權(quán)屬糾紛案件處理，在程序上適用森林法第十七條第一款第二款、最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的意見（試行）第一條第七

7、條、行政訴訟法第三十七條、行政復(fù)議法第三十條第一款及其相關(guān)的法律規(guī)定，山林權(quán)屬糾紛案件的處理，行政復(fù)議成為行政訴訟的必經(jīng)程序。目前，山林權(quán)屬糾紛案件的處理程序?yàn)椋盒姓脹Q行政復(fù)議行政訴訟（一審，二審）。二、導(dǎo)致山林權(quán)屬糾紛循環(huán)處理的根由是程序不當(dāng)政府對山林權(quán)屬糾紛案的確權(quán)處理，是屬于行政裁決行為，屬具體行政行為的一種。當(dāng)事人對人民政府作出的山林權(quán)屬糾紛行政處理決定不服的，應(yīng)當(dāng)先向上一級人民政府申請行政復(fù)議。行政復(fù)議法第二十八條第一款規(guī)定，根據(jù)不同情況，對具體行政行為作出復(fù)議決定有如下四種結(jié)果：第一，具體行政行為認(rèn)定事實(shí)清楚，、證據(jù)確鑿、適用依據(jù)正確、程序合法、內(nèi)容適當(dāng)?shù)?，決定維持；第二，被申請

8、人不履行法定職責(zé)的，決定在一定期限內(nèi)履行；第三，具體行政行為有主要事實(shí)不清證據(jù)不足、適用依據(jù)錯(cuò)誤、違反法定程序、超越或者濫用職權(quán)、具體行政行為明顯不當(dāng)五種情形之一的，決定撤銷、變更或者確認(rèn)該具體行政行為違法。決定撤銷或確認(rèn)該具體行政行為違法的，可以責(zé)令被申請人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為；第四，被申請人不按本法第二十三條的規(guī)定提出書面答復(fù)、提交當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料的，視為該項(xiàng)具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)，決定撤銷該具體行政行為。針對前述規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)對人民政府作出的山林權(quán)屬糾紛行政處理決定的復(fù)議決定有三種結(jié)果：第一，維持人民政府的行政處理決定；第二，撤銷人民政府的行

9、政處理決定，并要求人民政府在一定期限內(nèi)重新作出處理決定；第三，直接變更人民政府的行政處理決定，即復(fù)議機(jī)關(guān)可以對下一級人民政府的行政裁決在實(shí)體上直接作出處理，但復(fù)議決定不是終局的，當(dāng)事人不服復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定仍可提起行政訴訟。人民法院審理山林權(quán)屬糾紛案件，適用行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定，只對政府的行政裁決行為作合法性審查，不對案件作實(shí)體上的判決。根據(jù)行政訴訟法第五十四條規(guī)定，對行政案件的判決結(jié)果有四種情況：第一，具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持；第二，具體行政行為有主要證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯(cuò)誤、違反法定程序、超越職權(quán)和濫用職權(quán)五種情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并

10、可以判決被告重新作出具體行政行為；第三，被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)的，判決其在一定期限內(nèi)履行；第四，行政處罰顯失公正的，可以判決變更。而山林權(quán)屬糾紛案件是行政裁決案件，不是行政處罰案件，人民法院在審理在山林權(quán)屬糾紛案件時(shí)，不享有司法審查的變更權(quán)。行政訴訟又不能適用調(diào)解。所以，山林權(quán)屬糾紛行政裁決案的判決結(jié)果無外乎二種：維持人民政府的行政處理決定；撤銷人民政府的行政處理決定，并要求人民政府重新處理。人民法院對山林權(quán)屬糾紛行政裁決案件的合法性審查主要包括以下幾個(gè)方面：確權(quán)的行政主體是否適格；行政主體在確權(quán)過程中程序是否合法；案件事實(shí)是否清楚、證據(jù)是否確鑿；適用法律、法規(guī)是否正確。只要上述四項(xiàng)中

11、有一項(xiàng)不符合規(guī)定，政府的行政處理決定就會被人民法院撤銷，并要求政府重新作出處理。如果當(dāng)事人對人民政府重新作出的行政處理決定不服，仍然可以繼續(xù)提起行政復(fù)議，進(jìn)而行政訴訟，一審二審，山林權(quán)屬糾紛案件的處理開始循環(huán)。如果人民法院的生效判決又撤銷了政府新的處理決定并要求人民政府繼續(xù)重新作出處理，則第二次循環(huán)又開始。在實(shí)踐中，由于山林權(quán)屬糾紛的成因錯(cuò)綜復(fù)雜、涉及的 歷史 時(shí)間長，政府在調(diào)處過程中所調(diào)查到的有關(guān)其歷史與現(xiàn)狀的材料又真假摻雜，政府越來越難以收集到能證明事實(shí)的充分的證據(jù)材料，其所作出的處理難免存在一些缺陷，從而出現(xiàn)人民法院撤銷政府的行政處理決定，并要求政府重新處理即案件循環(huán)處理的情況是比較多的

12、。歸根結(jié)底，導(dǎo)致山林權(quán)屬糾紛案件循環(huán)處理的根由，是人民法院審理山林權(quán)屬糾紛行政案件不能作出實(shí)體判決。舉一個(gè)案例：1998年8月9日，資興市香花鄉(xiāng)鹿橋村老屋圖組（以下簡稱老屋圖組）與資興市香花鄉(xiāng)鹿橋村黃花莊組（以下簡稱黃花莊組）關(guān)于“羅溪嶺”山場山林權(quán)屬糾紛一案，老屋圖組向資興市人民政府提出確權(quán)申請，資興市人民政府于1998年11月20日作出資政法199810號行政處理決定，將爭議山場分為a、b、c、d四處，其中a、b、d三處的山權(quán)林權(quán)歸老屋圖組，c處的山權(quán)林權(quán)歸黃花莊組，黃花莊組不服并向資興市人民法院提起行政訴訟，資興市人民法院于1999年8月4日作出了1999資法林行初字第5號行政判決，撤銷

13、了資興市人民政府作出的資政法199810號行政處理決定，并要求資興市人民政府重新作出處理。老屋圖組不服判決提起上訴，郴州市中級人民法院于1999年12月15日作出1999郴林行終字第13號終審判決，維持了資興市人民法院1999資法林行初字第5號行政判決。資興市人民政府對此案進(jìn)行重新處理，于2000年7月14日作出資政法20006號行政處理決定，將爭議山場的a、c、d處的山權(quán)林權(quán)確權(quán)給黃花莊組所有，將b處的山權(quán)林權(quán)確權(quán)給老屋圖組所有，老屋圖組不服資興市人民政府資政法20006號行政處理決定，并向郴州市人民政府申請行政復(fù)議，郴州市人民政府于2001年8月13日作出郴政行復(fù)決200125號行政復(fù)議決

14、定書，撤銷了資政法20006號行政處理決定，并決定由資興市人民政府重新處理。黃花莊組不服郴政行復(fù)決200125號行政復(fù)議決定，向資興市人民法院提起行政訴訟，資興市人民法院于2001年11月30日作出2001資行初字第9號行政判決書，維持了郴州市人民政府郴政行復(fù)決200125號行政復(fù)議決定，黃花莊組和老屋圖組均沒有提起上訴。資興市人民政府又對此案進(jìn)行重新處理，于2006年12月9日作出資政法200614號行政處理決定，將爭議山場劃為1號、2號、3號小班，其中1號和2號小班的山權(quán)林權(quán)確權(quán)歸老屋圖組所有，3號小班的山權(quán)林權(quán)確權(quán)歸黃花莊組所有。黃花莊組不服，向郴州市人民政府申請行政復(fù)議，郴州市人民政府

15、于2007年3月29日作出郴政行復(fù)決200710號行政復(fù)議決定，維持了資興市人民政府資政法200614號行政處理決定書。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)沒有提起行政訴訟，至此，該案的處理才真正終結(jié)。此案自1998年8月開始，至2007年3月才結(jié)束，歷時(shí)8年零7個(gè)月，其中在第一個(gè)循環(huán)中因行政復(fù)議不是必經(jīng)程序，所以當(dāng)事人直接選擇了行政訴訟，在第二個(gè)循環(huán)中當(dāng)事人沒有提起上訴，在第三個(gè)循環(huán)中當(dāng)事人沒有提起行政訴訟，這樣，還節(jié)約了幾個(gè)程序的時(shí)間，否則，所花的時(shí)間更長。在此案的循環(huán)處理期間，多次發(fā)生過當(dāng)事人集體上訪事件，發(fā)生過二次群體斗毆事件。不可想象，到底還有多少情形會導(dǎo)致案件的循環(huán)處理。山林權(quán)屬糾紛行政裁決，作為具

16、體行政行為的一種，應(yīng)遵循行政法的合法、合理、及時(shí)、便民、高效的原則。然而，現(xiàn)行山林權(quán)屬糾紛處理程序的設(shè)置，違反了這一原則，導(dǎo)致了處理的循環(huán)，帶來了種種弊端：第一，處理時(shí)間過長。如上所述，山林權(quán)屬糾紛的處理分為四個(gè)環(huán)節(jié)，第一環(huán)節(jié)為政府的行政裁決，第二環(huán)節(jié)為上級政府的行政復(fù)議，第三環(huán)節(jié)為一審法院的行政訴訟，第四環(huán)節(jié)為二審法院的行政訴訟。湖南省行政程序規(guī)定第一百一十四條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起60日內(nèi)作出裁決，情況復(fù)雜的，經(jīng)本行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長30日作出裁決，并應(yīng)當(dāng)將延長期限告知申請人。山林權(quán)屬糾紛形成原因錯(cuò)綜復(fù)雜，經(jīng)歷的歷史時(shí)間長，調(diào)查取證困難，在政府確權(quán)階段，一般需90日

17、或更長的時(shí)間才能作出裁決。行政復(fù)議期限為60日，行政訴訟的一審為3個(gè)月、二審為2個(gè)月，當(dāng)事人申請行政復(fù)議的期限為60日，對行政復(fù)議決定不服提起行政訴訟及對一審行政判決不服的上訴期限均為15日。所以，要將山林權(quán)屬糾紛的處理程序全部走完，起碼需要一年的時(shí)間。處理的時(shí)間本來就偏長，如果再步入循環(huán)處理的軌道，這一山林權(quán)屬糾紛案就不知何年何月才能了結(jié)了。第二，林業(yè)生產(chǎn)效益不能發(fā)揮。森林法第十七條第四款規(guī)定：“在林木、林地權(quán)屬爭議解決以前，任何一方不得砍伐有爭議的林木”。林木林地權(quán)屬爭議處理辦法（林業(yè)部第10號令）第五條第二款規(guī)定：“在林權(quán)爭議解決以前，任何單位和個(gè)人不得采伐有爭議的林木，不得在爭議的林地

18、上從事基本建設(shè)或者其他生產(chǎn)活動(dòng)”。湖南省林木、林地權(quán)屬爭議處理辦法（湖南省政府令第152號）第十三條規(guī)定：“凡林木、林地權(quán)屬有爭議的地方，在爭議解決之前，任何一方不得進(jìn)入爭議地區(qū)砍伐林木和從事生產(chǎn)、基建活動(dòng)”。最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理盜伐、濫伐林木案件應(yīng)用法律的幾個(gè)問題的解釋（法（研）發(fā)198723號）第“一”條規(guī)定：“明知林木權(quán)屬不清，在爭議未解決前，擅自砍伐林木，情節(jié)嚴(yán)重的應(yīng)確定林木權(quán)屬，分別根據(jù)具體情況，按盜伐林木罪或?yàn)E伐林木罪追究刑事責(zé)任；林木權(quán)屬難以確定的按濫伐林木罪懲處”。由于糾紛長期不能得到解決，爭議山場的權(quán)屬長期處于一種不確定狀態(tài)，當(dāng)事人均不能在爭議山場從事造林、采

19、伐、撫育等生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，否則違法，直至追究刑事責(zé)任，導(dǎo)致爭議山場長期無人管理，林業(yè)生產(chǎn)效益長期不能發(fā)揮。第三，政府當(dāng)傀儡。 人民法院在對政府山林權(quán)屬糾紛行政裁決案的合法性審查中，往往會對案件的事實(shí)部分予以認(rèn)定，但不會對實(shí)體上作出判決。最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定第七十條規(guī)定：“生效的人民法院裁判文書或者仲裁機(jī)構(gòu)裁決文書確認(rèn)的事實(shí)可以作為定案的依據(jù)。但是如果發(fā)現(xiàn)裁判文書或者裁決文書認(rèn)定的事實(shí)有重大問題的，應(yīng)當(dāng)中止訴訟，通過法定程序予以糾正后恢復(fù)訴訟”。當(dāng)人民法院的生效行政判決書中認(rèn)為人民政府對案件事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤，而對案件事實(shí)予了以重新認(rèn)定，并要求人民政府重新處理時(shí)，人民政府

20、只能以人民法院生效的判決書中所認(rèn)定的事實(shí)作為定案依據(jù)來處理。我們知道，在山林權(quán)屬糾紛行政裁決中，有什么樣的事實(shí)，就會有什么樣的處理結(jié)果。人民法院在對案件事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定的同時(shí)，也就對案件在實(shí)體上的處理定了一個(gè)基調(diào)，哪怕政府重新調(diào)查取證，重新認(rèn)定事實(shí)，確信政府所認(rèn)定的事實(shí)是客觀真實(shí)的，但只要人民政府重新認(rèn)定的事實(shí)與人民法院生效裁判文書中認(rèn)定的事實(shí)不一致，政府也只能按人民法院生效判決書中所認(rèn)定的事實(shí)及所定的基調(diào)來對案件進(jìn)行處理，人民政府成了確權(quán)的傀儡。如果人民政府依自己重新認(rèn)定的事實(shí)來對案件進(jìn)行處理，案件到了人民法院之后，又會被人民法院撤銷，案件的處理還會繼續(xù)循環(huán)下去。第四，浪費(fèi)了當(dāng)事人的人力財(cái)力物力

21、和精力，浪費(fèi)了行政資源和司法資源。第五，社會不穩(wěn)定。由于案件的循環(huán)處理，糾紛長期不能得到解決，當(dāng)事人怨聲載道，集體上訪者有之、群體斗毆者有之，嚴(yán)重影響社會的和諧穩(wěn)定。山林權(quán)屬糾紛的循環(huán)處理問題，該到解決的時(shí)候了。三、行政附帶民事訴訟，是破解山林權(quán)屬糾紛循環(huán)處理難題的有效方法（一）行政附帶民事訴訟審理山林權(quán)屬糾紛案件的判決結(jié)果由于人民政府對山林權(quán)屬糾紛案件的行政處理是一種具體行政行為，人民法院對人民政府處理的山林權(quán)屬糾紛案的審理適用行政訴訟法的規(guī)定，只能進(jìn)行合法性審查，在處理程序上作出判決，而不能在實(shí)體上作出判決。如人民法院對山林權(quán)屬糾紛案單純作為行政案件來審理，而又在實(shí)體上作出判決，則違反了行

22、政訴訟法的規(guī)定，存在法律上的障礙。如將山林權(quán)屬糾紛案作為行政附帶民事訴訟案件來審理，在民事部分，對山林權(quán)屬糾紛作出實(shí)體判決，這一法律障礙則可消除。用行政附帶民事訴訟的方式來審理山林權(quán)屬糾紛案件，對行政部分和民事部分都作出判決，其判決結(jié)果有以下幾種情況：第一，如人民法院認(rèn)為政府的行政處理決定合法（包括程序上及實(shí)體上均合法），則在行政部分，判決維持人民政府的處理決定；在民事部分，則將爭議山場的山林權(quán)屬判決給人民政府支持的一方當(dāng)事人。第二，如認(rèn)為人民政府的行政處理決定程序違法，但對案件事實(shí)的認(rèn)定清楚，則在行政部分，判決撤銷人民政府的行政處理決定，但不要求人民政府重新作出處理；在民事部分，則將爭議山場

23、判決給人民政府支持的一方當(dāng)事人。第三，如認(rèn)為人民政府的行政處理決定認(rèn)定事實(shí)不清、證據(jù)不足，或認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，則在行政部分，判決撤銷人民政府的行政處理決定，亦不要求人民政府重新作出處理；在民事部分，則在查清案件事實(shí)或在現(xiàn)有證據(jù)的基礎(chǔ)上，將爭議山場的山林權(quán)屬判決給享有實(shí)體權(quán)利的一方當(dāng)事人。這樣，就無論人民政府的行政處理決定是否違法，由于人民法院在民事部分對山林權(quán)屬糾紛在實(shí)體上作出了判決，所以，案件都不會導(dǎo)致循環(huán)處理。四、用行政附帶民事訴訟方式解決山林權(quán)屬糾紛循環(huán)處理的依據(jù)及審理程序（一）法理依據(jù)湖南省行政程序規(guī)定（2008年4月17日公布，2008年10月1日起施行）第一百零九條規(guī)定：“本規(guī)定所稱行

24、政裁決，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，處理公民、法人或者其他組織相互之間發(fā)生的與其行政職權(quán)密切相關(guān)的民事糾紛的活動(dòng)”。山林權(quán)屬糾紛實(shí)為民事糾紛，只因法律授權(quán)人民政府對山林權(quán)屬糾紛的行政裁決權(quán)，并且明確規(guī)定這種行政裁決屬于具體行政行為，民事案件才成了行政案件。人民法院審理民事案件，人民法院是民事當(dāng)事人的居間裁判者，人民法院會對民事當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利作出判決。人民法院審理行政案件，人民法院是行政機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督者，法院的判決不會對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為作實(shí)體上的處理（行政處罰例外）。在人民法院審理的山林權(quán)屬糾紛案件中，存在以下幾種法律關(guān)系：即原告與被告、第三人與被告之間因被告的行政裁決而形成的行政法

25、律關(guān)系；原告與第三人之間因山林權(quán)的歸屬爭議而形成的民事法律關(guān)系；人民法院與被告之間因?qū)Ρ桓婢唧w行政行為的司法審判而形成的司法監(jiān)督關(guān)系；人民法院與原告和第三人之間形成的是司法維權(quán)關(guān)系。用行政附帶民事訴訟方式審理山林權(quán)屬糾紛案件，一方面對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的合法性實(shí)施司法監(jiān)督；另一方面對原告與第三人的山林權(quán)屬爭議在實(shí)體上作出判決。有利于及時(shí)化解矛盾，解決糾紛。同樣作為公法上的中華人民共和國刑事訴訟法（以下簡稱刑事訴訟法）有關(guān)于刑事附帶民事訴訟的規(guī)定。無論公訴案件還是自訴案件，司法機(jī)關(guān)在追究犯罪嫌疑人刑事責(zé)任的同時(shí)，刑事案件的受害人可以提起附帶民事訴訟，使受害人因犯罪嫌疑人的犯罪行為給受害人遭受

26、的經(jīng)濟(jì)損失能得到及時(shí)的賠償，以便及時(shí)便維護(hù)受害人私法上的民事權(quán)益，做到“公”、“私”兼顧。而作為公法上的行政訴訟法沒有行政附帶民事訴訟的規(guī)定，但原理有相似之處。通過用行政附帶民事訴訟方式審理山林權(quán)屬糾紛案件，一方面，實(shí)現(xiàn)了司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督；另一方面，山林權(quán)屬糾紛雙方當(dāng)事人的民事實(shí)體權(quán)益得到了維護(hù)，亦做到“公”、“私”兼顧。用行政附帶民事訴訟的方式審理山林權(quán)屬糾紛案件，在法理上應(yīng)是說得通的。（二） 法律 依據(jù)目前，行政訴訟法中沒有關(guān)于行政附帶民事訴訟的規(guī)定，但最高人民法院的司法解釋有這樣的規(guī)定。最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋第六十一條規(guī)定：“被告對平等主體之間所作

27、的裁決違法，民事爭議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理”。筆者認(rèn)為，這一規(guī)定，就是行政附帶民事訴訟的法律依據(jù)。但這一規(guī)定是原則性的，目前尚缺乏具體操作性的規(guī)定。（三）審理程序應(yīng)該修改行政訴訟法，對行政附帶民事訴訟作出具體規(guī)定。在目前尚缺乏具體可操作性規(guī)定的情況下，筆者認(rèn)為，在審理程序上可參照刑事訴訟法中有關(guān)刑事附帶民事訴訟的規(guī)定來辦理，但“必須符合行政訴訟法、民事訴訟法，及相關(guān)司法解釋的規(guī)定”。在審理程序上應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：1、起訴和受理在行政訴訟一審過程中，原告可以提起附帶民事訴訟，一般以書面形式向?qū)徖硇姓V訟案件的人民法院遞交訴狀，同時(shí)提供有關(guān)證據(jù)材料。人民法院應(yīng)

28、認(rèn)真審查，符合條件的，應(yīng)依法受理，同時(shí)應(yīng)將附帶民事訴訟的起訴狀副本按時(shí)送達(dá)被告（指附帶民事訴訟的被告），被告應(yīng)按時(shí)提交答辯狀。對不符合行政附帶民事訴訟條件的，應(yīng)不予受理并告之起訴人不予受理的理由和根據(jù)。如果原告沒有提起附帶民事訴訟，人民法院應(yīng)從解決實(shí)際問題，避免山林權(quán)屬糾紛循環(huán)處理的角度出發(fā)，行使釋明權(quán)，告知原告有提起附帶民事訴訟的權(quán)利及附帶民事訴訟所能解決的問題。2、審理方式行政附帶民事訴訟的審理方式有三。一是與行政案件一并審判；二是與行政案件分開審理，一并做出判決；三是與行政案件分別審理、分別判決。一般以前二種方式為宜，只因行政訴訟與民事訴訟關(guān)系復(fù)雜、案情事實(shí)以及與行政案件的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性含混

29、不清，一時(shí)難以查明，如一并審理，會超過行政訴訟的法定期限時(shí)，法院才采取第三種方式。3、遵守行政訴訟和民事訴訟各自的審判原則在案件審理中，應(yīng)分別遵守行政訴訟和民事訴訟各自的原則，不能互相混淆，互相援用。如民事訴訟的調(diào)解、反訴原則不能適用于行政訴訟，行政訴訟的被告承擔(dān)舉證責(zé)任原則不能用于民事訴訟等等。4、審判組織合議庭是行政附帶民事訴訟的審判組織形式。行政訴訟法規(guī)定，人民法院審理行政案件由審判員組成合議庭，或由審判員、人民陪審員組成合議庭。即行政訴訟只有合議庭一種審判組織形式。對于行政附帶民事訴訟而言，由于審理附帶的民事訴訟由審理行政訴訟的同一審判組織進(jìn)行審理，而審理行政訴訟案件的組織形式是合議庭

30、，因此，行政附帶民事訴訟的審判組織也是合議庭形式。5、判決以“兩案一判”的處理為原則，以“兩案兩判”的處理為例外。法院對行政訴訟部分與民事訴訟部分應(yīng)當(dāng)一并做出判決，并制作一張行政附帶民事訴訟判決書。判決書的事實(shí)部分對具體行政行為的合法性的事實(shí)和民事爭議的事實(shí)應(yīng)當(dāng)予以敘述；判決書的理由部分應(yīng)當(dāng)分別闡述行政訴訟部分和附帶民事訴訟部分的判決理由及各自的實(shí)體法和程序法；判決主文部分應(yīng)當(dāng)將行政訴訟部分與附帶民事部分的主文分開撰寫。如果由于客觀原因，行政訴訟部分與附帶民事訴訟部分不能一并判決的，可以分別制作行政判決書和附帶民事判決書，但應(yīng)使用同一案號，兩份判決書對各自未處理的民事部分或行政部分應(yīng)當(dāng)有所交代

31、。如果附帶民事部分是調(diào)解結(jié)案的，應(yīng)當(dāng)分別制作行政訴訟判決書和附帶民事訴訟調(diào)解書。對行政訴訟部分的判決結(jié)果只有維持、撤銷兩種情況，即對政府的行政處理決定合法的予以維持，違法的予以撤銷，但不要再判決政府重新作出處理。6、關(guān)于對行政附帶民事訴訟判決的上、抗訴問題“行政附帶民事訴訟的判決、裁定作出后，附帶民事部分的當(dāng)事人不服人民法院民事部分的第一審判決或裁定，有權(quán)在法定期限內(nèi)提出上訴；人民檢察院認(rèn)為人民法院附帶民事部分的第一審判決或裁定確有錯(cuò)誤時(shí)，可以提出抗訴。上一級人民法院僅就民事部分進(jìn)行審判，不審理行政部分；且民事訴訟當(dāng)事人的上訴不影響一審行政判決、裁定的生效、執(zhí)行”。所以山林權(quán)屬糾紛附帶民事部分的當(dāng)事人不服人民法院民事部分第一審判決或裁定的，可以上訴。人民檢察院亦可抗訴。上一級人民法院僅就民事部分進(jìn)行審判，不審理行政部分。民事部分當(dāng)事人的上訴不影響一審行政判決、裁定的生效、執(zhí)行。六、小結(jié)至此，筆者已對現(xiàn)行法律設(shè)置導(dǎo)致了山林權(quán)屬糾紛循環(huán)處理，而用行政附帶民事訴訟方式可解決這一問題的法理、法律依據(jù)及處理程序作了粗淺分析。目前，山林權(quán)屬糾紛案件的處理程序多