高速公路債務(wù)風(fēng)險

1、摘要：通過對當前我國高速公路負債的現(xiàn)狀及債務(wù)風(fēng)險類型的研究，分析高速公路債務(wù)風(fēng)險形成的機理，探尋防范與化解高速公路債務(wù)風(fēng)險的途徑，提出應(yīng)對措施。這對于新形勢下高速公路管理部門加強債務(wù)風(fēng)險管理，合防范與化解高速公路債務(wù)風(fēng)險，有著十分重要的意義。理安排高速公路建設(shè)計劃，關(guān)鍵詞：高速公路；債務(wù)風(fēng)險；債務(wù)平衡基金背景及意義當前在我國高速公路建設(shè)資金來源中，中央財政投入只占大約地方自籌和國內(nèi)貸款占，以上，單一的融資渠道、過高的負債使我國的高速公路陷入“高收費”與“高負債”并存的雙高的尷尬境地。隨著國家經(jīng)濟環(huán)境的變化，信貸政策趨緊，部分銀行在監(jiān)管壓力下改變了原有放貸計劃，實行“只收，結(jié)果導(dǎo)致高速公路行業(yè)現(xiàn)

2、金流短期出現(xiàn)緊不貸”張。同時我國高速公路債務(wù)規(guī)模目前也已達到歷史最高水平，巨額的高速公路債務(wù)一方面損害了高速公路部門的信譽和政府形象；另一方面，巨額的債務(wù)增加了高速公路行業(yè)的資金成本和財務(wù)風(fēng)險，也對確保其高速公路行業(yè)進一步保持并擴大舉債能力，持續(xù)發(fā)展形成制約。因此，新形勢下對高速公路債務(wù)風(fēng)險問題進行研究就成為當前我國高速公路發(fā)展過程中的一項緊迫而現(xiàn)實的課題。我國高速公路債務(wù)的現(xiàn)狀（）債務(wù)規(guī)模龐大，總體資產(chǎn)負債率較高。交通運輸部新聞發(fā)言人何建中年月日透露，全國的收費公路債務(wù)總余額是萬億元，累計投資的總額是總體資產(chǎn)的負萬億元，低于國內(nèi)銀行業(yè)控制放貸的警戒線債率為，（。另據(jù)審計署公布的報告顯示，截至

3、）年底，全國地方政府性債務(wù)余額地方政萬億元，府性債務(wù)余額中用于高速公路建設(shè)的債務(wù)余額為部分地區(qū)的高速公路處于建設(shè)期和運萬億元；營初期，其收費收入不足以償還債務(wù)本息，主要依靠舉借新債償還，全國高速公路的政府負有擔保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)借新還舊率已達。另外，一些省級交通建設(shè)投資集團和高速公路集團在發(fā)展時，為了追求規(guī)模的擴大往往將收益好的高速公路項目資金投入到新的公路項目，形成以舊建新、以舊養(yǎng)新的資金滾動模式，并大舉借貸，有著很大部分的融資模式是以政府為背高的資產(chǎn)負債率，景的融資平臺。目前，多家省級交通建設(shè)投資集團和高速公路集團，負債率大都超過。河南中原高速公路股份有限公司的該公司年年報顯示，負

4、債率高達陜西高速、湖南高速、重慶高速，其中陜西資產(chǎn)負債率也已超過或接近的上限，高速和湖南高速資產(chǎn)負債率已高達和黑龍江、湖南、。從銀監(jiān)會調(diào)查的情況來看，湖北、河北、吉林、山西、云南、重慶、青海、貴州等省市難年通行費收入扣除必要養(yǎng)護管理費用后，以有效償還貸款利息。（）償債能力不均。目前不同地區(qū)、不同路段高速公路存在償債能力不均衡的現(xiàn)象。經(jīng)過東部發(fā)達省多年的建設(shè)，份高速公路網(wǎng)基本形成，這些路段交通量較大，收益但也有一些新建的山區(qū)高速公路造價高，交通較好，流量小，償債困難。而西部及部分中部地區(qū)由于交通量不足，建設(shè)成本較高，總體上還需要借新還舊、以貸還貸。今后，高速公路的建設(shè)重點將是經(jīng)濟效益不高的“斷頭

5、路”和中西部地區(qū)國家高速公路網(wǎng)，這些路段建成后，車流量短期內(nèi)難以達到一定規(guī)模，很可能收益低于還息水平。（）銀行信貸到期時間集中，償債高峰臨近。高速公路行業(yè)早已普遍面臨債臺高筑的窘境，云南高速違約，陜西高速被“停貸”更是引發(fā)了社會對高速公路行業(yè)的普遍擔憂。高速公路行業(yè)大部分的融資模式是以政府為背景的融資平臺，地方融資出現(xiàn)一定的貸款平臺隨著貸款償還高峰期的來臨，違約是意料中的事，但可怕的是銀行一擁而上對公。而未來兩年，路“斷貸”地方政府債務(wù)將進入償債高峰。預(yù)計年和年兩年債務(wù)到期將占總第二個還款高峰期在債務(wù)規(guī)模的左右，年到其他年份到期債務(wù)約占年，。地方融資平臺貸款絕大部分為中長期貸款，其中從貸款期限

6、來看，的貸款期限在年以上，年年將是地方融資平臺貸款集中到期的時間，政府的還本付息壓力巨大。（）資金需求壓力巨大，高速公路債務(wù)風(fēng)險升級?！笆濉逼?，我國將建成高速公路萬余，需投資近萬億，資本金投入至少資金億元，“十二五”期將建設(shè)的高速公路需求巨大。同時，公路建設(shè)的公益性和社會效益在中西部地區(qū)，越來越突出，對資本金的需求也越來越大。國家發(fā)改委統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，預(yù)計未來公路年均建設(shè)年，需求資金是養(yǎng)護需求資金是億元，億。按現(xiàn)狀發(fā)展，到只有年，的資金需求能夠部分銀行在監(jiān)管壓力被滿足。由于信貸政策趨緊，實行“只收不貸”結(jié)果導(dǎo)致下改變了原有放貸計劃，高速公路集團公司現(xiàn)金流短期出現(xiàn)緊張。高速公路集團公司可能會存

7、在只能償還利息，不能按期償還到期的短期貸款本金的潛在風(fēng)險。高速公路建設(shè)已建設(shè)無止境收費永遠還不清債務(wù)”的怪圈陷入“中，如果未來隨著信貸收緊、高速公路收益減少，高再這樣下速公路行業(yè)發(fā)展的資金鏈條可能會斷裂，去，將有可能演變成銀行的爛賬，影響金融安全，引發(fā)金融危機，甚至引發(fā)政府的債務(wù)危機。高速公路債務(wù)風(fēng)險類型分析從高速公路融資主體的角度出發(fā)，綜合外界環(huán)境的影響將高速公路債務(wù)風(fēng)險分為債務(wù)規(guī)模風(fēng)險、債務(wù)結(jié)構(gòu)風(fēng)險、債務(wù)管理風(fēng)險以及債務(wù)環(huán)境風(fēng)險。（）債務(wù)規(guī)模風(fēng)險。債務(wù)規(guī)模風(fēng)險是指高速公路債務(wù)資金占投資總額的比例過大致使高速公路負債主體可能無法償還到期債務(wù)所產(chǎn)生的風(fēng)險。出現(xiàn)債務(wù)規(guī)模風(fēng)險的根本原因是債務(wù)規(guī)模過

8、大導(dǎo)致其債務(wù)利息較多，融資成本較大，一旦高速公路通行費收入降低就可能出現(xiàn)無力償債的狀況。合理地債務(wù)規(guī)模應(yīng)該是新增債務(wù)所獲得的邊際收益大于或等于其所負擔的邊際成本。當社會資金處于閑置狀態(tài)時，如果高速公路債務(wù)規(guī)模過小就不能充分即社會資源沒有實現(xiàn)最優(yōu)配置，發(fā)揮經(jīng)濟的增長潛力，社會福利也不會達到最大化的標準；而如果高速公路債務(wù)規(guī)模超出了高速公路本身對債務(wù)的吸收能力和承受能力，出現(xiàn)較多的拖欠、呆滯債務(wù)就會影響高速公路建設(shè)的持續(xù)發(fā)展能力甚至引發(fā)債務(wù)危機。衡量債務(wù)規(guī)模風(fēng)險的指標主要有債務(wù)負擔率、償債比率、債務(wù)覆蓋率及負債比率，其中能夠真實反映高速公路債務(wù)風(fēng)險的指標是償債比率和債務(wù)覆蓋率，因為就高速公路債務(wù)風(fēng)

9、險而言，主要是由于短期內(nèi)償債能力受限而引發(fā)的支付危機。（）債務(wù)結(jié)構(gòu)風(fēng)險。債務(wù)結(jié)構(gòu)風(fēng)險是指由于高速公路債務(wù)利率結(jié)構(gòu)、類型結(jié)構(gòu)、償還期限結(jié)構(gòu)及外債幣種結(jié)構(gòu)方面的不合理所帶來的風(fēng)險。債務(wù)結(jié)構(gòu)風(fēng)險主要包括以下三類。第一類，債務(wù)利率結(jié)構(gòu)風(fēng)險：債務(wù)利率有固定利率與浮動利率兩種類型。高速公路建設(shè)投資回收期較長，期間利率波動大，浮動利率債務(wù)過多易遭受利率上浮而多付利息所帶來的損失；而過多的固定利率債務(wù)將使負債主體承擔由于利率下降而不能少付利息的風(fēng)險，但固定利率債務(wù)容易計算債務(wù)負擔，便規(guī)劃債務(wù)償還計劃和方于從整體上確定債務(wù)規(guī)模，固定利率貸款和浮動利率貸款的合理比式。因此，例可以有效降低高速公路債務(wù)風(fēng)險。第二類，

10、債務(wù)類型結(jié)構(gòu)風(fēng)險：高速公路債務(wù)有內(nèi)債銀行貸款與利用金融工具從資本市場直接融與外債、資之分。國際金融組織貸款，外國政府貸款利率較低，寬限期、償還期較長，適于高速公路建設(shè)，但是利用外債可能面臨匯率風(fēng)險。由于近期貨幣政策收緊導(dǎo)致銀行信貸規(guī)?？s減、融資成本上升，而通過金融租賃、發(fā)行地方政府債、企業(yè)債、公司債、短期融資券、中期票據(jù)、信托、資產(chǎn)支持商業(yè)票據(jù)等方式從資本市場融資，不僅期限、利率靈活，而且還可降低融資成本。第三類，債務(wù)償還期限結(jié)構(gòu)風(fēng)險：債務(wù)按償還期分為短期、中期及長期債務(wù)。高速公路投資巨大，建設(shè)周期長，從項目開工到運營產(chǎn)生效益需要時間較長，從安全性角度考慮，應(yīng)該增大中、長期債務(wù)尤其是長期債務(wù)的

11、比重，避免一次性借入大量年限相同的債務(wù)，謹防償債過分集中和還債高峰，同時避免短期債務(wù)增長速度大于中長期債務(wù)增長速度而造成債引發(fā)短期支付風(fēng)險。務(wù)短期化，另外，對于高速公路外債，由于匯率的波動，外債幣種的不同比例會直接影響還貸金額的漲跌。因此，外債幣種的多樣化及幣種結(jié)構(gòu)的合理化有利于降低債務(wù)風(fēng)險。防范和減小匯率風(fēng)險，（）債務(wù)管理風(fēng)險。高速公路債務(wù)管理風(fēng)險是指高速公路建設(shè)及運營過程中因信息不對稱或管理者判斷失誤等因素導(dǎo)致債務(wù)資金使用及安排不當而蒙受損失的可能性。由于高速公路管理系統(tǒng)龐大，人員龐雜，而且經(jīng)受外界多種因素影響，因此，領(lǐng)導(dǎo)者決策能力的高低、債務(wù)管理人員的素質(zhì)以及債務(wù)管理制度的完備性都是影響

12、債務(wù)管理風(fēng)險的重要因素。高速公路項目債務(wù)管理風(fēng)險主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，由于債務(wù)管理人員的估計失誤或工作疏忽、債務(wù)管理制度存都有可能造成應(yīng)該在缺陷或者其實際執(zhí)行不夠徹底，按期償還的債務(wù)延期，延期還款不僅會增加還貸利而且增加還貸壓力，帶來一定的風(fēng)險；第二，由于息，而其對資金的安排是否合理領(lǐng)導(dǎo)者的決策能力有限，卻對債務(wù)負擔有著重要影響。如果當期到賬債務(wù)資金超出了高速公路建設(shè)所需要的數(shù)額，那么就會增加多余部分債務(wù)的利息支付，勢必增大還貸壓力。高速公路債務(wù)管理風(fēng)險主要是通過債務(wù)是否按期償還、債債務(wù)資金安排務(wù)資金是否得到有效使用來衡量的，的合理性是衡量債務(wù)管理風(fēng)險大小的重要標準。（）債務(wù)環(huán)境風(fēng)險。高速

13、公路債務(wù)環(huán)境風(fēng)險包括市場風(fēng)險、政策風(fēng)險和自然環(huán)境風(fēng)險。市場風(fēng)險：市場風(fēng)險是指由于宏觀經(jīng)濟環(huán)境變化等原因?qū)е聦嶋H交通流量和收費總量達不到預(yù)期值而產(chǎn)生的風(fēng)險。經(jīng)濟周期是市場經(jīng)濟的固有特征，目前隨著我國經(jīng)濟市場化程度的逐步提高，經(jīng)濟周期的影響也越來越明顯。經(jīng)濟的周期變化會對高速公路交通量和收費總量產(chǎn)生影響。通行費是高速公路還貸的基本來源，而交通量則是收費的基礎(chǔ)。高速公路在做項目評估的時候是根據(jù)現(xiàn)有交通量情況、路網(wǎng)分布及周邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展等因素估算的，而與其平行的新建公路或鐵路都會對高速公路的車流量產(chǎn)生影響。高速公路車輛通行者選擇高速公路重點考慮的是運價和速度兩個因素，因此一旦其他相關(guān)路段與其相比較存在

14、運價優(yōu)勢和速度優(yōu)勢時，高速公路的通行費收入必然降低，進而影響其債務(wù)的償還。政策風(fēng)險：高速公路收費是由國家授權(quán)特許經(jīng)因此國家新政策的出臺或政策改變都將影響營的，到高速公路收益及債務(wù)償還能力。影響高速公路收益的一個重要因素即是收費標準，收費標準是由政府根據(jù)特許經(jīng)營期年限等因素統(tǒng)一制訂的，一般是只有其收不允許改變的。對于高速公路項目來講，費標準達到了同類型高速公路的平均值或平均值以上才能保證其合理地收入以供償還債務(wù)，而如果政府制訂的該項目的收費標準與同類型高速公路的收則說明該項目的收費標準是較低費標準偏差越大，的，其通行費收入是沒有保證的。除了收費標準方“面的政策之外，費改稅”政策、與高速公路相關(guān)的

15、比如土地政策、稅收政策等方面的變化同樣會影響高速公路的運營收益。自然環(huán)境風(fēng)險，自然環(huán)境的變化對高速公路債務(wù)的影響主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，在建設(shè)期，由于天氣變化或自然災(zāi)害造成的工期延誤可能會導(dǎo)致運營推遲，初期債務(wù)償還失去通行費收入保障，還貸第二，在運營期，惡劣天氣影響高的壓力必然增大；同樣會減少通行費收入速公路通行會減少車流量，而增大還貸壓力。因此，高速公路在建設(shè)前，應(yīng)做好充分的環(huán)境調(diào)查，以做好準備應(yīng)對各種天氣變化及自然災(zāi)害對高速公路債務(wù)償還的不利影響。高速公路債務(wù)風(fēng)險形成機理（）高速公路建設(shè)的階段性特點。從世界各國的情況來看，在國家經(jīng)濟發(fā)展到一定程度，交通基礎(chǔ)設(shè)施都是集中在年內(nèi)集中建設(shè)完成的

16、。集中一段時間大規(guī)模建設(shè)高速公路是我國也不例外。國家高速公路網(wǎng)建設(shè)，部普遍規(guī)律，分省市在大部分省市預(yù)計年前即可完成；西北地區(qū)年可基本完成國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃，預(yù)計為年。而這必然引發(fā)階段性巨額資金需求。我國通過“中央投資、地方籌資、社會融資、利用和“貸款修路、收費還貸”的投融資政策來實現(xiàn)外資”大規(guī)模建設(shè)的目標。一般高速公路項目資本金占其余而銀行貸款這部，主要為銀行貸款，分通常占到債務(wù)總量的以上。這種倚重于債務(wù)融資的資金結(jié)構(gòu)，在大幅改善道路交通條件、有效緩解交通對國民經(jīng)濟瓶頸制約的同時，也必然會形成一定的債務(wù)累積。（）高速公路建設(shè)決策非理性化，項目過度超前。部分地方政府不顧自身的財力狀況、償債能力，

17、一味制定規(guī)模宏大的發(fā)展規(guī)劃，大建設(shè)大發(fā)展形成規(guī)模的巨大資金需求與政府資金投入相對不足的矛導(dǎo)致債務(wù)規(guī)?？焖僭鲩L，債務(wù)風(fēng)險不斷盾長期積累，積累。另外，在高速公路項目可行性研究時普遍高估車流量，有時甚至為了項目通過審查的需要而隨造成項目運營后的實際收入跟預(yù)期意修改車流量，收入差異較大，影響貸款償還能力。）（高速公路融資結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致財務(wù)成本增加。高速公路融資結(jié)構(gòu)比例失衡，表現(xiàn)為股票、國企業(yè)債券等直接融資規(guī)模小、比重過低；間接融債、資占有絕對比重，并以銀行固定資產(chǎn)中長期貸款為主，這就導(dǎo)致金融風(fēng)險過度集中在銀行。另外，我國高速公路建設(shè)對內(nèi)源融資重視不夠，以外源融資為主，外源融資膨脹過快，其在高速公路融資

18、結(jié)構(gòu)中的比例高達形成了系統(tǒng)內(nèi)潛在的隱性風(fēng)，險。發(fā)達國家高速公路建設(shè)基本上是以國家信用為進行低成本的債券類融資，而我國高速公路建基礎(chǔ)，設(shè)資金以中長期固定資產(chǎn)銀行貸款為主，和企業(yè)債公司債、短期融資券、資產(chǎn)證券化等融資方式相券、增加了比，以上的財務(wù)成本。（）高速公路建設(shè)財政資金投入不足。高速公路的公共產(chǎn)品屬性決定了高速公路發(fā)展需要政府財政資金的大力投入。雖然近年高速公路建設(shè)財政投資總量在增加，但國家財政投資占高速致使銀行貸公路建設(shè)總投資的比例卻在逐年下降，十二五”期款成為高速公路建設(shè)的重要資金來源?！岸沂滞怀觥Ｘ斦Y金投入不足的問題依然存在，“據(jù)測算，十二五”期我國高速公路（含一級路）建設(shè)投資大

19、約需要能投入的財政性資金萬億，億左右，資金缺口萬億，缺口率需要向市場，融資萬億；按最低資本金比例需投入計算，資本金缺口即“十二資本金億，億元，五”期我國高速公路（含一級路）建設(shè)投資中，需要向市場融資高速公路建設(shè)財政億作為資本金，資金投入不足的問題依然嚴峻。（）高速公路管理粗放、建設(shè)、運營成本大幅上升。據(jù)測算，我國高速公路建設(shè)成本的年復(fù)合增長率為，成本的不斷攀升成為導(dǎo)致高速公路債務(wù)風(fēng)險累積的一個重要因素。由于高速公路建設(shè)前期可行性研究、工程設(shè)計等不夠嚴謹，導(dǎo)致項目建設(shè)后期設(shè)計變更、概算調(diào)整而加大高速公路建設(shè)成本。另外，原材料價格與勞動成本的上漲、國家土地政策的緊縮與拆遷補償政策的完善也會推升高速

20、公路建設(shè)成本。隨著越來越多的中西部地區(qū)建設(shè)高速公復(fù)雜的地質(zhì)條件更是導(dǎo)致成本高企。路，在高速公路建設(shè)資金管理中，由于資金的籌集與使用分屬不同部門，各部門出于各自工作的“便，利”往往忽視資金使用成本。另外，高速公路管理收費管理由大量的“人工”手段來完成，增技術(shù)落后，加了管理成本，同時也造成大量通行費的漏征；養(yǎng)護管理粗放，導(dǎo)致管養(yǎng)成本長期居高不下，目前我國高速公路管養(yǎng)支出占通行費收入的大大降以上，低了高速公路債務(wù)的償還能力。防范與化解高速公路債務(wù)風(fēng)險的措施（）健全高速公路債務(wù)風(fēng)險管理制度，強化債務(wù)管理基礎(chǔ)。按照“誰承貸、誰還款”的原則，理清關(guān)系、明確責(zé)任，嚴格債務(wù)主體管理；加強通行費管理，按照收貸款

21、修路、收費還貸”的政策，高速公路通行費公路“費除安排用于高速公路維修養(yǎng)護和必需的管理支出保證全部用于債務(wù)償還。通過建立高速公路債外，分析高速公路建務(wù)管理信息系統(tǒng)和風(fēng)險預(yù)警機制，設(shè)和經(jīng)營狀況等內(nèi)部因素，針對具體情況建立與之相適應(yīng)的債務(wù)風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，合理估算高速公路建設(shè)所需費用，建立滾動的資金需求和供給系統(tǒng)，動態(tài)掌握債務(wù)運行狀況，強化債務(wù)管理基礎(chǔ)，提高高速公路債務(wù)風(fēng)險防范能力。（）建立高速公路發(fā)展投資長效機制，加大國家對高速公路資本金的投入。按照政府公共管理和服務(wù)職能定位，遵循高速公路公益性、網(wǎng)絡(luò)型的基本特征，建立以公共財政為各級政府責(zé)任清晰、財力和事權(quán)相匹配的投融基礎(chǔ)，資長效機制；明確各級政府在

22、高速公路中的事權(quán)關(guān)明確投資主體、落實籌資責(zé)任，并逐步建立與事系，權(quán)匹配的穩(wěn)定資金來源渠道。各級政府應(yīng)確保穩(wěn)定的財政性資金來源，規(guī)范融資渠道和資金使用，加強對資金使用及債務(wù)的監(jiān)管。高速公路建設(shè)投資巨大，單純依靠收取車輛通行費這一條渠道還貸，以實現(xiàn)在合法的收費年限內(nèi)償還全部債務(wù)的可能性較小。按照區(qū)別對待，有保有控的原則，對高速公路建設(shè)給予較為寬松的財政政策，通過加大交通部投資補助和中央國債資金投入力度，增加高速公路資本金投入以降低債務(wù)性資金的比率，從根本上降低債務(wù)風(fēng)險。（）控制高速公路債務(wù)規(guī)模。高速公路債務(wù)風(fēng)險中最重要的是債務(wù)規(guī)模風(fēng)債務(wù)風(fēng)險的大小與債務(wù)規(guī)模的大小呈正相關(guān)關(guān)險，因此要將重點放在控制債務(wù)規(guī)模上，同時充分考系，慮其他各種風(fēng)險因素的影響。各級政府部門應(yīng)將高速公路建設(shè)投資納入財政預(yù)算，并制定優(yōu)惠政策，加給予財政貼息大中央和地方財政預(yù)算的投入比例，補助；同時交通部門政府性債務(wù)年度收支納入同級財政預(yù)算監(jiān)管，年度所需政府性貸款須經(jīng)同級財政部門審核同意，報同級政府批準實施，從而達到控制債務(wù)規(guī)模以降低債務(wù)風(fēng)險的目的。）（建立公路債務(wù)平衡基金。建立以財政補貼、經(jīng)營性公路公司上繳的利稅、車購稅和地方交通規(guī)費投資經(jīng)營