以科學(xué)發(fā)展觀促進(jìn)向中性財政政策的轉(zhuǎn)向

1、以科學(xué)發(fā)展觀促進(jìn)向中性財政政策的轉(zhuǎn)向財政部長金人慶同志在上海舉行的“全球扶貧大會”閉幕式上提出，中國財政政策將隨著宏觀 經(jīng)濟(jì)形勢的變化而轉(zhuǎn)向中性，這一與時俱進(jìn)的財政政策調(diào)整思路是以人為本，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展觀在財政 領(lǐng)域的充分發(fā)揮和集中體現(xiàn)。一、財政平衡觀與積極財政政策的可持續(xù)性問題 經(jīng)過對財政平衡問題長期不懈的研究，我總結(jié)出“財政收支矛盾與平衡轉(zhuǎn)化規(guī)律”的基本命題，即財政 收支是絕對的不平衡與相對平衡的對立統(tǒng)一體。因此，財政可根據(jù)客觀經(jīng)濟(jì)形勢的變化，采取“相機(jī)抉擇” 的辦法，擔(dān)負(fù)起以自身收支的短期不平衡實現(xiàn)社會總供需平衡的宏觀調(diào)控的重要職能，進(jìn)而積極達(dá)成在更高 收入水平上動態(tài)、長期、穩(wěn)固的財

2、政平衡的實現(xiàn)，為下一輪“逆風(fēng)向而動”的財政政策的實施創(chuàng)造條件。而 要實現(xiàn)這一財政與經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)，關(guān)鍵就在于把握好財政失衡導(dǎo)致政策不可持續(xù)性所引致的淡出時機(jī)的選 擇問題。我國自 1998 年來實施的積極財政政策作為我國主動、自覺根據(jù)外疲（世界經(jīng)濟(jì)疲軟，影響出口）、 內(nèi) 縮（通貨緊縮，國內(nèi)需求不足）的嚴(yán)峻宏觀經(jīng)濟(jì)形勢作出的一次擴(kuò)張性財政政策的有益、成功嘗試，拉動我 國經(jīng)濟(jì)逐步走出周期性低谷，取得了舉世矚目的偉大成就，但以社會供需總量為主要調(diào)控的對象的擴(kuò)張性財 政政策，只是一定時期內(nèi)的特殊政策，本身具有的雙重不可持續(xù)性也決定了其淡出也需相機(jī)抉擇。首先，以 “補平波谷”為己任的擴(kuò)張性財政政策所要解決

3、的主要矛盾具有不可持續(xù)性，因此也必須隨宏觀經(jīng)濟(jì)周期的 變化而調(diào)整，敏銳地判斷時機(jī)并積極采取措施化解在宏觀經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)的新矛盾。其次是財政赤字規(guī)模與國民 經(jīng)濟(jì)承受能力的限制而導(dǎo)致的政策實施上所具有的不可持續(xù)性，因為過度擴(kuò)張財政政策所引發(fā)的財政收支失 衡矛盾的加劇必然會產(chǎn)生不良后果，如巨大的赤字不但會喪失動員社會資源功能，而且由此而來的政府債務(wù) 危機(jī)如不加以有效控制，有可能引起經(jīng)濟(jì)總量更嚴(yán)重失衡，甚至導(dǎo)致社會動蕩和政治不穩(wěn)等宏觀問題，倒逼 財政政策此時不得不被動調(diào)整。目前是我國積極財政政策主動淡出、積極向中性轉(zhuǎn)向的最佳時機(jī)。首先，期望以政府投資拉動民間投 資，解決需求不足導(dǎo)致的通貨緊縮的政策目標(biāo)已實

4、現(xiàn)：從 1998 年以來平均拉動我國經(jīng)濟(jì)增長 1.5 個百分點， 促成 2003 我國經(jīng)濟(jì)增長率達(dá)到 9.1%，國民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)增長態(tài)勢，進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)增長的上升通道，因此積極財政 政策可以“功成身退”了。若缺乏對宏觀形勢判斷僵化思維貽誤政策調(diào)整最佳時機(jī)，則可能出現(xiàn)過猶不及的 情形：一方面過度增加的國債基本建設(shè)投資作為政府行為不利于我國市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善，投資的政 策效應(yīng)也必將出現(xiàn)遞減，甚至影響到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和宏觀經(jīng)濟(jì)平衡，另一方面中央國債投資往往需要地方資 金和銀行信貸配套，國債投資項目的長期性也可能造成銀行體系的壞帳問題等。其次，積極財政政策持續(xù) 6 年，從判斷政府償債能力的兩個實質(zhì)性指標(biāo)來

5、看，即國債償還率和中央債務(wù)依存度不斷提升并早已超過警戒 線，我國財政，尤其是中央財政面臨很大的償債壓力和很高的債務(wù)依存度，而且地方隱性負(fù)債和或有負(fù)債問 題如無法妥善解決，最終還得依靠中央財政，所以國債風(fēng)險恐怕比表面指標(biāo)所表現(xiàn)的更嚴(yán)重。因此目前我們 的當(dāng)務(wù)之急是通過漸進(jìn)性的安排，在保證必要的繼續(xù)工程和重點支持高科技、西部大開發(fā)以及振興東北工業(yè) 基地資金需要的前提下，盡可能地壓縮新增國債規(guī)模，盡可能地放慢支岀進(jìn)度，調(diào)整優(yōu)化支岀結(jié)構(gòu)，盡可能 地通過加強征管增加收入，積極、適時減少財政（稅收）政策擴(kuò)張傾向，而逐步淡岀的這么一個動態(tài)過程， 實際上也就是實現(xiàn)向總量平衡的中性財政政策逼近的過程。二、全面協(xié)調(diào)

6、可持續(xù)發(fā)展、結(jié)構(gòu)性宏觀調(diào)控與中性財政政策黨的十六屆三中全會得岀的科學(xué)發(fā)展觀是在全面建設(shè)小康社會發(fā)展階段的我們黨和政府的發(fā)展理念，其 實質(zhì)是要求我們樹立全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展觀。全面發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀的重要目的，即正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和 社會發(fā)展的關(guān)系；協(xié)調(diào)發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀的基本原則，協(xié)調(diào)就是要在發(fā)展中實現(xiàn)速度與結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益的 有機(jī)統(tǒng)一，促進(jìn)發(fā)展的良性循環(huán)；可持續(xù)發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀的重要體現(xiàn)，可持續(xù)發(fā)展就是要在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同 時，充分考慮環(huán)境、資源和生態(tài)的承受能力，保持人與自然的和諧發(fā)展，實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展。而只有對經(jīng) 濟(jì)、社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長方式等宏觀結(jié)構(gòu)性問題進(jìn)行有效的調(diào)控，才能從制度上、體

7、制上根本保 證經(jīng)濟(jì)社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，這點中性財政政策仍將責(zé)無旁貸。中性原則是一個政策目標(biāo)，也并非絕對的不偏不倚，正如相對稅收中性論，從微觀機(jī)制與宏觀導(dǎo)向相結(jié) 合角度來詮釋社會主義稅收中性與稅收調(diào)控兩者矛盾統(tǒng)一關(guān)系?，F(xiàn)階段中性財政政策意味著保持財政收支規(guī) 模不人為擴(kuò)張或壓縮，保持財政收支的相對平衡，因此對中性財政政策不應(yīng)該作為絕對理解，而應(yīng)該以相對 中性意義上理解，即宏觀總量中性影響與宏觀結(jié)構(gòu)調(diào)控的對立統(tǒng)一。公共財政論作為在市場經(jīng)濟(jì)條件下特殊 的運行論，是有值得正處于向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期的我國借鑒的地方，特別是市場失靈論：市場失靈既包括了 宏觀經(jīng)濟(jì)總量失衡，又包括了外部性、市場壟斷、信息不

8、對稱、收入分配不公等，這些正常運行的市場所不 能解決的問題有可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)、社會結(jié)構(gòu)性失衡，因此財政要以非市場化方式作用于這些領(lǐng)域，這點是與財 政本質(zhì)論的財政調(diào)控職能不謀而合的。我國正處于轉(zhuǎn)軌時期，我們還擔(dān)負(fù)著完善市場經(jīng)濟(jì)體制本身的任務(wù)， 這些都要求財政在尊重市場對資源的基礎(chǔ)性配置作用的前提下，“相機(jī)抉擇”地對國民經(jīng)濟(jì)總量進(jìn)行宏觀調(diào) 控，擴(kuò)張、緊縮和中性的財政政策就是依據(jù)對總量調(diào)控力度大小而言所作的劃分，而無論何種財政政策，只 要是健全完善的財政政策也都應(yīng)內(nèi)在的包含著“對癥下藥”的解決國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中深層次的結(jié)構(gòu)性矛 盾的任務(wù)，現(xiàn)階段我國向中性財政政策的轉(zhuǎn)向就是力求實現(xiàn)向財政收支的大體平衡的

9、目標(biāo)逼近，以保持社會 供需總量基本平衡和經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定，同時“有保有壓”、“有獎有抑”地調(diào)整支岀結(jié)構(gòu)，側(cè)重于對經(jīng)濟(jì)、 社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長方式等宏觀結(jié)構(gòu)性問題進(jìn)行調(diào)控，以保證經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)階段我國宏觀經(jīng)濟(jì)運行的主要矛盾正是結(jié)構(gòu)性失衡，即經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，社會分配差距有 拉大傾向、經(jīng)濟(jì)粗放式增長，市場經(jīng)濟(jì)體制改革尚需進(jìn)一步深化。從投資、消費、岀口這拉動經(jīng)濟(jì)的三架馬2004 年 1 至 5月，第二產(chǎn)業(yè)投車的表現(xiàn)來看，首先是投資增長率偏高，投資結(jié)構(gòu)不合理。就投資產(chǎn)業(yè)而言，資以超出一、三產(chǎn)業(yè)數(shù)倍的速度增長了47.8，雖然 6 月份增速下降為 16.2，但由此得出過熱宏觀

10、經(jīng)濟(jì)已實現(xiàn)了“軟著陸”的結(jié)論還為時尚早；就投資行業(yè)而言，部分行業(yè)如鋼鐵、有色金屬、機(jī)械出現(xiàn)投資規(guī)模偏 大、低水平重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，而在這些投資過度的行業(yè)中，其內(nèi)部一些有利于提高技術(shù)水平、環(huán)保節(jié)能、促進(jìn) 產(chǎn)品升級換代的投資項目卻仍顯不足，直接導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)的粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式；就投資形式而言，固定資產(chǎn)投 資增長過快，規(guī)模過大，由此帶來重要原材料、能源及交通運輸?shù)摹捌款i”制約，加劇了重要生產(chǎn)資料價格 上漲的結(jié)構(gòu)性通貨膨脹。其次，投資與消費關(guān)系不協(xié)調(diào)，居民消費傾向長期偏低。經(jīng)濟(jì)運行中的一些深層次 問題并沒有因為積極財政政策而得到根本解決，集中體現(xiàn)在居民消費傾向偏低，成為阻礙經(jīng)濟(jì)長期健康運行 的因素。中國平均消

11、費傾向在積極財政政策實行后經(jīng)歷的不升反降現(xiàn)象，不僅是平均收入提高所導(dǎo)致邊際消 費傾向遞減因素引致的，而且很可能是在體制轉(zhuǎn)型過程中所積累的一些經(jīng)濟(jì)、社會結(jié)構(gòu)性問題的集中反映。 首先，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、區(qū)域二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致基尼系數(shù)有可能超過了40 ，高收入組的低消費傾向直接拉低了社會平均消費傾向；其次，國有企業(yè)改革和資本密集型投資對勞動力就業(yè)人口排擠效應(yīng)，失業(yè)對這部分 人群消費能力的抑制；最后，社會保障體系的不健全，基礎(chǔ)教育在部分農(nóng)村地區(qū)非義務(wù)化，高等教育的產(chǎn)業(yè) 化傾向，都增加了居民的儲蓄傾向。第三、出口結(jié)構(gòu)低層次。雖然 2003 年我國已擠身世界第四貿(mào)易大國， 但卻仍非貿(mào)易強國，低附加值產(chǎn)品為主的出

12、口結(jié)構(gòu)不僅不利于提高外向型經(jīng)濟(jì)的競爭力和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整， 而且也容易遇到反傾銷、技術(shù)壁壘等方面的貿(mào)易摩擦。因此，目前財政政策的目標(biāo)應(yīng)適時調(diào)整為預(yù)防通貨膨脹、為各項改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，為國民經(jīng)濟(jì)和社 會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航，而此時主動轉(zhuǎn)向中性財政政策可謂是正值時機(jī)、對癥下藥。三、以人為本，積極促進(jìn)向中性財政政策的轉(zhuǎn)向 以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)和核心，說明了發(fā)展的目的是促進(jìn)人的全面發(fā)展。向中性財政政策的轉(zhuǎn)向 也必須以人為本，才能體現(xiàn)黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨和立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求，才能代表最廣 大人民群眾的根本利益。具體而言，當(dāng)前要重點抓好以下幾方面工作：1、新一輪體制性、結(jié)構(gòu)性

13、稅制改革要注重效率原則與公平原則的統(tǒng)一，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展?！昂喍愔茖挾惢?、低稅率、嚴(yán)征管”為模式的稅改涉及所得稅、增值稅、消費稅、地方稅、農(nóng)業(yè)稅制和稅收管理體制等方方面面，體現(xiàn)了廣義稅收中性所內(nèi)含的效率與公平的統(tǒng)一：效率原則包含兩個層次，一是行 政效率原則，提出了稅務(wù)工作應(yīng)努力減少自身給微觀主體帶來的效率損失，具體而言我們應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化稅收 征管工作，一方面嚴(yán)厲打擊各種走私活動，嚴(yán)格杜絕偷稅、漏稅、騙稅現(xiàn)象的發(fā)生，另一方面要簡化稅制和 辦稅手續(xù)，增強稅務(wù)機(jī)關(guān)納稅服務(wù)意識，使稅收征管走上法制化、人性化軌道。二是經(jīng)濟(jì)效率原則的宏觀非 中性，即稅收應(yīng)發(fā)揮對經(jīng)濟(jì)、社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長方式

14、等宏觀結(jié)構(gòu)性問題調(diào)控的“獎抑效應(yīng)”， 按照不同領(lǐng)域稅負(fù)水平有增有減的原則，對有利于實現(xiàn)五個統(tǒng)籌的投資、消費實行低稅率、輕稅負(fù)，相反，對于一些發(fā)展過熱的或環(huán)境污染、能源浪費嚴(yán)重的行業(yè)或行為加征重稅，倡導(dǎo)人們的健康投資和消費觀念， 促進(jìn)市場機(jī)制發(fā)揮最大效率，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。公平原則同樣包括兩個層次，一是公平承擔(dān)稅制 負(fù)擔(dān)以實現(xiàn)收入公平分配的社會公平原則，這就要求我們加快各項稅費改革的步伐，特別是要堅決取締農(nóng)村 一切不合理的收費和攤派，逐步取消農(nóng)業(yè)稅，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)實現(xiàn)橫向公平，同時更好的發(fā)揮個人所得稅的 “內(nèi)在穩(wěn)定器”功能，實行綜合與分類征收相結(jié)合，提高扣稅標(biāo)準(zhǔn)，加大對高收入階層的征收力度

15、，運用免 稅手段支持弱勢群體如下崗職工的再就業(yè)，促進(jìn)各階層以能力為標(biāo)準(zhǔn)分擔(dān)稅負(fù)的縱向公平原則的實現(xiàn)，充分 發(fā)揮稅收對社會利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整功能；二是經(jīng)濟(jì)公平原則，要求我們統(tǒng)一內(nèi)外企業(yè)所得稅，完善消費型增值 稅試點推廣工作，消除重復(fù)征稅，激發(fā)民間投資消費熱情，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)升級，為社會公平競爭 營造良好的稅收環(huán)境。2、調(diào)整直接財政支出范圍、增加轉(zhuǎn)移性財政支出比重，多渠道落實人的全面發(fā)展。一方面國債直接投 資除了繼續(xù)完成積極財政政策基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在建項目的收尾工程外，向五個統(tǒng)籌領(lǐng)域傾斜并注重財政資金 “四兩撥千斤”的引導(dǎo)功能，比如進(jìn)一步支持西部生態(tài)破壞嚴(yán)重地區(qū)“天保工程”的順利實施，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社

16、會發(fā)展與自然生態(tài)平衡的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，打破過去僅僅以財政投入拉動多少 GDP 增長速度為考量政策的唯一標(biāo) 準(zhǔn)，更多關(guān)注人文指標(biāo)、資源指標(biāo)和環(huán)境指標(biāo)，只有當(dāng)經(jīng)濟(jì)、社會與自然三者協(xié)調(diào)發(fā)展，才能使物質(zhì)財富積 累的同時，維護(hù)生態(tài)文明，創(chuàng)建精神文明，滿足人的全面需求和促進(jìn)人的全面發(fā)展。與此同時，要積極探索 財政補貼、貼息等轉(zhuǎn)移性支出形式，加大轉(zhuǎn)移性支出力度，改善轉(zhuǎn)移性支付的辦法，逐步實現(xiàn)公共產(chǎn)品的均 等化，更切實的讓人民群眾受益。如在向三農(nóng)傾斜方面，配合直接投資向農(nóng)村諸如水、電、氣、道路基礎(chǔ)設(shè) 施傾斜，財政轉(zhuǎn)移性支出可以采取“增收”與“減負(fù)”并舉的方式：在增加農(nóng)民收入這方面，一方面在流通 環(huán)節(jié)間接補貼保護(hù)農(nóng)民

17、的合理收益和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，如利用財政資金建立農(nóng)副產(chǎn)品的價格保護(hù)機(jī)制，以 合理的保護(hù)價收購農(nóng)副產(chǎn)品，并對農(nóng)民購買種子、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須的生產(chǎn)資料實行優(yōu)惠價格供應(yīng)，另一 方面可以運用糧食風(fēng)險基金作為資金來源，更多采取直接補貼農(nóng)民方式，并加大這一補貼占糧食風(fēng)險基金的 比重，此外還可撥出財政資金用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性專項貸款，對農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營貸款實行貸款貼 息，以支持農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等；在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)方面，重要的舉措就是加強對農(nóng)村教育、衛(wèi)生等社 會事業(yè)的投入，如財政能有效的支持逐步取消農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)義務(wù)教育收費，則根據(jù)目前我國農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ) 教育的收費水平，作一個保守的估計，許多農(nóng)戶每年

18、就可從這項教育體制改革中減輕負(fù)擔(dān)200 300 元，同時提高了農(nóng)村居民的綜合素質(zhì)和健康水平，實現(xiàn)人的全面發(fā)展。3、加快預(yù)算制度改革，實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的陽光財政。以人為本的中性財政政策的實施 應(yīng)該在強化預(yù)算內(nèi)部監(jiān)督的基礎(chǔ)性作用的前提下，更多的重視來自審計部門、人大以及作為納稅人的公眾的 外部監(jiān)督，促進(jìn)預(yù)算高度透明、謀取公眾利益的最大化為特征的陽光財政的實現(xiàn)。為此，首先要在借鑒發(fā)達(dá) 市場經(jīng)濟(jì)國家預(yù)算管理經(jīng)驗和做法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的預(yù)算管理制度的 基本框架，繼續(xù)推進(jìn)部門預(yù)算的基本管理模式、國庫集中收付模式、收支兩條線管理、政府采購制度等一系 列預(yù)算改革：部門預(yù)算