我國銀行監(jiān)管中存在問題及建議

1、內(nèi)容摘要：一、當前銀行業(yè)監(jiān)管中存在的主要問題 （一）監(jiān)管的法規(guī)建設(shè)滯后目前我國的金融法律有 15部，金融法規(guī)有40多部，人民銀行已發(fā)布的銀行業(yè)管理規(guī)章 和規(guī)范性文件1000多件。盡管我國的銀行業(yè)監(jiān)管法規(guī)較多，但法規(guī)建設(shè)仍較滯后，存在法律空白、短缺、模糊、不適應(yīng)銀行業(yè)發(fā)展等問題。如商業(yè)銀行法中規(guī)定商業(yè)銀行不能對企業(yè) 參股投資，但事實上債轉(zhuǎn)股作為銀行重組不良貸款的一種較有效方式在商業(yè)銀行中已在運用；貸款通則中規(guī)定貸款人經(jīng)營外幣貸款必須持有國家外匯管理局頒發(fā)的經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)許可證，但目前人民銀行已將經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)和外幣業(yè)務(wù)實行兩證合一，除結(jié)售匯業(yè)務(wù)外的其他外幣業(yè)務(wù)由中國人民銀行審批；貸款風險分類指導原

2、則 中對 貸款”定義的界定不明確,同時分類標準過于籠統(tǒng)，信貸管理人；支付結(jié)算管理辦法中規(guī)定銀行不；貸款通則和商業(yè)銀行內(nèi)控指致使各商業(yè)銀行對五級分類資產(chǎn)涵蓋的業(yè)務(wù)口徑不一致 員和監(jiān)管人員對風險分類劃分的標準把握程度相關(guān)較大 能墊款，但事實上中資銀行已經(jīng)允許開辦帳戶透支業(yè)務(wù) 引中對行長能否成為審貸委員會成員的規(guī)定不一致等（二）非現(xiàn)場監(jiān)管的真實性、全面性和信息化問題非現(xiàn)場監(jiān)管因其具有信息的全面性、持續(xù)性和對風險的早期預(yù)警作用而成為各國對銀行業(yè) 監(jiān)管的重要手段。但我國銀行業(yè)非現(xiàn)場監(jiān)管在有效評價銀行經(jīng)營狀況和實現(xiàn)風險早期預(yù)警方面 的作用尚未得到充分發(fā)揮（目前僅僅起到統(tǒng)計作用），其主要的制約因素有以下方面

3、：1,數(shù)據(jù)基礎(chǔ)不夠真實準確。主要表現(xiàn)有，一是數(shù)出多門，銀行內(nèi)部存在會計、統(tǒng)計及信 貸等多種數(shù)據(jù)口徑，各口徑之間不完全對應(yīng)，而向監(jiān)管部門提供數(shù)據(jù)的部門沒有統(tǒng)一，造成上報監(jiān)管部門的數(shù)據(jù)前后不一致；二是部分全科目統(tǒng)計指標和會計科目設(shè)置不對應(yīng)，統(tǒng)計數(shù)據(jù)不能直接來源于會計數(shù)據(jù)，需要靠統(tǒng)計人員手工操作造成遺漏；三是部分銀行未嚴格執(zhí)行統(tǒng)計和會計制度，如合并報表中沒有剔除內(nèi)部往來而虛增資產(chǎn)；四是部分銀行對政策制度掌握不到位，如對貸款的五級分類標準掌握不一致；此外還有人為調(diào)改數(shù)據(jù)等情況。2,非現(xiàn)場監(jiān)管數(shù)據(jù)指標體系不完整，不能支持對銀行風險狀況的深入分析和評估。目前的非現(xiàn)場監(jiān)管指標體系是 1996年制定的，包括十

4、個監(jiān)控指標和六個監(jiān)測性指標。存在的主要問題，一是不能全面反映銀行經(jīng)營管理和風險狀況，如沒有銀行收入支出的結(jié)構(gòu)及利潤分配情況、不良資產(chǎn)的沖銷回收及準備金提取充足情況、境內(nèi)外機構(gòu)并表數(shù)據(jù)、非信貸資產(chǎn)結(jié)構(gòu)及質(zhì)量指標、表外業(yè)務(wù)相關(guān)指標、利率及匯率等市場風險監(jiān)測指標等；二是均為對法人監(jiān)管指標，未明確對銀行分支機構(gòu)的監(jiān)測重點及標準；三是隨著銀行業(yè)務(wù)的發(fā)展變化，部分指標的計算口徑和標準已不符合銀行經(jīng)營的實際狀況或不能充分反映銀行的經(jīng)營風險，如資本充足率、備付金比例、中長期貸款比例、風險資產(chǎn)權(quán)重等；四是對所有銀行采用統(tǒng)一的指標標準值，沒有體現(xiàn)不同銀行的經(jīng)營特點，沒有體現(xiàn)安全性、流動性和效益性的相互關(guān)系。3,非

5、現(xiàn)場的風險分析及評價方式不系統(tǒng)。我國尚未建立系統(tǒng)的商業(yè)銀行風險評價模型和預(yù)警系統(tǒng)，對銀行的風險分析重點仍放在監(jiān)控指標的合規(guī)性上，沒有著重于采用歷史比較分析、行業(yè)比較分析和期限缺口分析等動態(tài)分析手段來揭示銀行風險變動趨勢及對潛在風險和未來風險的預(yù)測，對銀行業(yè)整體風險狀況的分析局限于簡單的數(shù)據(jù)匯總分析和經(jīng)驗判斷，難以起到早期預(yù)警和指導現(xiàn)場檢查的作用。（三）現(xiàn)場監(jiān)管缺乏連續(xù)性和針對性現(xiàn)場檢查是監(jiān)管人員發(fā)現(xiàn)核實問題的有效手段，但現(xiàn)場檢查的成本相對較高，在監(jiān)管資源稀缺的情況下，應(yīng)避免運動式的檢查，通過加強現(xiàn)場檢查的連續(xù)性和針對性來提高現(xiàn)場檢查的 效率，而這正是目前我國現(xiàn)場檢查中急需解決的問題。1 .現(xiàn)場

6、檢查缺乏連續(xù)性。主要體現(xiàn)在，一是大量的現(xiàn)場檢查項目是臨時性安排的，與非現(xiàn)場檢查和以前現(xiàn)場檢查結(jié)果之間缺乏有機聯(lián)系；二是大量的現(xiàn)場檢查是乙錘子買賣”，檢查結(jié)果寫成報告上報領(lǐng)導后，檢查就算結(jié)束，對被查機構(gòu)的整改情況和相關(guān)責任人員的處理情 況缺乏后續(xù)的跟蹤檢查，同時檢查結(jié)果沒有得到充分利用和深入挖掘，重復檢查現(xiàn)象隨處可見。2 .沒有針對不同銀行和不同地區(qū)銀行業(yè)務(wù)的風險特點來確定檢查重點和檢查力度。我國銀行機構(gòu)在業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)和規(guī)模均存在較大不同，同時由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，各地銀行機構(gòu)的業(yè)務(wù)特點及規(guī)模也存在不同，相應(yīng)的主要風險點也不同。但目前的現(xiàn)場檢查項目安排往往采用刀切”的方法，一個檢查項目同時對多家銀

7、行機構(gòu)展開全國范圍的運動式檢查，其結(jié)果是對風險高的地區(qū)和銀行的檢查范圍和力度不夠，風險得不到有效控制，而對風險較低的地區(qū)和銀行投放的檢查力度過大，造成監(jiān)管資源浪費。（四）監(jiān)管合力沒有形成從我國的監(jiān)管實踐看，銀行業(yè)監(jiān)管部門、市場監(jiān)督和內(nèi)部審計三股力量沒有實現(xiàn)有效的聯(lián) 合。1 .內(nèi)外監(jiān)管部門之間未建立有效的信息溝通機制。人民銀行、監(jiān)事會、審計署及銀行內(nèi)部的審計稽核部門均對商業(yè)銀行進行現(xiàn)場檢查，但檢查項目的確定和計劃安排在事前未充分溝通，檢查結(jié)果和處理情況也未及時交流，造成重復檢查、重復處理的情況時有發(fā)生。2 .未充分發(fā)揮市場監(jiān)督和中介機構(gòu)的作用。一是除上市銀行外，我國其他非上市商業(yè)銀 行的信息披露

8、是不夠充分的，有些信息甚至是虛假的，存款人、債權(quán)人、投資人、股東等市場 參與者沒有足夠信息用以對商業(yè)銀行進行評價和選擇，難以對商業(yè)銀行的經(jīng)營管理形成有效的制約作用；二是外部中介機構(gòu)如外部審計部門擁有大量專業(yè)資源和信息，監(jiān)管部門尚未充分利用這一渠道來提高監(jiān)管效率。3 .未充分發(fā)揮基層監(jiān)管部門的作用。一是對各地監(jiān)管部門的人員配置未按照不同地區(qū)銀 行機構(gòu)的業(yè)務(wù)規(guī)模、業(yè)務(wù)復雜程度及風險狀況進行，而是實行人員平均分配，造成有的地區(qū)監(jiān) 管人員工作強度很大，而有的地區(qū)監(jiān)管人員閑置。二是基層監(jiān)管部門上報監(jiān)管信息的可利用程 度不高。除由總行統(tǒng)一制定的現(xiàn)場檢查項目外，各地監(jiān)管部門自行安排的檢查和調(diào)研項目較零散，上

9、報的信息對于判斷法人的整體風險作用有限；同時基層監(jiān)管部門對銀行分支機構(gòu)的非現(xiàn)場監(jiān)管按法人指標進行，形成的監(jiān)管報告無法真實反映銀行風險的區(qū)域分布狀況。（五）銀行業(yè)監(jiān)管的角色錯位一是認為銀行監(jiān)管是萬能的。銀行業(yè)本身是經(jīng)營風險的行業(yè)，無論監(jiān)管體制多么有效和完 善，都不可能徹底消除銀行業(yè)固有的風險并保證單個銀行機構(gòu)不出現(xiàn)危機，監(jiān)管者的責任是要防范系統(tǒng)性風險和危機的發(fā)生 ；同時金融監(jiān)管不是控制銀行風險的唯一手段，銀行內(nèi)部管理、市場約束和官方監(jiān)管形成維護銀行業(yè)穩(wěn)健的三大支柱，健全的內(nèi)控制度是有效銀行監(jiān)管的基礎(chǔ)，因此銀行經(jīng)營者始終應(yīng)承擔風險控制的第一性責任，這一點在巴塞爾委員會制定的 新巴塞爾資本協(xié)議和有效

10、銀行監(jiān)管核心原則中均得到充分說明。對銀行監(jiān)管的上述局限性， 銀行業(yè)監(jiān)管部門在向社會宣傳及爭取上級管理部門的理解方面顯得力度不夠，一方面易使社會各界將防范金融風險、保持金融穩(wěn)定的責任主要放在監(jiān)管上 ，一旦有風險暴露就歸結(jié)于監(jiān)管不 力；另一方面也使金融機構(gòu)和市場其他參與者對監(jiān)管當局產(chǎn)生依賴，不積極主動管理和監(jiān)督風險。二是銀行監(jiān)管代替銀行管理。銀行監(jiān)管者的工作是負責制定審慎經(jīng)營標準、發(fā)現(xiàn)經(jīng)營風險、提出整改意見、跟蹤整改效果和處置有問題金融機構(gòu) ，而銀行經(jīng)營者要負責通過改善經(jīng)營 效益來提高競爭力，并達到監(jiān)管當局審慎經(jīng)營要求。銀行監(jiān)管者和經(jīng)營者的關(guān)系可以比作大夫 和病人家屬，監(jiān)管者履行大夫的職責，負責常

11、規(guī)體檢、診斷病情和開出藥方，銀行經(jīng)營者作為 病人家屬要負責照看病人按醫(yī)囑抓藥、吃藥和加強鍛煉增強體質(zhì)，如果銀行仍不能達到審慎經(jīng) 營要求，監(jiān)管者將采取進一步的監(jiān)管措施直至讓銀行退出市場。我國的銀行監(jiān)管部門往往不僅是大夫，還當病人家屬，投人大量的精力去做經(jīng)營者的事情 ，如給銀行下達各項經(jīng)營指標，甚至有些地方的監(jiān)管部門將銀行經(jīng)營業(yè)績好壞、不良貸款下降幅度與本部門監(jiān)管人員的工作業(yè)績和待遇直接掛鉤。這一方面使監(jiān)管者要承擔經(jīng)營風險，另一方面也容易產(chǎn)生過度的監(jiān)管 ，壓制了銀行創(chuàng)新和提高效率的積極性。（六）監(jiān)管人員的專業(yè)配置和培訓問題有效性的銀行監(jiān)管，最關(guān)鍵的步驟是發(fā)現(xiàn)和評價銀行存在的風險 ，這對監(jiān)管人員的知

12、識結(jié) 構(gòu)提出了較高的要求。國外一些監(jiān)管當局非常注重監(jiān)管人員的專業(yè)結(jié)構(gòu)配置及培訓，如occ擁有法律、計算機、會計、信貸、反洗錢等各項領(lǐng)域的專家隊伍 ，對監(jiān)管人員安排了系統(tǒng)全面 持續(xù)的培訓計劃。我國在監(jiān)管人員專業(yè)化培養(yǎng)方面較落后 ，主要表現(xiàn)在：一是沒有建立結(jié)構(gòu)合理的專業(yè)化監(jiān)管人員隊伍。風險性監(jiān)管要求監(jiān)管人員不僅要熟悉被監(jiān)管對象的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程、風險管理模型、內(nèi)控機制、計算機系統(tǒng)，還要具備良好的金 融、會計、法律等專業(yè)知識，從而能對風險管理系統(tǒng)的合理性 、可靠性和有效性及各項業(yè)務(wù)的 合規(guī)性及風險程度進行評判和檢查。這些監(jiān)管內(nèi)容不是某一個監(jiān)管人員能夠獨立完成的，而是需要一支結(jié)構(gòu)合理的專業(yè)監(jiān)管人員隊伍相互配合、共同完成。我國目前嚴重缺乏這樣的專業(yè)監(jiān)管人員隊伍，監(jiān)管人員的專業(yè)結(jié)構(gòu)配置不合理。二是沒有建立實用有效的監(jiān)管人員培訓機制。銀行業(yè)監(jiān)管人員不僅要有較全面的基礎(chǔ)知識，還要掌握系統(tǒng)的檢查方法和技