[片區(qū),路徑]關于實現(xiàn)貧困片區(qū)跨域扶貧治理的精準化路徑研究

1、關于實現(xiàn)貧困片區(qū)跨域扶貧治理的精準化路徑研究按照中央對扶貧工作的要求，到2020年，國內生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入要比2010 年翻一番，貧困縣要全部摘帽。對于昭通市而言，地處烏蒙貧困片區(qū)，轄內十縣一區(qū)就有十 個國家級貪困縣（區(qū)），扶貧開發(fā)工作任重道遠。為有效解決昭通市.貧困問題，本文提出精準 化跨域扶貧治理模式，并就相關問題和環(huán)節(jié)進行探討，以供有關部門和研究人員參考?！娟P鍵詞】扶貧開發(fā)精準化跨域財政金融一、昭通由,扶貧工作基本情況昭通市是烏蒙山貧困片區(qū)腹地，是云南省貧困而最大、貧困人口最多的地區(qū)，貧困程度 深、基礎薄弱、發(fā)展條件差、產(chǎn)業(yè)滯后。自“十二五”以來，昭通扶貧工作取得了一定的成 效，

2、解決了 61. 13萬貧困人口溫飽問題，貧困發(fā)生率從37. 5%降到25. 7K,但仍高于全國平 均水平：農(nóng)村居民人均可支配收入從4075元增加到6497元，仍低于全國平均水平，也低于 全省平均水平。筆者認為：要加快做好烏蒙片區(qū)扶貧工作，只能將“輸血”式扶貧改變?yōu)椤霸?血”式扶貧，將貧困人口的減少與區(qū)域發(fā)展、社會進步統(tǒng)籌兼顧，以精準化的跨域扶貧治理 解決貧困問題。二、貧困片區(qū)精準化跨域治理模式的需求與現(xiàn)實意義（一）資源規(guī)?；枨笳淹ㄊ性谧匀坏乩砩弦愿咴⑷荷綖橹?，夾雜少數(shù)民族聚居區(qū)與革命老區(qū)，人均可利用 資源缺乏，如人均耕地嚴重不足、生計資本極度缺乏。資源缺乏型貧困在單個或少數(shù)幾個縣 域內依靠

3、傳統(tǒng)經(jīng)濟項目帶動勞動報酬率和常規(guī)資金利用增加農(nóng)民收入的扶貧路徑難以持續(xù)， 這就要求貧困地區(qū)突破現(xiàn)行行政藩籬束縛，實行區(qū)域互動，統(tǒng)籌發(fā)展，實現(xiàn)資源的綜合開發(fā) 與規(guī)模利用，保證區(qū)域扶貧發(fā)展的能力聚集。（-）扶貧對象精準化需求隨著戶籍制度改革、勞動力流動，貧困人群分散化已成主要趨勢，在分布上逐步退縮到 村、鄉(xiāng)、縣、市甚至省的邊界結合部，在偏遠的村落或者在成片狀、成特殊經(jīng)濟地理帶狀分 布的行政毗鄰區(qū)域上存在。對此，扶貧措施必須以扶貧對象的精準化為前提，在政策配套上 點面結合，保障扶貧效果的最優(yōu)化。（三）公共服務和社會事業(yè)統(tǒng)籌化需求烏蒙片區(qū)地域偏遠、交通閉塞、人均可利用資源匱乏、生態(tài)環(huán)境惡劣等一定程度導

4、致公 共服務和社會事業(yè)欠缺等社會問題，進而導致可持續(xù)發(fā)展能力不足：落后的社會經(jīng)濟現(xiàn)狀又 制約自然條件的改善和利用。公共服務具有很強的外部性，需要區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃以實現(xiàn)外部性 的內部化，避免“公地悲劇”，從而實現(xiàn)經(jīng)濟效益的最優(yōu)。貧困片區(qū)公共服務和社會事業(yè)的投 入與轉移支付，具體操作要上升到區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略層面上予以設計，進行整體規(guī)劃、整合資源， 才能有效跨域治理扶貧。（四）跨域治理模式對于貧困片區(qū)社會經(jīng)濟的全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展具有很強的現(xiàn)實 意義一是有利于區(qū)域公共物品供給與服務質量的提高，滿足社會多元化需求，引入多元競爭 機制，克服公共物品和服務供給領域“政府”和“市場”的雙重失靈；二是有利于貧困片區(qū)

5、 扶貧攻堅戰(zhàn)略的全而深入推進，跨域治理模式的創(chuàng)新對貧困片區(qū)轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、調整產(chǎn) 業(yè)結構、營造內生發(fā)展動力等都將產(chǎn)生巨大的推動作用:三是有利于貧困片區(qū)社會穩(wěn)定和諧， 跨域治理模式充分整合區(qū)域公益資金、市場資金，拓寬各項社會事業(yè)建設的資金渠道，完善 公共服務體系，提升公共服務水平，促進和諧社會建設?？傊?，結合烏蒙貧困片區(qū)實際，精準化的跨域治理模式是不二選擇。三、因地制宜、因時制宜，精準制定扶貧措施財政扶貧具有政策性、直接性、一次性的、無償性等特點，體現(xiàn)為“輸血”；而金融扶貧 采取有償?shù)馁Y金投入方式，通過h.場使金融機構實現(xiàn)提高貧困戶生活水平與追求利潤的統(tǒng)一, 體現(xiàn)為“造血”。財政扶貧主要針對基

6、礎設施建設、社會事業(yè)建設和保障貧困戶基本生活水平 等基本問題，金融扶貧則更多地支持生產(chǎn)與再生產(chǎn)。扶貧的基礎和深度更多取決于財政手段， 而廣度和實效更多取決于金融手段：所以，要從根本上解決貧困問題，財政和金融必須“兩 手都要抓，兩手都要硬:只有通過多渠道將農(nóng)戶從單個的、低效率的生產(chǎn)者改造成農(nóng)村經(jīng)營 生產(chǎn)企業(yè)鏈條中的一環(huán)，將大量農(nóng)民從低廉的農(nóng)村上地中解放出來，將農(nóng)村大量廉價資產(chǎn)轉 化為高價值的生產(chǎn)資本，為農(nóng)村生產(chǎn)和擴大再生產(chǎn)注入新活力，才能更有效地激發(fā)農(nóng)村、農(nóng) 戶脫貧致富的內生發(fā)展動力。（一）精準化跨域治理模式基礎工作基礎工作是精準化跨域治理模式的初始環(huán)廿，直接影響財政扶貧和金融扶貧的效果，尤 其

7、是扶貧對象的識別要精準。按照分級負責、精準識別、動態(tài)管理的原則，在區(qū)域內參照發(fā) 展程度，分批、分塊進行科學調查摸底和群眾民主評議，以“貧困區(qū)域一一貧困村一一貧困 戶”的順序逐步細化扶貧對象，逐個建檔立卡，構建精準扶貧信息網(wǎng)絡管理系統(tǒng)，進行動態(tài) 管理，允許扶貧對象有進有出，為精準化跨域治理提供真實數(shù)據(jù)，避免隨意扶貧、亂扶貧、 扶假貧的現(xiàn)象。（二）財政扶貧的精準化財政扶貧資金要實行區(qū)域統(tǒng)籌、精準投放，調整資金結構，優(yōu)先加強基礎設施建設，著 重加強“科教文衛(wèi)”事業(yè)建設，注重事后考核。資金使用要嚴格明確使用范圍，嚴格控制使 用規(guī)模.財政扶貧精準化需要正確處理好四個關系：一是正確處理好生產(chǎn)與生活、生存與

8、發(fā)展的關系，直接補貼、財政貼息等專項資金的建 立應結合實際體現(xiàn)多樣化，以適應不同地區(qū)。烏蒙片區(qū)社會經(jīng)濟條件參差不齊，各地貧困屬性不盡相同：對特困地區(qū)應著力解決貧困人口的基本生活問題，資金使用以解決低保、人畜 飲水、改造上地、支持發(fā)展種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)為主。對于一般貧困地區(qū)，重點是解決經(jīng)濟發(fā)展 制約因素和改善經(jīng)濟發(fā)展條件，資金使用應堅持集中財力辦大事的原則，以少量財政資金插 動大量金融資源和社會公益資源，辦好龍頭支柱產(chǎn)業(yè)，增強幅射和示范作用。二是正確處理好政策扶貧與財力扶貧的關系，實現(xiàn)消除貧困由外部扶貧向內部脫貧轉變。 一般地，國家財力投入往往只能解決貧困地區(qū)某些問題或一定時期內的困難，而不能解決貧

9、 困地區(qū)所有問題：政策扶貧具有受惠而廣、機會均等特點，有利于調動貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟的 枳極性，便于促使扶貧工作從外部扶貧轉向內部脫貧。并且，財力投入往往容易使受援地區(qū) 形成“越扶越貧”的惡性循環(huán)。從本質上看，脫貧致富最終取決于經(jīng)濟發(fā)展。國家對貧困地 區(qū)給予政策傾斜' 充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用，要比單純增加財力投入的效果好得多。同 時，要做到“扶上馬，送一程”，摘帽不摘政策，有效避免返貧。 三是正確處理好地區(qū)差 異與發(fā)展速度的關系，注重調整區(qū)域發(fā)展政策。在趨同的經(jīng)濟發(fā)展目標下，充分尊重地區(qū)差 異，因地制宜，因時制宜，因人施策，因戶施策，打造多元化的經(jīng)濟增長極，將經(jīng)濟增長調 控在合理的區(qū)間

10、內，切忌片而追求速度，避免出現(xiàn)重復建設、過度發(fā)展低效耗能企業(yè)和產(chǎn)能 過剩企業(yè)等情況。四是正確處理好短期發(fā)展和長期發(fā)展的關系，落實可持續(xù)發(fā)展的要求。扶貧開發(fā)工作既 要在短期內解決一些迫切問題，讓貧困戶享受到實實在在的好處，對未來發(fā)展充滿信心；又 要有目標明確、措施到位的長遠規(guī)劃，才能徹底地消除貧困。結合昭通市實際，有關部門在 制定扶貧措施時,體現(xiàn)短期經(jīng)濟效益的某些政策和體現(xiàn)長期效益的科教文衛(wèi)建設都不可偏廢, 短期與長期要統(tǒng)籌發(fā)展，以扶智促扶貧，以健康保發(fā)展，才能提供生產(chǎn)和擴大再生產(chǎn)的必要 條件。（三）金融扶貧的精準化一是目標設置要精準化。貧困地區(qū)受人才缺乏、農(nóng)民金融意識淡薄等因素制約，金融扶 貧

11、存在不良資產(chǎn)居高不下、貸款資金用途不明等風險。在推動金融扶貧時要遵循“先試點、 先易后難”的原則，逐步推進，把政策指導與市場相結合，以財政性資金作為支撐點，健全 激勵約束機制，調動和激發(fā)農(nóng)村金融市場主體的積極性和創(chuàng)造性，在風險可控的前提下，增 加信貸投放。同時，構建符合貧困片區(qū)資金需求的融資平臺，改善貧困地區(qū)的金融環(huán)境，建 立長效機制，增加貧困村金融供給，逐步解決貧困片區(qū)發(fā)展中的資金問題。可引導、鼓勵涉 農(nóng)金融機構建立扶貧金融事業(yè)部，把扶貧開發(fā)金融服務工作與一般的商業(yè)化經(jīng)營區(qū)別開來， 允許有穩(wěn)定還款來源的扶貧項目采用過橋貸款等方式，撬動信貸資金投入。二是扶持對象的選擇要精準化。金融扶貧不是無償

12、的慈善事業(yè)，從本質上講是帶有政策 性色彩的商業(yè)行為，應遵循金融的客觀規(guī)律，要考慮到一定的風險底線。扶貧對象的選擇不 能按照無償財政撥付和社會捐贈的分配方式選擇貸款農(nóng)戶，金融扶貧的扶持對象必須滿足： 誠信意識強，生產(chǎn)能力強，增收致富能力強，生產(chǎn)經(jīng)營能力可持續(xù)，發(fā)展愿望強，產(chǎn)業(yè)的市 場前景好，示范效應強，有較為成熟的上、下游交易對手，推射帶動效應強等。綜合來看， 金融扶貧最佳選擇是已有一定生產(chǎn)規(guī)模的、符合當?shù)靥厣摹⒂惺袌龅纳孓r(nóng)企業(yè)或者專業(yè)合 作社。三是金融扶貧模式設計要精準化。貧困屬性的差異會導致對貸款等金融扶持的需求、期限、額度的不同。金融扶貧必須杜絕“漫灌式”，只能采用精準化的“滴灌式”，以

13、實體支撐 金融，以金融反哺實體。要根據(jù)當?shù)靥厣娃r(nóng)戶的貧困屬性、發(fā)展意愿、發(fā)展能力等設計創(chuàng) 新型的、切實的扶貧方案，創(chuàng)新?lián)７绞?，探索有效的風險分擔方式，引進農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品， 完善風險對沖機制，實現(xiàn)財政、金融、公益資金的良性互動和互補，充分滿足農(nóng)戶對金融服 務多樣化的需求，充分與特色產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)周期和農(nóng)戶經(jīng)營特點相匹配。（四）收入分配與再分配烏蒙片區(qū)本土以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，同時，許多青壯年勞動力外出務工，收入分配方式主要 是按勞分配，再分配主要體現(xiàn)為轉移支付。精準化的扶貧開發(fā)必須要制定切實可行的新型收 入分配方式和再分配，才能由下而上保障扶貧的實效，也才能從根本上達成區(qū)域協(xié)調發(fā)展、 地區(qū)凸顯特色、產(chǎn)業(yè)鏈

14、完善的目標。農(nóng)村專業(yè)合作社和農(nóng)村企業(yè)在尊重按勞分配的同時，應 充分體現(xiàn)要素參與分配，尤其重視技術的占比。區(qū)域間的再分配應健全，社會福利、社會繳 款、收入稅等要兼顧公平和效率，避免出現(xiàn)馬太效應。在區(qū)域范圍內，應允許一部分地區(qū)、 一部分人先發(fā)展起來，但又必須控制住基尼系數(shù)：引導先富帶動后富，最終實現(xiàn)共同富裕， 同時控制地區(qū)資源過分流向先富，避免出現(xiàn)新的兩極分化?？傊?，貧困片區(qū)精準化跨域治理模式實現(xiàn)的有效途徑為：以基礎工作為指引，結合地方 實際，區(qū)域統(tǒng)籌制定精準化財政扶貧政策，引導、鼓勵、支持金融機構出臺精準化金融扶貧 措施，落實到戶：以財政資金解決特困地區(qū)農(nóng)戶基本生產(chǎn)、生活問題，撬動金融資本和社會

15、 公益資金，完善區(qū)域特色的產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈。四、完善區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈不論是財政扶貧還是金融扶貧，最終目的都是通過完善、更新貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈來促進農(nóng) 戶增收C為了節(jié)約財政資金、有效降低金融風險、避免低效重復建設，打造區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈和價 值鏈必須注意以下幾個方面。（一）統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，要體現(xiàn)差異化較小范圍內若出現(xiàn)多個同質化企業(yè)，則容易出現(xiàn)“谷賤傷農(nóng)”現(xiàn)象，對當?shù)剞r(nóng)戶收入造 成二次傷害，嚴重打擊生產(chǎn)積極性。對于企業(yè)經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，差異化是精準化的必然要求。 按照“十三五規(guī)劃”，差異化能夠促進信息技術向市場、設計、生產(chǎn)等環(huán)行滲透，推動生產(chǎn)方 式向柔性、智能、精細轉變，推動生產(chǎn)性服務業(yè)向專業(yè)化和價值鏈高

16、端延伸、生活性服務業(yè) 向精細和高品質轉變，推動制造業(yè)由生產(chǎn)型向生產(chǎn)服務型轉變。（二）認真做好調研工作，提高資源配置效率在經(jīng)濟學意義上，企業(yè)生產(chǎn)成本最小化從個體經(jīng)營來講，必須滿足每一價值單位投入的 邊際產(chǎn)出相等：利潤最大化必須滿足邊際成本等于邊際收益。對于區(qū)域發(fā)展而言，社會凈效 益的最大化必須滿足社會邊際成本等于社會邊際收益。注重邊際化的企業(yè)經(jīng)營和區(qū)域發(fā)展是 精準化的外延；同時，在邊際化的前提下完善優(yōu)質、成熟企業(yè)的上下游產(chǎn)業(yè)鏈是區(qū)域化的內 涵。目前，烏蒙片區(qū)扶貧開發(fā)工作中存在既不注重企業(yè)資源配置效率，也不注重社會資源配 置效率的現(xiàn)象，從而造成資源的浪費。在具體實踐中，要認真調查扶貧產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，做好

17、產(chǎn)品 需求彈性測算等工作.把經(jīng)濟學和金融學的基本原理貫穿于扶貧開發(fā)工作中。要結合區(qū)位交 通、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎和人員素質等，發(fā)揮比較優(yōu)勢，優(yōu)化區(qū)域特色布局，扶持特色產(chǎn)業(yè) 發(fā)展，打造特色品牌，完善特色產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈。(三)構建充分融入巾場的、經(jīng)營體系完善的、具有競爭力的產(chǎn)業(yè)鏈借鑒國內外成功經(jīng)驗，某一地區(qū)在扶持多種產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展的同時，要突出特定主產(chǎn)業(yè)： 多種產(chǎn)業(yè)協(xié)調發(fā)展，層次分明，與周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)形成互補優(yōu)勢。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)要充分吸收現(xiàn)代技 術，以現(xiàn)代化金融促進發(fā)展新動力的培育，促進勞動力、上地、技術、管理等要素的優(yōu)化配 置，供給側改革和需求側改革并重，創(chuàng)造新供給，釋放新需求。政府要引導、鼓勵優(yōu)質企業(yè) 采

18、取兼并、重組、租賃、股份合作、等形式壯大發(fā)展成龍頭企業(yè)，要重視小微企業(yè)的良性發(fā) 展和融資需求，要著力解決農(nóng)村生計資本的轉換問題；同時，推動商業(yè)性金融、開發(fā)性金融、 政策性金融、合作性金融分工合理、相互補充的金融機構體系的構建和完善，著力發(fā)展普惠 金融，降低融資成本，以金融手段促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構和區(qū)域布局的優(yōu)化，構建差異化、多層 次、一體化的產(chǎn)業(yè)鏈，以現(xiàn)代工業(yè)反哺現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，以綠色城市支持新農(nóng)村，提高經(jīng)濟實體的 總體規(guī)模效益。五、關于生計資本轉換的思考人類所有的活動都是為了生產(chǎn)和交換，活動中花費時間與精力創(chuàng)造出來的所有資本形式 都是為了發(fā)展出可以在未來增加收益的資本。對于貧困地區(qū)，要發(fā)展生產(chǎn)力，改善

19、生產(chǎn)關系， 就必須重視生計資本的轉換問題。生計資本包括功能相互依附的五種資本一一自然資本、物 質資本、人力資本、金融資本與社會資本。通過積累形成的生計資本存量是擴大再生產(chǎn)的先 決條件。就目前來看，生計資本轉換的不暢通嚴重制約了扶貧開發(fā)工作的進程。毋庸置疑， 完善農(nóng)村金融市場，以消費促增長，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，城鄉(xiāng)要素平等交換，培育特色城鎮(zhèn)等 增強農(nóng)村內生發(fā)展動力等迫切而棘手的問題，其瓶頸都主要歸結于生計資本轉換。結合昭通 市實際，生計資本轉換要著重對待以下幾個方面。(-)移民搬遷工作昭通市部分貧困地區(qū)生態(tài)脆弱，抗自然災害能力差，優(yōu)質資源稀缺，先天條件不足，恰 當?shù)囊泼癜徇w政策是目前比較可取的扶貧開

20、發(fā)方式。應結合實際，同時采用“內部消化型” 和跨區(qū)域的“外部支持型”搬遷方式，既減少社會動蕩，也兼顧到搬遷效果。“外部支持型” 要特別重視跨域的要求，在更廣闊范圍內統(tǒng)籌開展移民集中安置點的布局，使環(huán)境資源承載 力保持較為合理水平，更好地落實有土安置或有業(yè)安置。(二)重視科技發(fā)展索洛增長模型Y=RXF (K, L)較為清晰地反映了經(jīng)濟增長的渠道，其中，K為資本，L為 勞動，A為技術水平。昭通市地理環(huán)境復雜，金融體系不完善，人均資本非常少；科教文衛(wèi)事 業(yè)滯后，勞動力水平低，勞動效率較低，對外來勞動力的吸引有限。所以，引進、應用、發(fā) 展技術應成為昭通市發(fā)展的必由之路和根本舉措。結合昭通特色農(nóng)副產(chǎn)品種類較多的特點， 可借鑒其他地區(qū)優(yōu)秀經(jīng)驗，實施電商扶貧工程，加快貧困地區(qū)物流配送體系建設，支持有條 件的電商企業(yè)拓展本土業(yè)務，加強農(nóng)副產(chǎn)品網(wǎng)上銷售平令建設，加強貧困地區(qū)電商從業(yè)人員 培訓，支持農(nóng)副產(chǎn)品企業(yè)與專業(yè)合作社開設網(wǎng)店，并給予相應的政策優(yōu)惠和資金補助。扶貧 開發(fā)工作可以吸收并運用“互聯(lián)網(wǎng)+”概念，既外部資源吸引進來，又將本上資源推銷出去，同時在生產(chǎn)端和交換端實現(xiàn)與外部經(jīng)濟的接軌和發(fā)展的智能化、一體化。(三)健全農(nóng)村上地流轉機制要將農(nóng)民從低廉的農(nóng)村上地上解放出來，要將低價值的農(nóng)村資產(chǎn)轉換為高價值的生產(chǎn)資 本，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換，就必須做好農(nóng)村的確權工作，必須