從農(nóng)村貧困視角分析農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度創(chuàng)新

1、從農(nóng)村貧困視角分析農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)制度創(chuàng)新摘要：在建設(shè)新農(nóng)村的過(guò)程中，存在著諸多困難和問(wèn)題。其中，影響新農(nóng)村建設(shè) 步伐的一個(gè)重要因素，就是農(nóng)村公共物品的供應(yīng)問(wèn)題。因此，政府應(yīng)盡快改革農(nóng) 村公共物品供應(yīng)體制，創(chuàng)新農(nóng)村公共物品的供應(yīng)制度，保證農(nóng)村公共物品的供 給，從而切實(shí)滿足農(nóng)民對(duì)于公共物品的需求，更好地推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。 關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共產(chǎn)品 供應(yīng)主體 制度創(chuàng)新主題內(nèi)容：一、我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)現(xiàn)狀及原因分析一供應(yīng)主體錯(cuò)位使農(nóng)村公共產(chǎn)品產(chǎn)出困難農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)主體錯(cuò)位表現(xiàn)在以下方面： 一是有關(guān)政府在供應(yīng)農(nóng)村公共產(chǎn)品 上的缺位。當(dāng)前，我國(guó)各級(jí)政府在供應(yīng)公共產(chǎn)品時(shí)職能不清，責(zé)任模糊，造成了 農(nóng)

2、村公共產(chǎn)品供應(yīng)主體的缺位。各級(jí)政府在開(kāi)展科教文衛(wèi)體事業(yè)上有共同責(zé)任， 但相互 踢皮球，只能由鄉(xiāng)政府和農(nóng)村社區(qū)自行承當(dāng)。 鄉(xiāng)村兩級(jí)不得不通過(guò)制度 外收費(fèi)來(lái)彌補(bǔ)建設(shè)經(jīng)費(fèi)的缺乏。中央和地方政府在供應(yīng)過(guò)程中的缺位，加重了基 層政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，進(jìn)而加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在供應(yīng)過(guò)程中的錯(cuò) 位。一方面，由于上級(jí)政府的缺位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承當(dāng)著與其財(cái)力不相稱的職能，支 出負(fù)擔(dān)沉重；另一方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能過(guò)寬，機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多，生產(chǎn)性支出處于委 縮狀態(tài)，既影響了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供應(yīng)，又成為農(nóng)村土亂的又一原因。三是村一級(jí)在供應(yīng)過(guò)程中的困境。村委會(huì)本是農(nóng)村社區(qū)內(nèi)公共物品的組織者。但在鄉(xiāng)鎮(zhèn) 政府湖村委會(huì)關(guān)系沒(méi)有理順的情況

3、下， 相信很政府經(jīng)常利用政治權(quán)威干預(yù)村提留 這一村級(jí)內(nèi)部積累資金的使用方向，從而影響村級(jí)公共產(chǎn)品的有效供應(yīng)。二制度外供應(yīng)使農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)缺乏按照公共財(cái)政理論，公共產(chǎn)品的供應(yīng)應(yīng)該主要由中央及地方各級(jí)政府承當(dāng)，中央 及各級(jí)政府從強(qiáng)制性的稅收收入中進(jìn)行預(yù)算安排。 我國(guó)城市的公共產(chǎn)品就是主要 由各級(jí)政府承當(dāng)?shù)?。但在農(nóng)村，現(xiàn)行公共產(chǎn)品供應(yīng)體制是一種自上而下的制度外 供應(yīng)體制?，F(xiàn)行政策規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以就辦學(xué)、方案生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練和 交通這五項(xiàng)公共事業(yè)所需要的費(fèi)用在全鄉(xiāng)統(tǒng)籌。 也就是說(shuō)， 這五項(xiàng)公共產(chǎn)品的成 本負(fù)擔(dān)， 沒(méi)有納入公共收支的范疇，而由農(nóng)民稅外承當(dāng)。雖然政府在義務(wù)教育上 的財(cái)政力度加大，但

4、是其他各種變相收費(fèi)依然存在沒(méi)能真正的減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。三自上而下的供應(yīng)決策機(jī)制使農(nóng)村公共產(chǎn)品供需結(jié)構(gòu)失衡在現(xiàn)行公共產(chǎn)品供應(yīng)體制下，公共資源的籌集采用的是一事一收費(fèi)的形式，每項(xiàng) 收費(fèi)都有特定的專門用途， 這相當(dāng)于在實(shí)踐中默許了基層政府為一項(xiàng)新的公共產(chǎn) 品的供應(yīng)向農(nóng)民取得費(fèi)用的合理性。在農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)決策時(shí)，由于基層政府 的目標(biāo)函數(shù)主要是追求公共機(jī)構(gòu)或部門、領(lǐng)導(dǎo)者的效用最大化，從而以各種 政策規(guī)定、下達(dá)指令、指標(biāo)等形式?jīng)Q定公共產(chǎn)品供應(yīng)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)以及程序；與此相對(duì)應(yīng)，農(nóng)村社區(qū)農(nóng)戶的目標(biāo)函數(shù)主要是為了改善自身的生產(chǎn)生活條件，提高 自己的收入。基層政府與農(nóng)戶利益目標(biāo)的偏差，導(dǎo)致基層政府所追求的目標(biāo)與農(nóng)

5、 民的要求并不總是完全一致，這樣，為了到達(dá)基層政府的目標(biāo)，農(nóng)村社區(qū)制度外 產(chǎn)品的供應(yīng)主要不是由鄉(xiāng)、村社區(qū)內(nèi)部的需求決定。而是由社區(qū)外部的指令決 定，如鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以上政府和部門下達(dá)的各種收費(fèi)任務(wù)、布置的各項(xiàng)達(dá)標(biāo)、升級(jí)活動(dòng) 等，而由此產(chǎn)生的供應(yīng)本錢那么可以通過(guò)向農(nóng)民收取集資、攤派以及各種費(fèi)用的形 式取得。四公共產(chǎn)品供應(yīng)的農(nóng)村稅費(fèi)制度的不合理性土地經(jīng)營(yíng)制度改革后，我國(guó)對(duì)農(nóng)民實(shí)行的是既收稅又收費(fèi)的制度和政策。農(nóng)民繳 稅可以看作是農(nóng)民為消費(fèi)政府提供的公共產(chǎn)品所負(fù)擔(dān)的本錢，稅外向農(nóng)民收取各 種費(fèi)用，可以看作是為向農(nóng)民提供一定公共產(chǎn)品而實(shí)行的一種政策性、準(zhǔn)制度性 籌資手段，而農(nóng)民交費(fèi)可以看作是農(nóng)民為消費(fèi)一定公共

6、產(chǎn)品所承當(dāng)?shù)谋惧X支出。就稅收而言，主要問(wèn)題在于稅制設(shè)置一直不盡合理，農(nóng)民稅負(fù)一直偏高。就收費(fèi) 而言，各種政策性收費(fèi)更是不盡合理，工程繁多，一些公共產(chǎn)品，如義務(wù)教育、方案生育等方面的公共產(chǎn)品，本應(yīng)由政府來(lái)義務(wù)提供，卻變成了由政策性提供和 由農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這種稅費(fèi)并存的、不合理的公共產(chǎn)品供應(yīng)籌資制度安排，不但是造 成農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的主要原因，更是農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)短缺問(wèn)題的癥結(jié)和根源。五缺乏健全的農(nóng)村基層民主制度導(dǎo)致農(nóng)戶被動(dòng)接受農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)安排 農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)決策機(jī)制的 自上而下的根源在于農(nóng)村基層民主制度的缺損, 農(nóng)戶缺乏有效的需求表達(dá)機(jī)制，只能被動(dòng)接受由外部力量所決定的農(nóng)村公共產(chǎn)品 供應(yīng)安排。一方

7、面，村民自治是我國(guó)農(nóng)村村民依法自主地管理本村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事 務(wù)的基層民主制度， 是伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程而出現(xiàn)的村民自治管理模 式，實(shí)踐中，村民自治組織卻扮演了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，具有 準(zhǔn)政 府的功能，無(wú)權(quán)抵抗鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)制安排的各項(xiàng)達(dá)標(biāo)、升級(jí)活動(dòng)，使農(nóng)戶對(duì) 社區(qū)公共產(chǎn)品的需求意愿難以表達(dá)；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)形同虛 設(shè)，對(duì)基層政府的行為缺乏有效的監(jiān)督，使基層政府未經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)的同 意，就可以擅自動(dòng)用公共資源，提供一些表達(dá)政府部門、領(lǐng)導(dǎo)者的利益而沒(méi)有反 應(yīng)社區(qū)農(nóng)戶需求的公共產(chǎn)品。目前，在我國(guó)廣闊農(nóng)村地區(qū)，客觀上存在著由于歷史性欠賬而公共產(chǎn)品供應(yīng)缺乏 和由于分稅制和農(nóng)村稅費(fèi)改革造成縣鄉(xiāng)財(cái)政

8、困難， 沒(méi)有足夠的財(cái)政資金維持原有 公共產(chǎn)品提供水平的雙重困境，任其下去，必然會(huì)使農(nóng)村公共產(chǎn)品缺口不斷拉 大。農(nóng)村公共產(chǎn)品歷史性欠賬和縣鄉(xiāng)財(cái)政資金短缺直接影響農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供 給， 制約著農(nóng)村公共事業(yè)的進(jìn)步和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的開(kāi)展。 農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)水平與農(nóng) 村經(jīng)濟(jì)開(kāi)展兩者之間的相互依存關(guān)系說(shuō)明：現(xiàn)階段國(guó)家的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策在強(qiáng)調(diào)發(fā) 展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，必須加大農(nóng)村公共產(chǎn)品的供應(yīng)； 而通過(guò)提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)水 平來(lái)改變農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)條件和農(nóng)村生活條件是現(xiàn)實(shí)的地方政府的財(cái)力難以解決的，必須借助 外力，也就是說(shuō)，解決 三農(nóng)問(wèn)題的重要途徑是創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供 給機(jī)制。二、創(chuàng)新農(nóng)村公共物品供應(yīng)制度，滿足農(nóng)民對(duì)于公共物品

9、的需求一按照城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌開(kāi)展的要求，實(shí)行城鄉(xiāng)一體化的公共物品供應(yīng)制度 要改變農(nóng)村公共物品的供應(yīng)現(xiàn)狀，必須打破原有的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)一體 化的供應(yīng)體系，使農(nóng)村與城市享有同樣的公共物品。首先，要轉(zhuǎn)變就三農(nóng)論 三農(nóng)的思想觀念，加快實(shí)施工農(nóng)業(yè)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)開(kāi)展戰(zhàn)略，按照全面、協(xié)調(diào)、可持 續(xù)的科學(xué)開(kāi)展觀的要求， 把農(nóng)村公共根底設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村公共事業(yè)開(kāi)展逐步納入 公共財(cái)政的支出范圍。在資源配置上，要統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)開(kāi)展，合理調(diào)整國(guó)民收入 和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)村開(kāi)展的支持力度，使城鄉(xiāng)居民均等享 受公共財(cái)政所提供的公共物品。其次，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開(kāi)展，并適當(dāng)向農(nóng)村傾斜，尤 其是向中西部地區(qū)傾斜，為農(nóng)村

10、的教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及根底設(shè)施的開(kāi)展提供更多 的資金保障。同時(shí)，有必要改變當(dāng)前中央政府對(duì)地方公共物品的財(cái)政補(bǔ)貼方式，把一般性的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付變?yōu)閷ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付，使資金與效勞一一配套，最大限度 地減少公共資金的挪用問(wèn)題。二建立民主、科學(xué)的供應(yīng)決策程序，拓寬農(nóng)民的需求表達(dá)渠道要積極推進(jìn)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，建立公共物品供應(yīng)的農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制，將 農(nóng)村公共物品供應(yīng)決策程序由 自上而下轉(zhuǎn)變?yōu)?自下而上，積極推進(jìn)農(nóng)民參 與，拓寬農(nóng)民對(duì)公共物品的需求表達(dá)渠道，使多數(shù)農(nóng)民的需求偏好得以充分表 達(dá)。首先，要進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)， 強(qiáng)化村民自治。 通過(guò)村民委員 會(huì)制度和鄉(xiāng)人民代表大會(huì)制度，由全體農(nóng)民或農(nóng)民代

11、表對(duì)本社區(qū)的公益事業(yè)建設(shè) 工程進(jìn)行投票表決， 使農(nóng)民通過(guò)直接或間接的渠道充分表達(dá)自己對(duì)公共物品的意 見(jiàn)。其次，要改革基層政府干部的產(chǎn)生方法，真正表達(dá)民意。村、鄉(xiāng)級(jí)干部應(yīng)由 本社區(qū)居民民主選舉產(chǎn)生，而不是由上級(jí)組織部門安排。再次，要逐步解決農(nóng)民 的組織化問(wèn)題，充分發(fā)揮農(nóng)民協(xié)會(huì)的作用。這不僅僅是表達(dá)需求偏好的需要，而 且是保障農(nóng)民利益的需要。三建立多元化的農(nóng)村公共物品供應(yīng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共物品供應(yīng)主體多元化 根據(jù)公共物品效勞范圍的大小，通常將公共物品分為全國(guó)性公共物品、地方性公 共物品和社區(qū)性公共物品。一般來(lái)說(shuō)，全國(guó)性公共物品應(yīng)由中央政府提供，地方 性公共物品應(yīng)由地方各級(jí)政府提供，而社區(qū)性公共物品

12、那么由所在社區(qū)提供?；?我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，中央政府不可能全部負(fù)擔(dān)所有農(nóng)村的公共物品供應(yīng)；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政 府因財(cái)力有限，也難以提供廣闊農(nóng)民所需的全部公共物品。因此，可以根據(jù)公共 物品的分類，由中央、省、市、縣級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府分別生產(chǎn)和供應(yīng)相應(yīng)的 農(nóng)村公共物品，同時(shí)，吸引社會(huì)私人資本，生產(chǎn)和提供某些準(zhǔn)公共物品，實(shí)現(xiàn)城 鄉(xiāng)公共物品供應(yīng)主體的多元化。四完善農(nóng)村公共物品融資和投資體制，建立多元籌資主體作為一個(gè)農(nóng)村大國(guó)，我國(guó)農(nóng)村公共物品需求規(guī)模較大，單靠有限的政府財(cái)力難以 解決農(nóng)村公共物品供應(yīng)缺乏的問(wèn)題。政府可以根據(jù)公共物品的不同性質(zhì)，采取多 種融資和投資形式。從世界各國(guó)對(duì)農(nóng)村公共物品的供應(yīng)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，大體上

13、有以下 幾種融資渠道：1 1、完全在政府公共財(cái)政的制度框架內(nèi)解決，這是首要的也是最重 要的供應(yīng)公共物品的方法；2 2、由政府和私人通過(guò)談判、簽訂合同的方式聯(lián)合供 給公共物品，這種公共物品供應(yīng)方式通常可以通過(guò)清晰界定產(chǎn)權(quán)，賦予私人局部 收益權(quán)；3 3、私人提供、政府補(bǔ)貼方式；4 4、完全由私人或非盈利組織提供。借鑒 國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，建立以公告財(cái)政為主體、發(fā)動(dòng)社會(huì)各方 面力量共同參與的農(nóng)村公共物品融資體制，不僅能夠突破公共物品供應(yīng)的資 金 瓶頸南且也會(huì)滿足農(nóng)民對(duì)公共物品的個(gè)性化需求。結(jié)論：農(nóng)村公共物品幾乎涵蓋了所有社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的必要條件，因此，建立新型 的農(nóng)村公共物品供應(yīng)體制是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村最強(qiáng)勁的動(dòng)力。 農(nóng)村公共物品供 給制度的不斷創(chuàng)新與完善，將為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)的根底。參考文獻(xiàn)：1 1、管永彬當(dāng)前解決三農(nóng)問(wèn)題面臨的制度平瓶頸溫思美制度、技術(shù)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì) 開(kāi)展香港：中國(guó)數(shù)字化出版社2 2、