個(gè)人所得稅改革方案難

1、個(gè)人所得稅改革方案難產(chǎn) -個(gè)人所得稅改革方案的爭(zhēng)論焦點(diǎn)集中于模式的選擇、免征額、征管手段等問題，在相關(guān)部門起草的諸多方案中，最終采用 哪一種方案尚未定論8月中旬，媒體紛紛報(bào)道稱，財(cái)政部已將一個(gè)過渡性個(gè)稅改革方案上報(bào)國務(wù)院，起征點(diǎn)調(diào)整為 1200元。此消息雖內(nèi)容弁 不詳盡，還是引起了廣泛的關(guān)注，人們普遍以為個(gè)稅改革的速度 會(huì)由此加快。記者就此事對(duì)財(cái)政部和國家稅務(wù)總局進(jìn)行了采訪。記者獲 悉，近年來財(cái)稅部門所做的關(guān)于個(gè)人所得稅的改革方案有很多， 其中一些確實(shí)已曾上報(bào)國務(wù)院。 最終國務(wù)院將采用哪一種方案尚 無定論；至于下一步個(gè)稅改革如何推進(jìn)，更無具體時(shí)間表。在中國稅制改革中，個(gè)稅改革是極為敏感、難度很

2、大的一 項(xiàng)改革。1994年稅制改革時(shí)，中國個(gè)人所得稅收入占國家稅收 總收入的比例僅為1.4%,而到了 2003年，已達(dá)1417億元，占 6.5%。目前，此項(xiàng)改革在征收模式和起征點(diǎn)等基本問題上均存 種種爭(zhēng)議，征管體制的制約也難以回避，觀察家認(rèn)為，是項(xiàng)改革 會(huì)以溫和的漸進(jìn)方式推行，改革將是個(gè)長過程。分類和綜合的兩難征收模式，是個(gè)稅改革中的首要問題。從世界各國的征收模式來看，個(gè)人的收入征稅有分類課征、 綜合課征和分類綜合相結(jié)合課征三種類型。所謂分類課稅，是指對(duì)不同性質(zhì)的所得項(xiàng)目， 采用不同的稅率和費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，年終不再匯算清繳；綜合課征則是把個(gè)人在一定時(shí)期的全部收入加 總，再減去法定的扣除后進(jìn)行累進(jìn)

3、征收。中國現(xiàn)行的個(gè)人所得稅制度實(shí)行的是分類征收的辦法，即 將個(gè)人所得分為工資所得、獎(jiǎng)金所得、個(gè)體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營所得、 承包承租經(jīng)營所得、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得、稿酬所得、特許權(quán)使用費(fèi)所 得等11個(gè)類型的項(xiàng)目。在每個(gè)項(xiàng)目中，都各自規(guī)定了相應(yīng)的稅 率、費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)和征稅方式。這種模式在運(yùn)行的過程中，最為人所詬病的是，納稅人的實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)很不公平。由于缺乏對(duì)不合理或不合法的收入有效 的監(jiān)管手段，一些高收入者可以利用分解收入、多次扣除費(fèi)用等辦法合理避稅；而收入來源固定的工薪階層易于管理，反而越來越明顯地成為納稅的主力軍據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國工薪階層繳納的個(gè)人所得稅已占個(gè)人所得稅總額的70%以上，在某些地區(qū)甚至超過了

4、80%。如北京市 2003年度工資、薪金所繳納的個(gè)人所得稅近 108億元，占全年各所得項(xiàng)目收入的86 %左右。中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)研究所財(cái)政研究室副主任楊之剛教授告訴財(cái)經(jīng)，目前中國出現(xiàn)貧富懸殊狀況，有眾多的體制 因素，現(xiàn)行個(gè)人所得稅制設(shè)計(jì)上的缺陷也是原因之一。這種決定是否交稅的主要因素是在何處工作，而不是掙多少錢的制度設(shè)計(jì)，明顯不公平，使個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)收入再分配的功能難以發(fā)揮， 力口劇了收入分配上的不公平?！睏钪畡傉f。在國際上，普遍認(rèn)為綜合課征是比較理想的模式，有較強(qiáng)的調(diào)節(jié)收入分配的作用，相對(duì)于分類課征更為公平合理。 近年來, 學(xué)界和決策層的意見近年來漸漸統(tǒng)一， 認(rèn)為綜合課征模式考慮了 納稅

5、人包括各種收入在內(nèi)的總收入水平，以總收入作為納稅的參考，能較好地體現(xiàn)公平原則。但也有專家指出，稅制模式的選擇必須和中國現(xiàn)階段的國 情相適應(yīng)。一些財(cái)稅專家認(rèn)為，綜合個(gè)人所得稅制的建立至少需 要具備三個(gè)條件：一是個(gè)人收入的完全貨幣化； 二是有效的個(gè)人收入?yún)R總工具；三是便利的個(gè)人收入核查手段。 目前中國的征管 手段還較落后，電子計(jì)算機(jī)在稅收征管中的運(yùn)用尚處于起步階段，因此選擇綜合所得稅制不符合泄 ？羅? 003年10月14日中 共中央十六屆三中全會(huì)公布的 中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng) 經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定 中，就將個(gè)人所得稅改革方向定調(diào)為改進(jìn)個(gè)人所得稅，實(shí)行綜合和分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制財(cái)政部一位

6、人士向財(cái)經(jīng)透露，實(shí)行綜合與分類相結(jié)合 的個(gè)人所得稅制，這個(gè)原則不會(huì)再變化。在這一大前提之下，可 以考慮將工薪所得、生產(chǎn)經(jīng)營所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、財(cái)產(chǎn)租賃所 得等具有較強(qiáng)連續(xù)性、經(jīng)常性的收入列入綜合所得的征收項(xiàng)目 中；而對(duì)于財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、特許權(quán)使用費(fèi)、利息、紅利、股息等其他 所得，仍然按照比例稅率進(jìn)行分項(xiàng)征收。但對(duì)此弁非沒有爭(zhēng)議。財(cái)政部科研所劉尚希認(rèn)為，將分類課征與綜合課征相結(jié)合的模式， 是為了兼顧公平和效率。 然而在 目前的征管條件之下，這一模式有可能導(dǎo)致既沒有效率，又失去公平”的尷尬局面，因?yàn)樵诰C合和分類之間會(huì)形成更大的避稅 空間。免征額之爭(zhēng)所謂免征額，就是俗稱的 起征點(diǎn)”，意指考慮到納稅人的 基

7、本生活費(fèi)用不被課稅的原則， 從征稅對(duì)象中扣除一部分生計(jì)費(fèi) 用，免予征稅的數(shù)額。征稅對(duì)象的收入小于免征額時(shí)，不征稅； 超過免征額時(shí)，只就超過部分征稅。中國的個(gè)人所得稅稅法規(guī)定， 對(duì)工資、薪金的免征額為800 元。這一數(shù)額是1981年制定的，目前，相當(dāng)多的專家認(rèn)為，經(jīng) 過20多年的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，這一規(guī)定已經(jīng)不符合人們的收入 水平。國家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，1992年時(shí)，月收入在800元 以下的就業(yè)者占就業(yè)者總?cè)藬?shù)的比例為99%,僅有1 %的工薪階級(jí)的收入超過免征額。然而到了2002年，月收入在800元以下的就業(yè)者占就業(yè)者總?cè)藬?shù)的比例為47.2%。而且這些年間，物價(jià)水平也提高了許多，百姓的生活成本

8、增加很快。因此，有學(xué)者指 出，現(xiàn)行的個(gè)人所得稅是在對(duì)納稅人的基本生活費(fèi)用課稅，這與個(gè)人所得稅的立法精神不相符合。北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心主任、法學(xué)院教授劉劍文告訴記 者，近年來中國相繼實(shí)行了醫(yī)療、住房、教育等改革，這些改革 使得老百姓支出加大，800元的免征額已經(jīng)滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和 財(cái)政的需要。應(yīng)該把這一免征額確定在1500元左右。事實(shí)上，近年來中國不少地區(qū)在實(shí)踐中已經(jīng)自行將免征額 作了調(diào)整提高。2003年9月，北京將個(gè)人所得稅起征點(diǎn)提高至 1200元。在稅制改革的過程中，是默認(rèn)地方政府的這一做法， 還是繼續(xù)保持800元不變，各界爭(zhēng)議頗大。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院副院長劉桓認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)中很多 省市

9、已經(jīng)把免征額定在1400元、1500元。在個(gè)人所得稅改革過 程中，應(yīng)當(dāng)考慮這一因素，將免征額定在1200元，弁在這個(gè)基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)20%到30%的浮動(dòng)空間。而對(duì)于浮動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)，要有嚴(yán) 格的審批，至少要有嚴(yán)格的規(guī)定。雖然對(duì)免征額的設(shè)計(jì)只有數(shù)百元之差，但是其背后卻有錯(cuò) 綜復(fù)雜的利益關(guān)系。有專家指出，對(duì)于低收入群體和弱勢(shì)人群，提高免征額將會(huì)在社會(huì)再分配中出現(xiàn)新的不公平。財(cái)政部科研所稅收政策研究室主任孫鋼認(rèn)為，表面看起來，社會(huì)上提高免征額的呼聲很強(qiáng)烈， 然而細(xì)心考察將會(huì)發(fā)現(xiàn)，提出800元免征額過低的大多是發(fā)達(dá)地 區(qū)和高收入人群，中西部地區(qū)的人們大多數(shù)對(duì)此弁不在意，這是因?yàn)槊庹黝~對(duì)于收入較高的人群影響較大。也

10、曾有人提出按照不同地區(qū)的發(fā)達(dá)程度和收入程度分別確定高低不同的扣除額的設(shè)想，但中國人民大學(xué)財(cái)金學(xué)院財(cái)政系副 主任岳樹民不能同意。他認(rèn)為，如果收入水平高的發(fā)達(dá)地區(qū)高扣 除，收入水平低的欠發(fā)達(dá)地區(qū)低扣除， 就會(huì)出現(xiàn)收入水平低的人 需要納稅，而收入水平高的人不需要納稅的情況，這不符合個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)收入分配的立法精神， 不利于從全國范圍內(nèi)調(diào)節(jié)收入 分配，也不利于欠發(fā)達(dá)地區(qū)吸引高層次人才。除了上述因素，免征額對(duì)于財(cái)政收入和稅基也起著不可忽 視的作用。在中國的分稅制體制之下，個(gè)人所得稅主要是地方稅， 在很多地區(qū)，個(gè)稅成為地方財(cái)政收入的重要來源。 在這種情況下, 提高起征點(diǎn)，會(huì)使得地方財(cái)政尤其是中西部地區(qū)的財(cái)

11、政收入受到 影響。劉劍文認(rèn)為，如果提高個(gè)人所得稅的免征額，需要完善中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度， 彌補(bǔ)地方財(cái)力的不足，然而這又涉及 到分稅制的改革。據(jù)接近稅務(wù)總局的有關(guān)人士透露，去年向國務(wù)院所上報(bào)的 個(gè)人所得稅改革方案中，弁沒有涉及提高免征額的內(nèi)容。 然而今 年已經(jīng)有所不同，提高免征額的可能性已經(jīng)非常大。但是提高到多少卻很難確定，目前有 1000元、1200元、1500元、2000元 等諸多方案。免征額的爭(zhēng)議看似簡(jiǎn)單，但觸及了中國稅收體制和分配體制的深層問題，專家和社會(huì)各界出于不同的考慮， 就這點(diǎn)達(dá)成共 識(shí)弁非易事。征管制約改革步調(diào)就個(gè)人所得稅改革來說，征管方面的難度要大于稅制設(shè)計(jì) 的難度。其實(shí)，

12、多年前就有專家對(duì)個(gè)人所得稅改革提出設(shè)計(jì)，種種 方案不一而足，但遲遲難以付諸實(shí)現(xiàn)。中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)政與貿(mào) 易經(jīng)濟(jì)研究所的楊之剛就此分析原因說，稅制改革需要一系列其 他方面的配套措施，如社會(huì)信用、個(gè)人信用制度和財(cái)產(chǎn)登記制度， 以及銀行和金稅工程的聯(lián)網(wǎng)的建立等。在現(xiàn)實(shí)中，由于這些條件的缺失，中國的個(gè)人所得稅成為了征收管理難度最大，偷逃稅范圍最寬的稅種。 國家稅務(wù)總局所 得稅司副司長孫瑞標(biāo)認(rèn)為，造成這種現(xiàn)狀有很多原因從世界各國稅收實(shí)踐看，凡是實(shí)行納稅人自行申報(bào)、自行納稅制度較好的國家，除了公民依法納稅的意識(shí)較強(qiáng)， 更主要的 原因是現(xiàn)金交易較少，政府可以通過賬戶對(duì)納稅人的稅源實(shí)行有 效控制。而在中國，情

13、況恰恰相反。由于現(xiàn)金交易普遍，稅源不清， 個(gè)人隱性收入極多，稅務(wù)機(jī)關(guān)無法獲得關(guān)于個(gè)人收入和財(cái)產(chǎn)狀況 真實(shí)準(zhǔn)確的信息資料，因而在個(gè)人所得稅征收管理上面對(duì)相當(dāng)大 的困難。目前除了工資薪金和利息、股息、紅利，公民的其它收 入基本上處于失控狀態(tài)，稅務(wù)機(jī)關(guān)無從查清個(gè)人的實(shí)際收入數(shù)。 這是個(gè)人所得稅由分類課征向綜合課征轉(zhuǎn)變的最大障礙。由于受目前征管體制的局限，征管信息傳遞弁不準(zhǔn)確，而且時(shí)效性很差。不但納稅人的信息資料不能跨征管區(qū)域順利傳遞，甚至同一級(jí)稅務(wù)部門內(nèi)部征管與外部征管之間、征管與稽查之間、征管與稅政之間的信息傳遞也常常會(huì)受阻。同時(shí)，由于稅務(wù)部門和其他相關(guān)部門缺乏實(shí)質(zhì)性的配合措施（比如稅銀聯(lián)網(wǎng)、國地稅聯(lián)網(wǎng)等），信息不能實(shí)現(xiàn)共享，形成 了外部信息來源不暢，稅務(wù)部門無法準(zhǔn)確判斷稅源組織征管。同一納稅人在不同地區(qū)，不同時(shí)間內(nèi)取得的各項(xiàng)收入， 在納稅人不 主動(dòng)申報(bào)的情況下，稅務(wù)部門根本無法統(tǒng)計(jì)匯總。再就是個(gè)人信用制度的缺失，這一因素直接或間接從多方 面影響著個(gè)人所得稅的有效征管。這些做起來需要很長