分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的問(wèn)題與思考推進(jìn)深化事業(yè)單位改革

1、【分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的問(wèn)題與思考】推進(jìn)深化事業(yè)單位改革事業(yè)單位作為向全社會(huì)提供基本公共服務(wù)的載體和平臺(tái)，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì) 社會(huì)發(fā)展等方面起到了重要作用，但事業(yè)單位發(fā)展中的問(wèn)題不但影響行政 效能和公共服務(wù)效率，也嚴(yán)重地制約了行政管理體制改革。目前事業(yè)單位 分類改革已全面展開(kāi)，但分類推進(jìn)事業(yè)單位改革還面臨不少問(wèn)題。一、主要問(wèn)題當(dāng)前,在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的事業(yè)單位不同程度地存在著一些 與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不能并軌的問(wèn)題，制約了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，以及人民群 眾對(duì)提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的需要，同時(shí)也制約了政府職能的轉(zhuǎn)變。具 體表現(xiàn)為：（一）管理體制不順，監(jiān)管制約不力。一方面由于事業(yè)單位部門(mén)所有、 條塊分割的管

2、理結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致在機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制配備出現(xiàn)不盡合理的地方。 有些事業(yè)單位因不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，職責(zé)任務(wù)、工作量都出現(xiàn)了 不同程度的變化，職能萎縮，編制閑置，一定程度上存在機(jī)構(gòu)龐雜、人員 臃腫、人浮于事等現(xiàn)象。另一方面職能加強(qiáng)、任務(wù)增加部門(mén)的用編需求得 不到調(diào)劑，特別是有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展保障和改善民生、維持社會(huì)和諧穩(wěn) 定等重點(diǎn)領(lǐng)域編制資源得不到動(dòng)態(tài)調(diào)整，使得編制資源不能全面發(fā)揮其應(yīng) 有作用，阻礙了社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。這些問(wèn)題根源在于編制管理法津法規(guī)體 系不盡完善。雖然近年來(lái)出臺(tái)了一系列機(jī)構(gòu)編制管理方面的條例和法規(guī)，但具體到事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制配備方面還是缺乏嚴(yán)格的控制措 施。有些事業(yè)單位人員編

3、制核定無(wú)操作標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，只是根據(jù)當(dāng)前的工作 情況所謂的 量體裁衣”，致使主管部門(mén)要求設(shè)立事業(yè)單位編制核定時(shí)上下 聯(lián)系、左右攀比；有些事業(yè)單位設(shè)立以達(dá)標(biāo)為要挾，以審批資金為誘餌”,造成機(jī)構(gòu)設(shè)置重復(fù)、職能交叉。不但增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且容易出現(xiàn)推委、 扯皮現(xiàn)象。（二）缺乏法人資格，阻礙自身發(fā)展。部分事業(yè)單位不具備獨(dú)立的事業(yè) 單位法人的資格，其任務(wù)由行政主管部門(mén)下達(dá)，辦公地點(diǎn)不明確，人員混 用，財(cái)務(wù)不分，行政機(jī)關(guān)人員兼任事業(yè)單位法人。這樣的事業(yè)單位不能實(shí) 現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，只能靠財(cái)政 吃飯”、政府 喂奶”、主管部門(mén) 輸 血”生存。致使事業(yè)單位服務(wù)功能弱化、萎縮，不同程度地阻礙了事業(yè)單 位根據(jù)自己的特

4、點(diǎn)，按照社會(huì)需要和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律尋求自身發(fā)展的步伐。（三）政事、事企不分，工作效率不高。一是有些事業(yè)單位享受著事業(yè) 單位的待遇，卻從事著與政府部門(mén)一致的行政管理事務(wù)，甚至還擁有比一 般政府部門(mén)更大的行政權(quán)力。一些并非法定承擔(dān)政府職能的事業(yè)單位，執(zhí) 行著由主管部門(mén)直接或間接轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)的行政職能。二是有的事業(yè)單位本身 擁有執(zhí)法權(quán)力，全部或者大部分受國(guó)家財(cái)政資金的供養(yǎng)，卻仍然從事經(jīng)營(yíng) 活動(dòng)，既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員。三有些事業(yè)單位占用著國(guó)家資源，享受著 財(cái)政扶持，卻未充分有效地提供相應(yīng)服務(wù)，積極公正地履行應(yīng)盡職責(zé)。（四）事業(yè)單位撤并難度大。按照事業(yè)單位分類改革要求，對(duì)未按規(guī)定 設(shè)立或原承擔(dān)特定任務(wù)已完成的予

5、以撤銷 ；對(duì)布局結(jié)構(gòu)不合理、設(shè)置過(guò)于 分散、工作任務(wù)嚴(yán)重不足或職責(zé)相同相近的予以整合。部分事業(yè)單位將面 臨著撤并，人員編制核銷、核減和安置。對(duì)應(yīng)該撤銷或整合的事業(yè)單位， 很少有主管部門(mén)或事業(yè)單位自己主動(dòng)提出進(jìn)行撤銷整合，而是以上級(jí)部門(mén) 批資金、上項(xiàng)目等為理由，要求保持現(xiàn)有事業(yè)單位，或者一味強(qiáng)調(diào)本部門(mén) 本單位的困難，反對(duì)撤銷整合所屬事業(yè)單位，加大了事業(yè)單位分類改革工 作難度。（五）改革配套政策遲遲不能啟動(dòng)。事業(yè)單位分類改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系 統(tǒng)工程，關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的大局，涉及事業(yè)單位廣大職工的切身 利益，如果在改革過(guò)程中沒(méi)有養(yǎng)老保險(xiǎn)、人員分流安置等完善的配套政策 支持，廣大職工的切身利益得不

6、到社會(huì)保障，必然會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定大局， 致使改革難以達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。目前人事制度、收入分配、社會(huì)保障、財(cái) 政管理、轉(zhuǎn)企改制等配套政策遲遲未能出臺(tái)，成為制約改革順利推進(jìn)的瓶 頸。二、思考與建議（一）調(diào)整規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，搞好清理整合。根據(jù)縣級(jí)事業(yè)單位不同的類 型、性質(zhì)、運(yùn)行機(jī)制以及發(fā)展趨勢(shì)，按照事業(yè)單位清理規(guī)范的要求，進(jìn)一 步搞好清理整合。一是堅(jiān)決撤銷。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，原有的一部分 事業(yè)單位，有的職能萎縮甚至消失，已經(jīng)無(wú)所作為；有的運(yùn)轉(zhuǎn)艱難，既無(wú)社會(huì)效益，也無(wú)經(jīng)濟(jì)效益；有的依靠財(cái)政撥款養(yǎng)人，終日無(wú)所事事 ；有的名 存實(shí)亡，長(zhǎng)期無(wú)人員、無(wú)資產(chǎn)、不運(yùn)作。對(duì)這此事業(yè)單位予以撤銷，其人 員按政策進(jìn)行妥善

7、分流和安置。二是合理合并。有些事業(yè)單位規(guī)模過(guò)小， 有的職能相近或交叉。對(duì)這類單位應(yīng)在統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上予以合并。三是 調(diào)整布局。對(duì)條塊分割、重復(fù)設(shè)置的事業(yè)單位，應(yīng)統(tǒng)籌兼顧，科學(xué)調(diào)整布 局，裁長(zhǎng)補(bǔ)短，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，優(yōu)化人力、財(cái)力、資產(chǎn)等資源配置。通過(guò)清理整合，逐步界定和規(guī)范事業(yè)單位的職責(zé)任務(wù)、機(jī)構(gòu)名稱、人員編制和經(jīng)費(fèi)形式。（二）全力推進(jìn)事業(yè)單位分類改革。根據(jù)國(guó)家和省市對(duì)事業(yè)單位的有關(guān) 分類標(biāo)準(zhǔn)， 本著先易后難、分期分批、逐步推進(jìn)的原則，對(duì)清理規(guī)范后 的所屬事業(yè)單位進(jìn)行科學(xué)分類。行政類事業(yè)單位，依法調(diào)整界定職能任 務(wù)，整合精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)編制，嚴(yán)格規(guī)范管理。公益類事業(yè)單位，優(yōu)化布局結(jié) 構(gòu)，完善運(yùn)行機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)

8、舉辦單位主體的多元化。此類事業(yè)單位的管 理辦法，主要是政策引導(dǎo)、依法監(jiān)督、搞好服務(wù)，重點(diǎn)管好其領(lǐng)導(dǎo)班子或 法定代表人，監(jiān)管其國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位，按照事企分 開(kāi)的原則，借鑒國(guó)有企業(yè)改制的政策辦法，搞好產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)施改企 轉(zhuǎn)制，使其成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體和獨(dú)立核算、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí) 體，進(jìn)一步增強(qiáng)自我發(fā)展的活力。（三）賦予事業(yè)單位獨(dú)立的法人地位。國(guó)務(wù)院事業(yè)單位登記管理暫行 條例規(guī)定，未取得事業(yè)單位法人證書(shū)的，不得以事業(yè)單位名義開(kāi)展 活動(dòng)。近年來(lái)，事業(yè)單位法人登記工作雖然得以全面推進(jìn)，但其他配套政 策法規(guī)滯后，事業(yè)單位仍處于主管部門(mén)的附屬地位，與市場(chǎng)接軌的 準(zhǔn)入 證”作用也沒(méi)

9、能充分發(fā)揮，制約了事業(yè)單位的市場(chǎng)化進(jìn)程。許多事業(yè)單位 習(xí)慣于按主管部門(mén)的行政命令辦事，對(duì)社會(huì)和市場(chǎng)的需求主動(dòng)參與的少， 不愿意面向社會(huì)尋求生存空間，造成事業(yè)單位社會(huì)化服務(wù)功能的缺位。因 此必須建立健全事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，探索建立理事會(huì)、董事會(huì)、管委 會(huì)等多種形式的治理結(jié)構(gòu)。（四）徹底解決合力不強(qiáng)的問(wèn)題。在事業(yè)單位改革中，政府職能部門(mén)、政府主管部門(mén)和事業(yè)單位這三者雖然都主張進(jìn)行事業(yè)單位改革，但改革的 目標(biāo)和方向并不一致。一般來(lái)說(shuō)機(jī)構(gòu)編制、人社、財(cái)政等政府職能部門(mén)主 要是加強(qiáng)規(guī)范化管理，盡量控制或減少財(cái)政供養(yǎng)人員。而事業(yè)單位主管部 門(mén)則往往是站在事業(yè)發(fā)展，同時(shí)也站在維護(hù)本位利益的立場(chǎng)上盡量保留和

10、 發(fā)展一些事業(yè)單位，在改革中常常充當(dāng)事業(yè)單位的代言人和事業(yè)單位改革 的協(xié)調(diào)者等角色。事業(yè)單位自身則希望通過(guò)改革在既得利益不變的情況 下，盡可能多地增加財(cái)政供給，同時(shí)又能獲得自主權(quán)。這三者難以形成合 力。所以只有在充分調(diào)研和廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，黨委政府以壯士斷腕 的決心果斷決策，才能在事業(yè)單位改革形成合力。（五）堅(jiān)持以人為本的核心。改革必須注意維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和促進(jìn)社會(huì) 的和諧，不能給社會(huì)帶來(lái)新的不穩(wěn)定和不和諧因素，尤其不能象以往改革 那樣把 富余人員”推向社會(huì)。因此，需解決四個(gè)問(wèn)題：一是根據(jù)國(guó)家社會(huì) 保障制度建設(shè)的總體要求，積極推進(jìn)事業(yè)單位的社會(huì)保障制度改革，全面 建立事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；二

11、是要解決好改革前后新老退休人員待遇的 平穩(wěn)過(guò)渡問(wèn)題；三是進(jìn)一步完善工作人員在機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)之間流 動(dòng)時(shí)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移和銜接辦法，切實(shí)解決人員身份轉(zhuǎn)換以及醫(yī)療保 險(xiǎn)金、住房公積金等保障問(wèn)題；四是要解決好人員分流安置問(wèn)題，認(rèn)真研 究以單位、行業(yè)為基礎(chǔ)的，多層次、多種形式的人員安置政策，對(duì)達(dá)到一 定年齡或工作年限的職工，研究較為寬松的提前退休政策。（六）推動(dòng)事業(yè)單位配套改革。一是逐步取消事業(yè)單位行政級(jí)別，實(shí)現(xiàn) 事業(yè)單位職級(jí)制，推行職員制；二是探索實(shí)行公共財(cái)政購(gòu)買服務(wù)”新模式, 可由社會(huì)提供的公共服務(wù)，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、向有資質(zhì)的社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)”三是改變財(cái)政供給方式，告別單純以人定費(fèi)”的形式，從 養(yǎng)人”轉(zhuǎn)變?yōu)轲B(yǎng)事”四是鼓勵(lì)與支持社會(huì)力量辦公益事業(yè)，對(duì)社會(huì)力量興辦公益事業(yè) 的，