我國的憲法監(jiān)督制度

1、我國的憲法監(jiān)督制度監(jiān)督和保障憲法的實(shí)施是世界各國憲政建設(shè)實(shí)踐 中的一個(gè)重要問題。 自憲法作為國家根本法問世以來， 世界上許多國 家都陸續(xù)以不同的形式建立了憲法監(jiān)督制度。 如何完善憲法監(jiān)督制度 是當(dāng)前法學(xué)界研究的一個(gè)重要課題。 完善憲法監(jiān)督， 首先必須明確憲 法監(jiān)督機(jī)關(guān)。 結(jié)合憲法文本內(nèi)容和現(xiàn)實(shí)情況說明， 憲法監(jiān)督權(quán)只能由 全國人大及其常務(wù)委員會行使。 為適應(yīng)憲法監(jiān)督專門化的需要， 我國 應(yīng)在全國人大內(nèi)設(shè)立一個(gè)級別較高的專門的憲法委員會， 以期有效的 保障憲法的實(shí)施。加強(qiáng)憲法監(jiān)督，保障憲法實(shí)施，這是走向法治、建設(shè)社會主義法 制國家的必由之路。 憲法是國家的根本大法， 它作為確立和保護(hù)國家 民主的

2、法律具有至高無上的法律權(quán)威， 維護(hù)和捍衛(wèi)每一個(gè)公民最基本 的尊嚴(yán)和權(quán)利，授予國家權(quán)力并嚴(yán)格界定各種權(quán)利行使的范圍和界限， 為保護(hù)公民權(quán)利和防止濫用國家權(quán)力規(guī)定了基本原則。 憲法監(jiān)督制度 是保證法律、 法規(guī)等規(guī)范性文件以及國家機(jī)關(guān)、 社會組織和公民個(gè)人 嚴(yán)格依憲行事的一切制度和規(guī)范的總和， 是憲法運(yùn)行機(jī)制的重要組成 部分。我國憲法監(jiān)督制度的缺陷1.缺乏專門的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)我國現(xiàn)行憲法把 “監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)授予全國人大 ”，把 “解釋 憲法 ”和“監(jiān)督憲法實(shí)施 ”的職權(quán)授予全國人大常委會。這一規(guī)定違背 “任何人不能成為自己案件的法官 ”的司法原則。 全國人大在我國擁有 制憲權(quán)、修憲權(quán)、立法權(quán)，全國

3、人：大常委會也擁有立法權(quán)、憲法解 釋權(quán)，他們同時(shí)又擁有違憲審查權(quán)， 這就像一個(gè)握有權(quán)柄的人在沒有 外在競爭和壓力的情況下自己監(jiān)督自己一樣， 只能是一種美好的道德 期望，不可能有老百姓所期盼的那種立竿見影的效果。 從憲法監(jiān)督的 實(shí)踐看，五十多年來全國人大及其常委會沒有審查過一起違憲的事件， 沒有以違憲為由宣布撤銷過任何一項(xiàng)法律、 法規(guī)等， 這就已經(jīng)證明了 這一制度的不合理性。 從世界范圍內(nèi)來看， 凡是立法者自己行使違憲 審查權(quán)的，也沒有一個(gè)國家是成功的，如英國、前蘇聯(lián)和東歐國家。 從全國人大及其常委會的工作方式和職能方面來看， 全國人大是非常 設(shè)機(jī)構(gòu)，一年只召開一次會議，而且代表是非專職的，顯然

4、不能作為 憲法監(jiān)督的專門機(jī)構(gòu)。 全國人大常委會雖然是常設(shè)機(jī)構(gòu)， 但也只是兩 個(gè)月才召開一次會議，并且其職能非常廣泛，共有 21 項(xiàng)之多，除委 員長和副委員長外的許多委員都有許多兼職，所以會期也不能太長， 并且很大一部分委員也不是專業(yè)人員， 因此全國人大常委會也確實(shí)難 以有時(shí)間和能力去專門搞憲法監(jiān)督。為了彌補(bǔ)上述不足， 2000 年的 立法法規(guī)定由全國人大各專門委員會協(xié)助全國人大及其常委會具 體實(shí)施違憲審查， 但從目前各專門委員會的地位和職責(zé)看， 也難以起 到真正的協(xié)助作用。2.關(guān)于我國憲法監(jiān)督專門立法問題我國目前還沒有出臺有關(guān)全國人大及其常委會如何行使監(jiān)督權(quán) 的專門法律，監(jiān)督憲法實(shí)施作為全國人

5、大及其常委會監(jiān)督權(quán)的組成部 分，當(dāng)然也沒有專門的法律加以規(guī)范?，F(xiàn)行的憲法和法律，也缺乏對 憲法監(jiān)督對象、方式、程序等方面的明確規(guī)定。這就給憲法監(jiān)督主體 行使憲法監(jiān)督職權(quán)造成了一定困難， 使得憲法監(jiān)督主體追究一切違憲 行為、保證憲法實(shí)施的職責(zé)無法得到完全實(shí)現(xiàn)。二 完善我國的憲法監(jiān)督制度的必要性憲法監(jiān)督制度的現(xiàn)狀與現(xiàn)實(shí)社會生活的迫切需要形成了鮮明對 照，一方面，社會主義市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，職 權(quán)立法、授權(quán)立法、地方立法和部門立法層出不窮， 立法主體多元化、 立法形式多元化已成為不可避免的發(fā)展趨勢。 由于立法技術(shù)、 地方利 益和部門利益等因素的制約和影響， 規(guī)范性文件違憲、 違法的

6、可能性 極大的增加了。另一方面， 市場經(jīng)濟(jì)又是統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)，要維護(hù)市場的統(tǒng) 一，首先就要維護(hù)法制的統(tǒng)一，因而對監(jiān)督憲法實(shí)施、維護(hù)憲法權(quán)威 的要求日漸強(qiáng)烈。因此，江澤民同志在黨的十五大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)要 “加 強(qiáng)對憲法和法律實(shí)施的監(jiān)督，維護(hù)國家法制統(tǒng)一。 ”改善現(xiàn)行憲法監(jiān) 督制度，保障國家法制統(tǒng)一，已成為一項(xiàng)重要而迫切的任務(wù)在我國，建立和不斷完善憲法監(jiān)督制度， 是憲法規(guī)范的基本要求， 是真正實(shí)現(xiàn)憲法權(quán)威的客觀需要。 也是保障公民權(quán)利真正實(shí)現(xiàn)的必要 前提。第一，法治的發(fā)展，政治文明的建設(shè)需要完善的憲法監(jiān)督制度。我國憲法已經(jīng)確立了依法治國的基本方略， “十六大 ”又提出要建 設(shè)社會主義政治文明。 依法治國和政

7、治文明都需要以憲法為邏輯前提， 以憲法的實(shí)施為保障。因?yàn)椋?1、在我國的法律體系中，憲法是具有 最高法律地位和最高法律效力的根本法，憲法統(tǒng)攝著其他所有法律， 所以，依法治國的理論前提只能是依憲治國，維護(hù)憲法的權(quán)威。 2、 憲法是公民權(quán)利的保障書，是規(guī)范、約束政府權(quán)力的人民契約，只有 憲法才能使自然人有可能組成政治共同體，從而開始政治文明 ;只有 憲法才能規(guī)范、制約并矯正國家權(quán)力的濫用， 從而保證政治文明行為。 但是，憲法的這些功能并不會隨著憲法的頒布而自然實(shí)現(xiàn)， 而是要有 特定機(jī)關(guān)切實(shí)監(jiān)督實(shí)施憲法， 憲法才能發(fā)揮其應(yīng)有作用。 縱觀我國建 國以來五十多年憲政歷程中憲法的監(jiān)督實(shí)施情況， 我們發(fā)現(xiàn)。

8、 雖然我 國先后有四部憲法出臺并有 17 條憲法修正案，但有關(guān)憲法監(jiān)督的規(guī) 定還是很不完善。 實(shí)踐中憲法的實(shí)施監(jiān)督情況就更加不容樂觀， 一方 面，違憲事件屢屢發(fā)生，另一方面，憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)卻長期不作為，迄 今為止沒有宣布查處任何一起違憲案件，致使我國憲法長期以來被“虛化”。不要說普通的老百姓不知道憲法是干什么的，有哪些內(nèi)容， 就連憲法學(xué)界對憲法的性質(zhì)、 憲法的作用、憲法的主體、違憲的內(nèi)容、 違憲的時(shí)效、 違憲的處理程序等問題都沒有取得共識， 沒有一個(gè)權(quán)威 的說法。造成這種情況的原因當(dāng)然是方方面面的，是比較復(fù)雜的，但 憲法監(jiān)督制度的不完善也是其中的重要原因之一。第二，完善憲法監(jiān)督制度是保證公民權(quán)利

9、真正全面實(shí)現(xiàn)的重要前 提。保障公民的合法權(quán)利， 是我國民主和法制建設(shè)的重要內(nèi)容。 改革 開放以來，我國先后頒布了國家賠償法 、行政訴訟法、行政處 罰法以及行政復(fù)議條例等法律、法規(guī)，有力的保障了我國公民 法定權(quán)利的真正實(shí)現(xiàn)。但是，必須承認(rèn)，在公民權(quán)利的保護(hù)方面，還 存在一些薄弱環(huán)節(jié)。比如， 國家賠償法規(guī)定了 “刑事賠償 ”和“行政 賠償 ”的內(nèi)容，卻沒有關(guān)于違憲立法損害公民權(quán)利時(shí)如何救濟(jì)的規(guī)定。 任何違憲的法律、法規(guī)的施行，不可避免地會損害公民的權(quán)利，而這 種損害所必然具有的普遍性及其損害程度的嚴(yán)重性， 當(dāng)然比行政違法 所造成的損害要嚴(yán)重得多。 又如，行政機(jī)關(guān)是保障公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的重 要機(jī)關(guān)，所以

10、我國的行政復(fù)議條例和行政訴訟法等法律、法 規(guī)，都對公民權(quán)利受到行政機(jī)關(guān)侵犯時(shí)的救濟(jì)手段作了明確的規(guī)定。 但從現(xiàn)行法律、法規(guī)的規(guī)定來看，對來自最高行政機(jī)關(guān)的侵犯，對來 自抽象行政行為的侵犯，對來自法律規(guī)定的不 能通過行政復(fù)議、行 政訴訟、行政賠償?shù)仁侄螌で缶葷?jì)的具體行政行為的侵犯， 都沒有如 何尋求救濟(jì)的規(guī)定。 倘若不能對上述情況下的公民權(quán)利提供有力的保 護(hù)，保障公民權(quán)利真正的、 全面地實(shí)現(xiàn)是不可能的。在不少西方國家 中，此種情況下對公民權(quán)利的保護(hù)， 大都是通過本國憲法監(jiān)督制度來 解決的。我國當(dāng)然也可以借鑒他國經(jīng)驗(yàn)， 通過完善憲法監(jiān)督體制予以 圓滿解決此類問題。三 關(guān)于如何完善我國的憲法監(jiān)督制度

11、的幾點(diǎn)思考第一，制定憲法監(jiān)督或違憲審查法，使憲法監(jiān)督制度規(guī)范化、條 文化和制度化。憲法監(jiān)督法首先應(yīng)明確違憲的概念。 違憲應(yīng)是指國家機(jī)關(guān)制定的 法律、行政法規(guī)、 地方性法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件以及由此所采 取的措施、國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人行使職權(quán)與憲法或憲法性文件的原則和內(nèi) 容抵觸。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，普通法律的制定必須以憲法為依據(jù)，憲 法是制定普通法律的基礎(chǔ)，因此，違法即違憲。這是對違憲的擴(kuò)大解 釋，其弊病是模糊了違憲的特殊性，從而忽略重大違憲案件。違憲審 查法還應(yīng)當(dāng)對違憲主體。 違憲審查對象、 違憲審查機(jī)構(gòu)的設(shè)立和變更、 違憲審查的原則、 程序等做出規(guī)定。 違憲主體應(yīng)當(dāng)是國家機(jī)關(guān)及其工 作人員，還包

12、括企、事業(yè)單位和社會團(tuán)體，他們在交往和管理中因違 法造成侵犯和損害他人利益的， 都應(yīng)成為違憲主體。 違憲審查的對象 應(yīng)當(dāng)是法律， 地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的規(guī)范文件和非規(guī)范性文件、 行 政管理法規(guī)、企事業(yè)組織、社會團(tuán)體所制定的直接違憲的規(guī)定和決定， 以及構(gòu)成直接違憲的一切行為。 違憲審查法還應(yīng)當(dāng)將確立憲法的最高 權(quán)威性原則，憲法的發(fā)展原則，審理方式和結(jié)果的公開原則，多數(shù)決 定原則作為其基本原則規(guī)定下來，用法律手段來保障憲法的實(shí)施。第二，應(yīng)增設(shè)監(jiān)督憲法實(shí)施的專門機(jī)關(guān)， 實(shí)行憲法監(jiān)督的機(jī)構(gòu)專 門化和運(yùn)行具體化。設(shè)立專門機(jī)關(guān)專司憲法監(jiān)督之職的必要性在于： (1)憲法監(jiān)督的主 體機(jī)構(gòu)在整個(gè)憲法監(jiān)督中起著主

13、導(dǎo)作用和組織保障作用。 如果主體機(jī) 構(gòu)不健全和完善， 沒有必要的組織機(jī)構(gòu)作保證， 不僅這種主導(dǎo)作用不 能很好的發(fā)揮，其他監(jiān)督機(jī)制在憲法監(jiān)督中的輔助作用也很難充分發(fā) 揮。只有憲法監(jiān)督的主體機(jī)構(gòu)健全了，才能帶動(dòng)其他監(jiān)督，從而使憲 法監(jiān)督工作達(dá)到比較理想的效果 ;(2)為了適應(yīng)改革開放的需要，適應(yīng) 社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和建立、 健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要， 全 國人大及其常委會擔(dān)負(fù)的立法任務(wù)十分繁重， 他們在立法工作中雖然 力圖以憲法為依據(jù)制定法律， 并使之符合憲法精神， 但是由于存在許 多導(dǎo)致出錯(cuò)的因素， 很難保證所制定的法律的全部條款都完全符合憲 法的原則精神。同時(shí)，我國已制定的法律為數(shù)眾多，

14、新訂法律、行政 法規(guī)、地方性法規(guī)又陸續(xù)頒布。在此情況下，全國人大及其常委會既 要完成繁重的立法任務(wù)， 又要對法律性文件進(jìn)行合憲性審查， 實(shí)屬力 不從心，因而在監(jiān)督憲法實(shí)施工作中很難做到盡職盡責(zé) ;(3)在全國人 大及其常委會立法任務(wù)極為繁重的情況下， 增設(shè)專門機(jī)關(guān)審查實(shí)行改 革開放中各種具體活動(dòng)的合憲性， 審查國家機(jī)關(guān)及其工作人員行為的 合憲性以及仲裁國家機(jī)關(guān)之間權(quán)限爭議，都是很有必要的 ;(4)從憲法 監(jiān)督工作自身特點(diǎn)看，它是一項(xiàng)經(jīng)常性的、專業(yè)性又很強(qiáng)的工作，而 全國人大及其常委會的工作方式是通過會議， 而且會期短、議程又多， 顯然適應(yīng)不了憲法監(jiān)督的經(jīng)常性和專業(yè)性特點(diǎn)的要求。至于現(xiàn)有的全國人

15、大各專門委員會也都有自己的工作任務(wù)， 也不 可能專司憲法監(jiān)督的工作。 所以，增設(shè)一個(gè)協(xié)助全國人大及其常委會 實(shí)施憲法監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)是非常必要的。 至于專門機(jī)關(guān)的名稱可采用 “憲法委員會 ”較為適宜。它的隸屬關(guān)系可從屬全國人大及其常委會， 組成人員可由全國人大從代表中選舉產(chǎn)生。 鑒于憲法監(jiān)督工作專業(yè)性 很強(qiáng)的特點(diǎn)， 可聘任一定數(shù)量的法律專家。 其職權(quán)專管屬于監(jiān)督憲法 實(shí)施的各項(xiàng)工作。 為保障其工作有序地進(jìn)行， 可通過立法予以具體規(guī) 定其組成、職權(quán)、工作程序。這樣設(shè)置專門機(jī)關(guān)，既符合現(xiàn)行憲法規(guī) 定的憲法監(jiān)督的基本體制框架， 又可加強(qiáng)監(jiān)督憲法實(shí)施的力度和實(shí)際 工作，從而進(jìn)一步維護(hù)憲法的權(quán)威，又提高了

16、國家權(quán)力機(jī)關(guān)的效能。第三，加強(qiáng)憲法解釋工作，健全憲法解釋制度憲法解釋，是指有權(quán)解釋憲法的國家機(jī)關(guān)依據(jù)一定的解釋程序?qū)?憲法某些規(guī)定的涵義所作的解釋和確切說明。 憲法解釋是實(shí)施憲法監(jiān) 督、保證憲法實(shí)施的重要手段。因此，加強(qiáng)和做好憲法解釋工作，對 于憲法的貫徹實(shí)施，維護(hù)憲法的權(quán)威，增強(qiáng)人們的憲法意識和觀念， 以及在人們中樹立最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威地位等都具有十分重要 的意義。根據(jù)現(xiàn)行憲法第 67 條規(guī)定，解釋憲法的職權(quán)是屬于全國人 大常委會行使。但遺憾的是，直到目前為止，還從未見到過全國人大 常委會按一定的解釋程序?qū)椃ǖ哪硹l規(guī)定正式做出過解釋。 全國人 大常委會為何未能很好行使解釋憲法的職權(quán) ?

17、究其原因而言，一個(gè)重 要原因是憲法解釋制度沒有建立健全起來， 使全國人大常委會難于較 好地開展憲法解釋工作。 盡管憲法賦予了全國人大常委會行使憲法解 釋的職權(quán)，但僅是原則規(guī)定，缺乏可操作性。因此，當(dāng)前我國要搞好 憲法解釋工作，搞好憲法實(shí)施的監(jiān)督，筆者認(rèn)為，一是要建立憲法解 釋的專門機(jī)構(gòu)。 根據(jù)現(xiàn)行憲法所規(guī)定的國家權(quán)力機(jī)制， 憲法解釋專門 機(jī)構(gòu)的性質(zhì)是工作性、業(yè)務(wù)性的，而無決定權(quán)，其設(shè)置應(yīng)與憲法委員 會合一為宜 ;二是在立法上有必要制定憲法解釋法或憲法解釋 程序法，使現(xiàn)行憲法規(guī)定的由全國人大常委會行使解釋憲法職能的 體制框架進(jìn)一步體系化、制度化，使憲法解釋工作有法可依、有章可 循。擬制定的憲法解釋法或憲法解釋程序法 ，應(yīng)對憲法解釋 的原則、程序、效力做出明文規(guī)定，特別是對違憲審查解釋的申請、審查處理等程序加以嚴(yán)格、明確規(guī)定。此外，還應(yīng)規(guī)定憲法解釋專門 機(jī)構(gòu)的組織及職權(quán)。 這樣才利于憲法解釋和違憲審查解釋工作的開展。 為了使廣大群眾和干部通過憲法解釋專門機(jī)關(guān)對憲法的解釋， 理解和 掌握憲法規(guī)定的涵義和精神實(shí)質(zhì)以及國家權(quán)力機(jī)關(guān)對重大違憲行為 或事件的處理情況， 憲法解釋或?qū)χ卮筮`憲問題的處理應(yīng)以明確正式 的法律文件的方式公布出來，使全社會成員都受到深刻的法制教育， 從而更好