漁船作為被處罰對(duì)象的適格問題探討-終稿

1、漁船作為被處罰對(duì)象的適格問題探討xx（ xx 海洋漁業(yè)指揮部， xx 南通）摘要：目前海洋漁業(yè)行政執(zhí)法中，仍存在不少將漁船作為被處罰對(duì)象來進(jìn)行處理 的情況。筆者通過分析，認(rèn)為漁船并不能作為被處罰對(duì)象，而需漁船背后的操 作人來承擔(dān)相應(yīng)法律后果。但鑒于目前執(zhí)法條件限制，以船長(zhǎng)作為違法行為的被處罰對(duì)象較為合適。關(guān)鍵詞：漁船；行政處罰；處罰對(duì)象；適格目前在海洋漁業(yè)行政處罰實(shí)踐中，我國不少漁政執(zhí)法機(jī)構(gòu)仍然沿襲傳統(tǒng)習(xí) 慣，將漁船作為違法行為主體和處罰對(duì)象，即將船名號(hào)列在當(dāng)事人一欄。由于 海上仍有大量的現(xiàn)場(chǎng)處置情況，加上船名號(hào)又容易查明，這一做法受到不少漁 政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的追崇，究其政策依據(jù)，這一做法來源于農(nóng)業(yè)

2、部1997 年制發(fā)的關(guān)于漁業(yè)系統(tǒng)貫徹 中華人民共和國行政處罰法 實(shí)施意見的通知，該通知要求 “對(duì)漁船實(shí)施處罰時(shí)，按照行政處罰法第三十三條中的 法人'或其他組織 '實(shí) 施處罰，并在行政處罰決定書中載明船名船號(hào)、船籍港、船長(zhǎng)姓名、地址等基 本情況。 ”那么，除卻執(zhí)法便利性的因素，從法律適用的角度而言，將漁船作為被處 罰對(duì)象，或者說被處罰主體，是否適格呢？一、漁船并不具備 “法人”或“其他組織 ”的主體資格目前在我國法律體系建設(shè)中，法律關(guān)系主體，主要包括國家、機(jī)構(gòu)和組織 以及自然人。國家僅有在特定法律關(guān)系中才成為主體；機(jī)構(gòu)和組織則主要指國家機(jī)關(guān)， 各種企事業(yè)組織和在中國領(lǐng)域內(nèi)設(shè)立的中

3、外合資、合作及外資企業(yè)，政黨和社會(huì)團(tuán)體，這類通常被稱為 “法人”或“其他組織 ”；自然人則包括中國公民及在我國 境內(nèi)居住或活動(dòng)的外國公民和無國籍人。很明顯，漁船不屬于國家、機(jī)構(gòu)和自然人，其爭(zhēng)論點(diǎn)在于漁船是否符合 “法 人”或者“其他組織 ”的相應(yīng)要素。所謂法人，是指具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán) 利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織。其法律要義在于，法人具有獨(dú)立意志、獨(dú)立財(cái)產(chǎn)， 并能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。根據(jù)民法通則第三十六條、三十七條，其應(yīng)當(dāng)具備如下要素：（一）依法成立；（二）有必要的財(cái)產(chǎn)或者經(jīng)費(fèi)；（三）有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所；（四）能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。漁船是用以從事捕撈和采收水生

4、動(dòng)植物行為的船舶，是依附于捕撈權(quán)、養(yǎng) 殖權(quán)兩大用益物權(quán)的工具，其雖具有一定的居住功能，但其主要功能在于參與 進(jìn)行水生動(dòng)植物的捕撈、養(yǎng)殖及加工、運(yùn)輸?shù)容o助功能。筆者認(rèn)為，盡管漁船經(jīng)過漁港監(jiān)督機(jī)構(gòu)登記，取得了船名號(hào)，但這并不表 示其取得了 “法人 ”資格，漁船登記僅僅是財(cái)產(chǎn)登記和國籍登記，即物的登記。 首先，漁船不具備獨(dú)立意志，沒有具有相應(yīng)決策機(jī)構(gòu)，沒有相關(guān)章程，其只是 屬于自然人、法人或其他組織的資產(chǎn)，例如某漁輪公司，其旗下有多艘漁船， 這些漁船僅僅是該漁輪公司的資產(chǎn)，并在該漁輪公司的決策下用以從事活動(dòng)， 而漁船本身不是漁輪公司的子公司，不參與決策，亦不能作出決策；其次，其 沒有自己的組織機(jī)構(gòu)和

5、場(chǎng)所，盡管漁船有駕駛員、輪機(jī)員等，但這并非屬于與 法人一樣的組織機(jī)構(gòu)，其僅僅是船舶設(shè)備的操縱人員，另外漁船雖然登記了船 籍港，但其作業(yè)場(chǎng)所、日常停靠場(chǎng)所、運(yùn)卸漁獲物、補(bǔ)給物資場(chǎng)所與船籍港相 差甚遠(yuǎn)，因而其場(chǎng)所也不固定；其三，漁船沒有自身的財(cái)產(chǎn)或者經(jīng)費(fèi)，漁船經(jīng) 營并不進(jìn)行獨(dú)立核算，也不繳納稅收，而全部 此文經(jīng)江蘇省海洋與漁業(yè)局王 均柏建議，做了修改，感謝王處的幫助。 歸屬于其所有人進(jìn)行核算，漁船價(jià)值也不屬于漁船本身，而是作為資產(chǎn)屬 于其所有人；第四，基于第三點(diǎn)，漁船本身不能獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，一旦發(fā)生侵權(quán) 或者行政違法，并不以漁船的價(jià)值來承擔(dān)責(zé)任，而是由船東或者漁船運(yùn)營一方 來承擔(dān)責(zé)任。故而，漁船登記

6、，類似于汽車登記，僅僅是財(cái)產(chǎn)登記和國籍登 記，而非法人登記。根據(jù)最高人民法院關(guān)于適用中華人民共和國民事訴訟法若干問題的 意見的通知第 40 條：民事訴訟法第四十九條規(guī)定的其他組織是指合法成立、有一定的組織機(jī)構(gòu) 和財(cái)產(chǎn)，但又不具備法人資格的組織，包括：（1）依法登記領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的私營獨(dú)資企業(yè)、合伙組織；（2）依法登記領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的合伙型聯(lián)營企業(yè)；（3）依法登記領(lǐng)取我國營業(yè)執(zhí)照的中外合作經(jīng)營企業(yè)、外資企業(yè)；（4）經(jīng)民政部門核準(zhǔn)登記領(lǐng)取社會(huì)團(tuán)體登記證的社會(huì)團(tuán)體；（ 5）法人依法設(shè)立并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的分支機(jī)構(gòu)；（6）中國人民銀行、各專業(yè)銀行設(shè)在各地的分支機(jī)構(gòu)；（7）中國人民保險(xiǎn)公司設(shè)在各地的分支機(jī)構(gòu)；（

7、 8）經(jīng)核準(zhǔn)登記領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村辦企業(yè)；（ 9）符合本條規(guī)定條件的其他組織。很明顯，漁船并不屬于上述 9 種類型，即便是多個(gè)自然人共有漁船的情況 下（類似于個(gè)人合伙），也不具備 “其他組織 ”的三要素：即合法成立、有一定的組織機(jī)構(gòu)和財(cái)產(chǎn)、不具備法人資格。由上所述可知， “法人”抑或是“其他組織 ”成為法律關(guān)系主體之要素，除卻法 律規(guī)定的必備外在條件，關(guān)鍵在于其需具有獨(dú)立意志、獨(dú)立財(cái)產(chǎn)，并能獨(dú)立承 擔(dān)法律責(zé)任，而漁船卻并不具有此一法律特性。再從現(xiàn)行法律規(guī)定來看，農(nóng)業(yè)部下發(fā)的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書規(guī)范第十條 中明確規(guī)定，當(dāng)事人為法人或其他組織的，填寫的單位名稱、法定代表人（負(fù) 責(zé)人）、地址等

8、事項(xiàng)應(yīng)與工商登記注冊(cè)信息一致。另外，中華人民共和國漁 業(yè)港航行政處罰規(guī)定、江蘇省漁業(yè)管理?xiàng)l例、江蘇省漁業(yè)港口和漁業(yè) 船舶管理?xiàng)l例中對(duì)于安全管理問題，管理對(duì)象多為船舶所有人或經(jīng)營人，倘 若漁船可以作為法人或者其他組織，那明顯其首先當(dāng)是被管理對(duì)象。很明顯， 在現(xiàn)有法律框架下，也沒有將漁船認(rèn)定為法人或其他組織。1故而也有學(xué)者建議將漁船注冊(cè)成農(nóng)業(yè)合作專業(yè)社或個(gè)體工商戶，以便實(shí) 踐。二、沒必要引入 “船舶擬人化 ”理論雖然在海商法的歷史經(jīng)驗(yàn)及實(shí)踐中，存在一種將船舶進(jìn)行擬人化處理的理 論，且有相應(yīng)的司法判例予以支持，其要義是將船舶當(dāng)作人或法律主體來看 待，即船舶人格化，當(dāng)船舶對(duì)他人造成傷害時(shí)，可以被受害人

9、起訴及扣押抵 債，甚至是對(duì)姊妹船舶提起訴訟，形成了特有的對(duì)物訴訟制度。這一理論主要 是早年為保障海上航運(yùn)業(yè)，對(duì)抗船東逃避責(zé)任，而船舶易于查明并便于受害方 得到盡快賠償，但隨著現(xiàn)代通訊的發(fā)展、公司制度的完善，船舶擬人化 2處理正逐漸被收窄，而由其他相關(guān)制度所取代。并且，船舶擬人化主要限 于海商法領(lǐng)域的船舶優(yōu)先權(quán)和船舶碰撞，鮮有及于其他法律領(lǐng)域之先例。漁船僅僅是 “物”，而不能成為法律關(guān)系主體。如果漁船能夠成為法律關(guān)系 主體，則與之相類似的汽車、飛機(jī)、商品房等都能類推為法律關(guān)系主體，這將 非常不可思議。同時(shí)，如將漁船作為法律關(guān)系主體，執(zhí)法實(shí)踐中勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)無 被處罰對(duì)象的法律尷尬，例如目前在海上仍然

10、有不少 “三無 ”船舶，即無船名船 號(hào)、船籍港、無船舶證書、船檢證書和捕撈許可證，如果將其作為被處罰對(duì) 象，則當(dāng)事人將無法確定，導(dǎo)致執(zhí)法困惑與混亂。另外，漁業(yè)法法律責(zé)任 一章，有吊銷許可證及沒收漁船這一內(nèi)容，吊銷實(shí)際上是將其從捕撈業(yè)中剔 除，實(shí)質(zhì)性的終止其捕撈權(quán)（目前，漁業(yè)法吊銷捕撈許可證為永久性吊 銷，與一般吊銷證照一段時(shí)間相比，更為嚴(yán)格），其捕撈權(quán)依附的是人，而非 船，而沒收漁船實(shí)際上是追加的財(cái)產(chǎn)罰，如將其漁船視為法律關(guān)系主體，勢(shì)必 就出現(xiàn)了沒收法律關(guān)系主體這一不可思議的 “人身罰”。除了有 “沒收漁船 ”的罰 則，漁業(yè)法第四十八條也明確規(guī)定可以暫時(shí)扣押漁船以督促案件辦理，其 條文明顯是將

11、漁船作為一項(xiàng)特殊的捕撈工具，即 “物”來闡述的，因而在我國目 前的海洋漁業(yè)執(zhí)法中，沒有必要將漁船擬人化處理。而且，擬人化處理的結(jié) 果，是推卸漁船背后違法人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。三、“共同違法 ”理論追究漁船背后責(zé)任人的實(shí)踐尷尬漁船不具備法律關(guān)系主體資格，自然也就不能成為被處罰對(duì)象，目前比較 集中的觀點(diǎn)是船舶所有人來承擔(dān)漁船因漁業(yè)違法行為所帶來的法律責(zé)任，即根 據(jù)船舶所有的情況來確定當(dāng)事人，如屬個(gè)人，則由個(gè)人承擔(dān)責(zé)任；如屬法人， 則由法人承擔(dān)責(zé)任；如屬合伙，則由合伙人承擔(dān)連帶責(zé)任等。盡管這一理論得 到了廣泛贊同，并在一些漁政執(zhí)法機(jī)構(gòu)中得到推廣，但實(shí)際上，此一觀點(diǎn)仍然 沒有明確船舶所有人在海上違法行為

12、中的作用，而其不加區(qū)別地將違法行為的 法律后果統(tǒng)歸于船舶所有人，顯有與 “無過錯(cuò)即無責(zé)任 ”基本法理相悖之處（無 過錯(cuò)責(zé)任原則的適用須有明確的法律規(guī)定），同時(shí)在實(shí)踐中也有一定的執(zhí)行難 度。海上的現(xiàn)實(shí)情況是，一艘漁船因違法作業(yè)被查獲時(shí)，首當(dāng)漁船船長(zhǎng)，該船 長(zhǎng)可能是船舶所有人，或者是船舶所有人之一，或者是船舶所有人所雇傭，或 者是船舶承租人或其所雇傭，即該船背后可能存在可控制該船舶的三種人，即 船東、經(jīng)營者、船長(zhǎng)。如三者混同，即船東就是船長(zhǎng)，其責(zé)任也十分明確；而 如果三者并不是同一個(gè)人，就出現(xiàn)了責(zé)任分歧，如果簡(jiǎn)單將責(zé)任全部推給船東 （這一現(xiàn)象類似陸上電子警察，在拍到違規(guī)行為后以按車牌索人，以登記在

13、冊(cè) 的汽車所有人作為首先被追責(zé)任人一樣），并不合適，亦與行政處罰的過罰相 當(dāng)原則相違。由于目前的漁業(yè)法律法規(guī)對(duì)后一情形并沒有明確規(guī)定，故而存在一些不同 的理論，但諸多理論都指向共同違法行為說，即認(rèn)為如果出現(xiàn)類似情況，船 東、經(jīng)營者、船長(zhǎng)等人經(jīng)調(diào)查可認(rèn)為共同違法，并對(duì)其均進(jìn)行處罰。這一理論的優(yōu)勢(shì)在于能夠區(qū)分共同違法人在一個(gè)違法行為中的所擔(dān)負(fù)的責(zé) 任，更能起到處罰懲戒作用，但在現(xiàn)實(shí)中具有很大的難度。一是取證難，共同 違法行為是指 2 人以上共同實(shí)施的違反行政管理秩序的行為，其構(gòu)成要件包括 主體必須是 2 人以上，客觀上必須有共同的行政違法行為，共同違法主體主觀上必須具有共同的主觀過錯(cuò)。在共同主觀過

14、錯(cuò)這一主觀要件認(rèn)定上難，且如果 存在船舶租賃情況，很難說船東實(shí)際參與了違法行為，甚至船東都未必知曉違 法行為。二是處罰難，目前對(duì)共同違法行為，法律法規(guī)并沒有明文規(guī)定，更多 的存3在于理論研究及執(zhí)法實(shí)踐中，但如何處罰大致有以下幾種觀點(diǎn)：共同處罰說（將各違法主體作為一個(gè)共同體，進(jìn)行處罰，法律責(zé)任由各違 法主體間自行分擔(dān)），分別處罰說（對(duì)各違法主體分別依據(jù)法律進(jìn)行處罰）， 共同處罰區(qū)分擔(dān)責(zé)說（將各違法主體作為一個(gè)共同體進(jìn)行處罰，并區(qū)分每個(gè)人 在違法行為中的地位作用，并分別量罰），而對(duì)于漁業(yè)行政執(zhí)法來說，在法律 法規(guī)沒有明示之前，采取任何一說進(jìn)行處罰都不妥當(dāng)。四、以船長(zhǎng)為首選處罰對(duì)象的可行性目前海上漁

15、業(yè)執(zhí)法實(shí)際中，執(zhí)法成本高，加上沒有像公路交通執(zhí)法一樣實(shí) 行各省聯(lián)網(wǎng)、全國聯(lián)網(wǎng)，導(dǎo)致漁船海上監(jiān)控缺位?？紤]到行政經(jīng)濟(jì)、效能等原 因，大多漁政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在辦理大多案件時(shí)會(huì)考慮選擇現(xiàn)場(chǎng)處置，海上科技手段 的局限也導(dǎo)致不易查明漁船背后的控制人。有鑒于此，建議在目前現(xiàn)有條件下 以船長(zhǎng)作為被處罰對(duì)象，較為合適。其一，海上違法行為的實(shí)際執(zhí)行人是船 長(zhǎng)，其二，船長(zhǎng)盡管可能受雇主影響，但其是船舶的現(xiàn)場(chǎng)控制人及指揮人，當(dāng) 對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)；其三，船上其他漁業(yè)船員受制于船長(zhǎng)，其行為為船長(zhǎng)行為 的延續(xù)，除非有相反的證據(jù)證明；其四，由于船長(zhǎng)必在現(xiàn)場(chǎng)，更容易查明身份 并進(jìn)行證據(jù)收集，對(duì)其進(jìn)行處置，更有宣警效果。在一些國家和

16、地區(qū)，針對(duì)海上違法捕撈行為，也多有將船長(zhǎng)作為被處罰對(duì) 象的實(shí)踐，盡 4管其可能不是唯一的被處罰對(duì)象。如英國 1967 年海洋魚類（保護(hù)）法 案（ 1992年修訂）明確規(guī)定船東、租船方及船長(zhǎng)均被認(rèn)定為有罪（法人或團(tuán) 體犯罪，其有關(guān)責(zé)任人一并處罰），但對(duì)于外籍漁船，則僅船長(zhǎng)被認(rèn)定為有 罪。目前新聞中報(bào)道的日本、韓國等對(duì)抓扣的我國漁民進(jìn)行處罰時(shí)，也主要是 針對(duì)船長(zhǎng)個(gè)人。我國臺(tái)灣地區(qū)漁業(yè)法則規(guī)定對(duì)違法行為人進(jìn)行處罰，并對(duì) 違法行為人的雇主一并進(jìn)行處罰（處罰種類有不同）。五、相關(guān)建議鑒于我國海洋捕撈業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，隨著船舶租賃、捕撈組織化、商業(yè)化的 發(fā)展等等，有必要借鑒一些其他國家或地區(qū)的做法來化解海上執(zhí)

17、法進(jìn)退兩難的 窘境。1、當(dāng)加強(qiáng)海洋漁業(yè)立法。應(yīng)當(dāng)將海上違法行為的幕后操作者（如水產(chǎn)收購 企業(yè)、擁有漁業(yè)權(quán)的船東）納入到被處罰對(duì)象中來。即如漁業(yè)權(quán)人（通常為捕 撈許可證持證人，船東）在享有權(quán)利的同時(shí)，其有義務(wù)對(duì)自己的行為，包括雇 傭他人捕撈、出租船舶以供捕撈等行為進(jìn)行負(fù)責(zé)；即如水產(chǎn)收購企業(yè)，其有目 的的規(guī)避法律僅針對(duì)海上違法行為進(jìn)行處罰，而組織不法漁民違規(guī)捕撈，其當(dāng) 一并被追究責(zé)任。只有讓所有參與違法的相關(guān)人員得到法律懲戒，才能有效打 擊并遏制各類海上違法捕撈行為，保護(hù)海洋漁業(yè)資源。2、當(dāng)加強(qiáng)海洋執(zhí)法及陸上監(jiān)管手段的提升。海上現(xiàn)場(chǎng)處理，究其原因是執(zhí) 法手段的局限性，各執(zhí)法機(jī)構(gòu)為了避免事后難以查處而在海上辦理案件，這一 方面有違法律程序正義，根據(jù)行政處罰法，除簡(jiǎn)易程序外，一般案件辦結(jié) 至少需要 3 天以上時(shí)間；另一方面辦案?jìng)}促也造成了調(diào)查、取證不足，給予當(dāng) 事人救濟(jì)保護(hù)也不充分。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)如船舶身份識(shí)別、船用、漁用電子設(shè)備