國(guó)有自然資源報(bào)告制度建設(shè)建議

1、編號(hào)：時(shí)間：2021年X月X日書(shū)山有路勤為徑，學(xué)海無(wú)涯苦作舟頁(yè)碼：第1頁(yè)共7頁(yè)國(guó)有自然資源報(bào)告制度建設(shè)建議國(guó)有自然資源是我國(guó)重要的國(guó)有資產(chǎn)，是全體人民共同的寶貴財(cái)富。探 索建立國(guó)有自然資源報(bào)告制度并編制年度報(bào)告，對(duì)鞏固以公有制為主體的中國(guó)特 色社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度、統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)以及所有 國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有重大意義。國(guó)有自然資源報(bào)告制度建設(shè)的法理考量所有權(quán)主體地位有待落實(shí)。根據(jù)法律規(guī)定，我國(guó)國(guó)有自然資源的最終 所有者是全民，但全民在法律上只是一個(gè)抽象概念，無(wú)法直接行使自然資源所有 權(quán)。實(shí)踐中，物權(quán)法等法律規(guī)定由國(guó)務(wù)院代表行使包括國(guó)有

2、自然資源在內(nèi)的 國(guó)有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，國(guó)務(wù)院再將國(guó)有自然資源所有權(quán)分配給各級(jí)政府代理行使。這 種管理模式雖然能實(shí)現(xiàn)國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)有自然資源所有權(quán)行使的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但不同層 級(jí)政府代理行使所有權(quán)的目標(biāo)和利益會(huì)有所差異，多級(jí)代理機(jī)制本身也容易出現(xiàn) 信息不對(duì)稱、責(zé)任不對(duì)等、激勵(lì)不兼容等問(wèn)題，可能導(dǎo)致國(guó)有自然資源所有權(quán)行 使部門(mén)化或地方化，損害公共利益。因此，必須要加強(qiáng)制度建設(shè)，鞏固和維護(hù)全 民作為國(guó)有自然資源所有權(quán)主體的法律地位。人大監(jiān)督職能有待強(qiáng)化。人民代表 大會(huì)制度是我國(guó)人民當(dāng)家作主的根本途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式。全民行使國(guó)有自然資 源所有權(quán)，主要是通過(guò)各級(jí)人大及其常委會(huì)履行法定職權(quán)（立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)）來(lái) 實(shí)現(xiàn)的。

3、在國(guó)有自然資源所有權(quán)行使制度中，所有權(quán)行使主體是人民政府，全民 有權(quán)監(jiān)督政府行使所有權(quán)的行為。長(zhǎng)期以來(lái)，各級(jí)人大未充分履行國(guó)有自然資源 的監(jiān)督權(quán)，全民對(duì)行使國(guó)有自然資源各項(xiàng)權(quán)利缺少監(jiān)督機(jī)制。因此，必須要加快 健全相關(guān)制度，強(qiáng)化和落實(shí)人大監(jiān)督職能，為完善自然資源國(guó)家所有權(quán)行使制度、 確保實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有者權(quán)益提供基本路徑和制度保障。國(guó)有自然資源報(bào)告制度建設(shè)具備良好基礎(chǔ)按照關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度 的意見(jiàn)（以下簡(jiǎn)稱意見(jiàn)）要求，國(guó)有自然資源報(bào)告重點(diǎn)是：自然資源總量, 優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等相關(guān)重大制度 建設(shè)，自然資源保護(hù)與利用等情況。目前

4、，我國(guó)自然資源管理在總量、制度建設(shè) 和保護(hù)利用方面已取得了積極進(jìn)展。已基本摸清主要門(mén)類自然資源數(shù)量。我國(guó)已 經(jīng)建立了主要門(mén)類自然資源調(diào)查評(píng)價(jià)和監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)制度，包括全國(guó)國(guó)土調(diào)查、全國(guó) 土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查、全國(guó)水資源調(diào)查評(píng)價(jià)、全國(guó)森林資源清查、海島統(tǒng)計(jì)調(diào) 查以及年度中國(guó)土地礦產(chǎn)海洋資源統(tǒng)計(jì)公報(bào)中國(guó)水資源公報(bào)海島統(tǒng)計(jì)調(diào) 查公報(bào)等，基本掌握了各類自然資源數(shù)量和部分資源質(zhì)量情況，為開(kāi)展國(guó)有自 然資源報(bào)告編制奠定了基礎(chǔ)。初步形成自然資源管理重大制度體系。國(guó)土空間開(kāi) 發(fā)方面，通過(guò)科學(xué)編制實(shí)施各類規(guī)劃，優(yōu)化了國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局。一是建立國(guó)土 規(guī)劃制度，印發(fā)了全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016-2030年），引導(dǎo)和管控國(guó)

5、土空間 開(kāi)發(fā)、保護(hù)、整治等各類活動(dòng)。二是建立實(shí)施土地利用規(guī)劃制度，形成了全國(guó)、 省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)規(guī)劃體系，開(kāi)展了多規(guī)合一試點(diǎn)。三是建立實(shí)施海洋功能 區(qū)劃制度，優(yōu)化了海洋空間開(kāi)發(fā)布局。四是建立健全用途管制制度，制定實(shí)施了 自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行），構(gòu)建以用途管制為手段的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保 護(hù)制度。生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，通過(guò)加強(qiáng)制度建設(shè)和工程實(shí)施，促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境質(zhì) 量改善。一是建立健全地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)治理制度，2017年建立了礦山地質(zhì) 環(huán)境治理恢復(fù)基金，初步建立起礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制。二是推動(dòng)國(guó)土綜合 整治，實(shí)施了青海祁連山等11個(gè)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn)，推動(dòng)統(tǒng) 一保護(hù)和系統(tǒng)修復(fù)

6、。三是開(kāi)展綠色礦山建設(shè)，形成了煤炭等九大礦業(yè)行業(yè)綠色礦 山建設(shè)規(guī)范，先后批準(zhǔn)了四批共661家國(guó)家級(jí)綠色礦山試點(diǎn)單位，促進(jìn)礦業(yè)行業(yè) 的綠色發(fā)展。四是推進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)，全面建立海洋生態(tài)保護(hù)紅線制 度，將全國(guó)30%的近岸海域和35%的大陸岸線納入紅線管控范圍。生態(tài)文明建設(shè) 方面，通過(guò)開(kāi)展重大制度改革，促進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)。一是推進(jìn)自然資源產(chǎn)權(quán)制度 改革，建立了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，頒布實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例等政策標(biāo) 準(zhǔn)，形成了自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革文件思路。二是推進(jìn)自然資源資產(chǎn)有償使用制 度改革，出臺(tái)全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)等政策文 件，不斷擴(kuò)大有償使用范圍，提高資源市場(chǎng)化配

7、置效率，維護(hù)國(guó)家所有者權(quán)益。 全面加強(qiáng)自然資源保護(hù)與合理利用。資源保護(hù)方面，一是貫徹最嚴(yán)格的耕地保護(hù) 制度，構(gòu)建了數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體保護(hù)新格局，全國(guó)劃定永久基本農(nóng)田 15.5億畝，確保國(guó)家糧食安全的物質(zhì)基礎(chǔ)。二是有序推動(dòng)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，截至 2017年底，全國(guó)林業(yè)自然保護(hù)區(qū)達(dá)2249處，占國(guó)土面積的13.14%；建立了自然 保護(hù)區(qū)監(jiān)督管理平臺(tái)，開(kāi)展多項(xiàng)專項(xiàng)監(jiān)督檢查行動(dòng)。資源節(jié)約集約利用方面，一 是實(shí)行建設(shè)用地總量和強(qiáng)度雙控管理，推廣節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式，提高了土地集 約利用水平。十二五時(shí)期，全國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地下降24.2%,單位 固定資產(chǎn)投資建設(shè)用地下降58.4%。二是不斷推動(dòng)

8、礦產(chǎn)資源節(jié)約和綜合利用，推 進(jìn)40個(gè)示范基地建設(shè)，遴選發(fā)布334項(xiàng)先進(jìn)適用采選技術(shù)，黑色金屬和有色金 屬礦產(chǎn)回采率分別提高5.7個(gè)百分點(diǎn)和I個(gè)2個(gè)百分點(diǎn)。三是確定了水資源開(kāi) 發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污“三條紅線，形成了用水總量控 制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污、水資源管理責(zé)任和考核等四項(xiàng)制度。 四是持續(xù)推進(jìn)國(guó)土資源節(jié)約集約模范市縣創(chuàng)建活動(dòng)，并選擇部分省份探索開(kāi)展資 源節(jié)約集約示范省建設(shè)。國(guó)有自然資源報(bào)告制度建設(shè)存在的困難缺乏國(guó)有自然資源報(bào)告編制頂層設(shè)計(jì)。國(guó)有自然資源報(bào)告涉及多種自 然資源門(mén)類，整體設(shè)計(jì)、統(tǒng)一方法和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)成為報(bào)告編制的重要前提。目前, 國(guó)有自然資源報(bào)告編制主

9、要涉及自然資源、水利等多個(gè)部門(mén)。由于各種自然資源 屬性不同，加上不同管理部門(mén)管理基礎(chǔ)、統(tǒng)計(jì)口徑、分類標(biāo)準(zhǔn)不一致，難以把握 不同類型報(bào)告的詳略程度，影響報(bào)告的規(guī)范性和完整性。此外，由于國(guó)有自然資 源報(bào)告編制工作還處于起步探索階段，與其緊密相關(guān)的統(tǒng)計(jì)核算、監(jiān)督核查等制 度規(guī)范基本處于空白，相關(guān)的管理體系和機(jī)制也不健全，亟待加強(qiáng)國(guó)家層面的頂 層設(shè)計(jì)，形成統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范和規(guī)章制度。難以確定國(guó)有自然資源報(bào)告內(nèi)容。雖 然意見(jiàn)明確了國(guó)有自然資源報(bào)告重點(diǎn)，但對(duì)報(bào)告的具體范圍和內(nèi)容，以及自 然資源資產(chǎn)分類、計(jì)價(jià)等均缺乏相對(duì)統(tǒng)一的規(guī)定，可操作性有待提高。比如：就 報(bào)告范圍來(lái)說(shuō)，是只包括國(guó)有自然資源，還是也包括集體

10、自然資源，尚無(wú)明確規(guī) 定。但若僅包括國(guó)有自然資源，受自然資源系統(tǒng)性、整體性影響，將無(wú)法全面反 映“相關(guān)重大制度建設(shè)自然資源保護(hù)與利用等情況。缺少規(guī)范的自然資源資產(chǎn) 核算方法。自然資源總量應(yīng)反映實(shí)物量和價(jià)值量。目前.，在具體操作層面，不管 實(shí)物量還是價(jià)值量核算，都還存在一定問(wèn)題，造成國(guó)有自然資源資產(chǎn)底數(shù)不清。 從實(shí)物量看，一是缺少統(tǒng)一的自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)，各類資源管理部門(mén)根據(jù)實(shí)際需 要，采取不同的分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)不一致，如：原國(guó)土資源部門(mén)和林 業(yè)部門(mén)統(tǒng)計(jì)的林地?cái)?shù)量相差較大。二是由于各類自然資源形態(tài)和屬性不同，統(tǒng)計(jì) 單位不一致，如：土地的統(tǒng)計(jì)單位為畝或公頃、天然氣為立方米等，導(dǎo)致很難對(duì) 所

11、有種類的自然資源進(jìn)行實(shí)物量加總或比較。從價(jià)值量看，一是缺乏統(tǒng)一公認(rèn)的 價(jià)值量核算方法，難以準(zhǔn)確評(píng)估自然資源資產(chǎn)價(jià)值，雖然眾多專家學(xué)者從理論上 對(duì)價(jià)值量核算進(jìn)行了探索，但目前仍未形成一致認(rèn)可的核算方法，從某些地區(qū)實(shí) 踐看，部分資產(chǎn)還在采用名義價(jià)值。二是部分缺少自然資源質(zhì)量評(píng)定，自然資源 質(zhì)量是衡量自然資源價(jià)值量的重要依據(jù)，但目前各類自然資源中，僅耕地、水資 源等進(jìn)行了較為全面的質(zhì)量評(píng)定，森林、草原等資源質(zhì)量評(píng)定尚處于起步探索階 段，技術(shù)方法有待優(yōu)化。國(guó)有自然資源報(bào)告制度建設(shè)的思路自然資源資產(chǎn)與其他經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)差別較大，包涵山水林田湖草海，類 型多樣復(fù)雜，實(shí)物量統(tǒng)計(jì)工作量大，價(jià)值量評(píng)估難度高，建立國(guó)

12、有自然資源報(bào)告 制度具有很大的復(fù)雜性。國(guó)有自然資源報(bào)告制度的建設(shè)和編制應(yīng)以全面反映“統(tǒng) 一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生 態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)的履職情況為目標(biāo)，以自然資源資產(chǎn)特性為基礎(chǔ)，按照實(shí)事求 是、先易后難、突出重點(diǎn)、不斷完善的原則，加快研究探索自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)和 核算方法，建立健全各項(xiàng)管理制度和運(yùn)行機(jī)制，確保報(bào)告的質(zhì)量。建立國(guó)有自然 資源報(bào)告制度體系。一要研究制定國(guó)有自然資源報(bào)告編制管理辦法，用具體制度 來(lái)明確國(guó)有自然資源報(bào)告的目的、范圍、程序和主要指標(biāo)等，做好頂層設(shè)計(jì)，確 保報(bào)告編制工作有章可循、有據(jù)可依。二要研究建立國(guó)有自然資源資產(chǎn)清查制度, 針對(duì)自然

13、資源資產(chǎn)家底不清的問(wèn)題，開(kāi)展全國(guó)國(guó)有自然資源資產(chǎn)清查核實(shí)工作， 并建立相關(guān)管理制度和機(jī)制。三要研究建立國(guó)有自然資源統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)制度，統(tǒng)計(jì)監(jiān) 測(cè)國(guó)有自然資源資產(chǎn)利用和變動(dòng)狀況，及時(shí)掌握國(guó)有自然資源資產(chǎn)配置、使用、 處置、收益、分配等情況。四要研究建立自然資源財(cái)會(huì)制度，抓緊開(kāi)展自然資源 會(huì)計(jì)問(wèn)題研究，探索將土地、礦產(chǎn)、森林等自然資源資產(chǎn)納入會(huì)計(jì)核算的方法途 徑，出臺(tái)對(duì)應(yīng)的會(huì)計(jì)核算辦法。五要研究制定監(jiān)督考核制度，對(duì)各級(jí)政府報(bào)告的 匯交、質(zhì)量以及人大審議后的整改落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)管和考評(píng)，確保上報(bào)數(shù)據(jù)真實(shí) 可靠。六要研究建立培訓(xùn)指導(dǎo)制度，加強(qiáng)對(duì)省、市、縣自然資源系統(tǒng)的培訓(xùn)和指 導(dǎo)，逐步建立國(guó)有自然資源報(bào)告編制

14、隊(duì)伍。確定國(guó)有自然資源報(bào)告內(nèi)容。一要明 確國(guó)有自然資源報(bào)告的范圍，自然資源種類繁多，結(jié)合我國(guó)自然資源管理實(shí)際, 建議先期僅報(bào)告土地、礦產(chǎn)、水、森林、草原、海域海島、國(guó)家公園等主要傳統(tǒng) 自然資源，待條件成熟后再逐步將非傳統(tǒng)自然資源納入報(bào)告范圍。同時(shí).，考慮到 自然資源的系統(tǒng)性，報(bào)告應(yīng)包括國(guó)有和集體自然資源，以全面反映資源利用的整 體情況。二要明確國(guó)有自然資源報(bào)告的內(nèi)容框架，可突出3方面內(nèi)容：首先是自 然資源總量，近期主要報(bào)告各類國(guó)有自然資源實(shí)物量，包括數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)和 分布等情況，條件成熟時(shí)應(yīng)將價(jià)值量納入報(bào)告，還應(yīng)積極探索生態(tài)服務(wù)量納入報(bào) 告的可行性和方法路徑。其次是重大制度建設(shè)情況，重點(diǎn)報(bào)告

15、自然資源統(tǒng)一確權(quán) 登記、空間用途管制、有償使用等制度，分析制度成效，提出優(yōu)化對(duì)策。最后是 自然資源保護(hù)與利用情況，重點(diǎn)報(bào)告耕地、濕地、國(guó)家公園等各類自然保護(hù)地的 保護(hù)情況，以及各類自然資源節(jié)約集約利用情況。推進(jìn)自然資源資產(chǎn)管理關(guān)鍵技 術(shù)的研發(fā)。一是開(kāi)展自然資源分類研究，形成全國(guó)統(tǒng)一的自然資源分類體系，明 確分類標(biāo)準(zhǔn)，避免不同部門(mén)統(tǒng)計(jì)的同類資源數(shù)據(jù)沖突。二是開(kāi)展自然資源資產(chǎn)核 算技術(shù)方法研發(fā)，特別要推進(jìn)國(guó)有自然資源資產(chǎn)價(jià)值量核算研究，盡快形成反映 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場(chǎng)和區(qū)位條件、用途管制、資源差異、技術(shù)進(jìn)步等因素的資產(chǎn) 核算體系，制定完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，探索生態(tài)服務(wù)量核算，為確?？茖W(xué)、準(zhǔn)確、 及時(shí)摸清資產(chǎn)家底提供技術(shù)支撐。建立健全多方協(xié)作的工作機(jī)制。一要建立專項(xiàng) 工作協(xié)調(diào)機(jī)制，建立由自然資源部牽頭的部際協(xié)調(diào)機(jī)制，明確相關(guān)部門(mén)責(zé)任，加 強(qiáng)與人大相關(guān)機(jī)構(gòu)溝通，協(xié)調(diào)解決報(bào)告編制過(guò)程中遇到的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題?？h級(jí)以 上地方政府也應(yīng)參照建立部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，確保上報(bào)數(shù)據(jù)資料完整、