21世紀(jì)中國社會保障的發(fā)展趨勢和對策

1、21世紀(jì)中國社會保障的發(fā)展趨勢和對策 本世紀(jì)年代以來中國社會變遷和轉(zhuǎn)型的一個重要方面就是社會保障制度的改革取得巨大進(jìn)展,同市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的城鎮(zhèn)社會保障體系基本形成。展望世紀(jì),社會保障的現(xiàn)代化既是整個國家現(xiàn)代化的不可缺少的組成部分,又是促進(jìn)國家現(xiàn)代化進(jìn)程的重要機制。然而另一方面,即使在現(xiàn)階段,城鎮(zhèn)社會保障中也存在著社會保障基金籌集規(guī)模不能滿足社會保障需要的突出矛盾;而在今后幾十年間,人口老齡化、城市化、經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的不斷深化又必將對社會保障體系的建設(shè)構(gòu)成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。世紀(jì)中國社會保障現(xiàn)代化的目標(biāo)是什么中國能否解決現(xiàn)階段社會保障中的突出矛盾并成功應(yīng)對未來的挑戰(zhàn)為此我們應(yīng)當(dāng)采取哪些對

2、策在世紀(jì)之交.這些問題正引起政府和社會各界的廣泛關(guān)注。中國社會學(xué)家應(yīng)當(dāng)研究、回答這些問題。關(guān)于現(xiàn)階段的突出矛盾中國能否實現(xiàn)上述社會保障現(xiàn)代化的目標(biāo),取決于能否解決現(xiàn)階段的突出矛盾,能否成功應(yīng)對未來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。本節(jié)我們主世紀(jì)中國社會保障的發(fā)展趨勢和對策要討論政府部門和學(xué)術(shù)界高度重視、深以為憂的現(xiàn)階段的突出矛盾?，F(xiàn)階段的突出矛盾主要集中在基本養(yǎng)老保險領(lǐng)域。首先是養(yǎng)老保險的“隱性債務(wù)”問題。由于現(xiàn)行養(yǎng)老保險是在計劃經(jīng)濟(jì)年代企業(yè)勞保退休基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)制而成的,因而建立之初就沒有保險基金的積累。當(dāng)時的企業(yè)已退休職工和在職職工在改制前的工作年限視同繳費年限,國家承認(rèn)他們擁有一筆歷年繳費的個人賬戶積累額,這就是人

3、們所說的“隱性債務(wù)”。當(dāng)國家用在職職工當(dāng)年繳納的養(yǎng)老基金支付退休職工的養(yǎng)老金,即償還舊的“隱性債務(wù)”時,又形成了在職職工個人賬戶的新的“隱性債務(wù)”。據(jù)有關(guān)方面估算,“隱性債務(wù)”總額達(dá)萬億元左右。應(yīng)當(dāng)看到,由于在過去多年時間里我國沒有積累養(yǎng)老保險基金,如果現(xiàn)在一方面把征繳的保險基金完全積累,另一方面由財政和企業(yè)為退休人員發(fā)養(yǎng)老金,就將給財政和企業(yè)造成難以承受的負(fù)擔(dān)。因此,現(xiàn)收現(xiàn)支,部分積累,以新養(yǎng)老的“代際轉(zhuǎn)移”模式盡管存在缺陷,但它是符合中國國情的,并且也是世界上許多國家實行的模式。“隱性債務(wù)”本身并不可怕,關(guān)鍵是看能否實現(xiàn)新制度運行后的養(yǎng)老保險基金的年度收支平衡。由于新制度根據(jù)“以支定收、略

4、有結(jié)余”的原則設(shè)計了基金的收支標(biāo)準(zhǔn),因此,從理論上說,如果制度運行正常,則隨著時間的推移,“隱性債務(wù)”將逐年減少以至最終消除,并且由于養(yǎng)老金只能按年度均衡支付,不可能出現(xiàn)“擠兌”,至少不會因“隱性債務(wù)”引起養(yǎng)老金支付危機。然而近幾年來出現(xiàn)了養(yǎng)老保險的另一個突出問題,就是養(yǎng)老基金的籌集規(guī)模不能滿足養(yǎng)老金支付的需要。這不僅直接影響?zhàn)B老金的按時、足額發(fā)放,面且進(jìn)一步加重了人們對“隱性債務(wù)”的擔(dān)憂。其實,根據(jù)我們年的一項關(guān)于江蘇社會保障的課題研究,造成這一問題的原因是多方面的:企業(yè)繳費拖欠嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計,年當(dāng)年全省企業(yè)欠繳額達(dá).億元。支付遜皇里竺墨掌掣杏年會獲垡塞墨、型高峰過早到來。江蘇在全國屬于率先進(jìn)

5、入人口老齡化的省份,年全省職工負(fù)擔(dān)平均系數(shù)達(dá)到了.。在職職工人數(shù)增長趨緩,退休人員增長加快,養(yǎng)老金支付高峰過早到來,領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)顯然超過了制度的設(shè)計能力。實際養(yǎng)老金替代率在過高。現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度,設(shè)計的養(yǎng)老金替代率為%。但由于新制度建設(shè)僅不到年時間,而目前的離退休人員大多數(shù)屬于新制度實行前的“老人”,其養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)是按老辦法,即在他們退休時的工資水平上按一定比例計發(fā),因而使現(xiàn)階段實際養(yǎng)老金替代率達(dá)到了%左右。養(yǎng)老金支付水平高于制度的設(shè)計,進(jìn)一步增加了養(yǎng)老金支付總額。養(yǎng)老保險尚未真正覆蓋到全社會。改革開放以來,隨著非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,江蘇城鎮(zhèn)從業(yè)人員構(gòu)成已發(fā)生深刻變化。年全省城鎮(zhèn)個體、私營企業(yè)

6、從業(yè)人數(shù)已達(dá).萬人,已占城鎮(zhèn)從業(yè)人員總數(shù)的.%,除退休后再工作和兼職的人員,相當(dāng)多的從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)參加養(yǎng)老保險。然而年全省城鎮(zhèn)個體、私營企業(yè)參加基本養(yǎng)老保險的人數(shù)僅為人。由于個體、私營企業(yè)從業(yè)人員年齡較輕,社會負(fù)擔(dān)較低,因而絕大多數(shù)個體、私營企業(yè)從業(yè)人員未參加基本養(yǎng)老保險,就使相當(dāng)多的保險基金流失了,加劇了養(yǎng)老金的收支倒掛。針對這些原因,近兩年來國家和江蘇省采取了一系列相應(yīng)措施,包括:加大養(yǎng)老基金收繳、清欠力度,在執(zhí)行國務(wù)院年條例的基礎(chǔ)上,今年江蘇省已實行養(yǎng)老保險基金稅務(wù)征收;加大企業(yè)破產(chǎn)力度,破產(chǎn)企業(yè)資產(chǎn)變現(xiàn)收入首先用來償還保險基金債務(wù);擴大養(yǎng)老保險覆蓋面,南京等城市已擴大到包括私營、個體從業(yè)

7、人員、自由職業(yè)者在內(nèi)的全社會勞動者。此外,加大財政支持力度,用財政轉(zhuǎn)移支付抵沖部分拖欠,發(fā)行長期國債等思路也已明確。從江蘇看,這些措施已經(jīng)收到明顯效果。如果經(jīng)濟(jì)增長不出現(xiàn)大的波動,可望在今明兩年內(nèi)解決養(yǎng)老保險基金收支倒掛問題?，F(xiàn)階段的突出問題還存在于失業(yè)保險領(lǐng)域,主要是由于城鎮(zhèn)世紀(jì)中國社會保障的發(fā)展趨勢和對策登記失業(yè)率持續(xù)上升和下崗人數(shù)居高不下,導(dǎo)致失業(yè)保險基金籌集規(guī)模不能滿足需要;而目前實行的國家、企業(yè)、社會三方承擔(dān)下崗人員基本生活費的做法,也因部分企業(yè)困難和三方出資比例沒有制度化,不能有效保障下崗人員的基本生活需要。目前政府解決這一問題的思路是明確的:第一,在二三年內(nèi)逐步實行失業(yè)、下崗并軌

8、,既減輕困難企業(yè)負(fù)擔(dān),又避免因雙軌制造成的政策真空;第二,完善最低生活保障制度,使無法享受失業(yè)救濟(jì)和下崗生活補助的失業(yè)和下崗人員有最后道保障;第三,加大財政支持力度。在這三個方面,最重要、最有效的是加大財政支持力度。自年以來,中國稅收收入連續(xù)年增收千億元左右,年達(dá)到億元,這是加大財政支持的物質(zhì)基礎(chǔ);從今年起,國家已確定財政向“公共財政”轉(zhuǎn)變的方向,明確了增加包括社會保障支出在內(nèi)的公共支出的方針,這是加大財政支持的制度保證;從年月開始征收的利息稅,國家也已明確全部用于解決下崗職工和困難職工的生活保障,這無疑開辟了財政支持的又一重要來源。因此,失業(yè)保險領(lǐng)域的突出矛盾也是可以解決的。從試點城市的情況

9、看,現(xiàn)階段城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險領(lǐng)域的突出矛盾主要有;由于醫(yī)療保險基金籌集標(biāo)準(zhǔn)實行了“低水平、廣覆蓋”的原則,醫(yī)藥費用報銷實行“統(tǒng)賬結(jié)合、分段報銷、超封頂線個人自負(fù)”的原則以及醫(yī)藥費用居高不下,導(dǎo)致個人支付的醫(yī)藥費較多,大重病醫(yī)藥費超過報銷封頂線的自付部分為患者家庭所難以承受,特別對老年人和貧困人口更是如此。解決這些問題的思路現(xiàn)在比較清晰:第一,和基本醫(yī)療保險改革相配套進(jìn)行醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革,今年國務(wù)院和各地政府已出臺了醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的系統(tǒng)政策,重點在于把目前過高的醫(yī)藥費用實質(zhì)性、大幅度地降下來;第二,和基本醫(yī)療保險相配套,建立大重病補充保險和商業(yè)醫(yī)療保險。江蘇省鎮(zhèn)江市由政府推動建立的大重病補充保險

10、,參保人每年每人交元,最高報銷金額可達(dá)萬元;中國社會學(xué)會學(xué)術(shù)年會獲獎?wù)撐募?婆第三,借鑒美國的和,建立由財政支付的適用于老年人口和貧困人口的醫(yī)療救助制度,緩解老年人口和貧困人口的醫(yī)藥費支付困難。綜上所述,現(xiàn)階段中國社會保障中的突出矛盾,總起來說是由特定階段的一些新的、復(fù)雜的問題造成的,這些問題有的是制度設(shè)計時未曾預(yù)料的,有的是嚴(yán)重的程度超出了預(yù)期。然而這些問題完全可以通過完善現(xiàn)行社會保障制度得到解決,現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政狀況也具備了解決這些問題的必要條件。二關(guān)于未來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)這里所說的“未來的挑戰(zhàn)”,是指今后幾十年間由人口老齡化、城市化、經(jīng)濟(jì)體制改革、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因引起的社會保障總需

11、求對中國社會保障供給能力的挑戰(zhàn),其實質(zhì)就是,如果我們把“人人享有社會保障”作為社會保障現(xiàn)代化的最基本的目標(biāo),那么為達(dá)這一目標(biāo)所需要的社會保障供給會不會超過社會的承受能力很顯然,對這一問題的判斷,關(guān)系到中國社會保障現(xiàn)代化目標(biāo)的設(shè)定和政策的制定,關(guān)系到未來幾十年中國社會保障體系建設(shè)的全局。為了比較準(zhǔn)確地回答這一問題,我們?nèi)砸越K省為例進(jìn)行分析。江蘇是中國人最多、老齡化程度最高的省份之一,今后也將是中國城市化發(fā)展最快的省份之一,因此以江蘇為例具有代表性。為了增強預(yù)測的可靠性,我們僅分析到年江蘇社會保障的供需態(tài)勢,預(yù)測的基期是年。.年江蘇社會保障的供需狀況年江蘇城鎮(zhèn)公有制經(jīng)濟(jì)和外資企業(yè)職工工資總額為.

12、億元,私營、個體經(jīng)濟(jì)從業(yè)人員工資收入總額推算為.億元,農(nóng)村勞動者收入總額為.億元農(nóng)村人均收入×農(nóng)村總?cè)丝?合計年江蘇城鄉(xiāng)全社會勞動者收入總粵中雕塑墮塑壟警勢登墮參額為.億?。年江蘇城鎮(zhèn)社會保障基金籌集水平相當(dāng)于企業(yè)工資總額的%,其中養(yǎng)老保險%,失業(yè)保險%,醫(yī)療保險%,工傷保險%,生育保險%,最低社會保障%由財政支出。假定城鎮(zhèn)機關(guān)、事業(yè)單位和職工、農(nóng)村全體勞動者和集體、用人單位均按和企業(yè)相同的承擔(dān)比例參加城鎮(zhèn)社會保障,則全省社會保障籌資總額為全社會勞動者收入總額.億元的%,約為億元。年江蘇國內(nèi)生產(chǎn)總值為.億元,社會保障籌資總額億元約占國內(nèi)生產(chǎn)總值的.%,相對于發(fā)達(dá)國家平均為%的籌資比例

13、,這是一個符合社會主義初級階段國情的社會保障總體水平。假定年江蘇城鎮(zhèn)社會保障籌資水平%可以滿足當(dāng)年社會保障的需要,則我們將這一比例作為年社會保障需求指數(shù),各部分的構(gòu)成是:養(yǎng)老,失業(yè),醫(yī)療、工傷、生育、最低社會保障合計。.年江蘇社會保障需求指數(shù)預(yù)測養(yǎng)老保險需求指數(shù)。根據(jù)江蘇省人口部門對年第四次人口普查資料的分析、預(yù)測方案二,年同年相比,江蘇城市勞動年齡人口總量將大體保持平衡,而老年人口因老齡化向深度發(fā)展,將增加%。因此,年養(yǎng)老保險需求指數(shù)為%。失業(yè)保險需求指數(shù)。年江蘇城鎮(zhèn)包括下崗人員在內(nèi)的實際失業(yè)率約為%。由于經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整將持續(xù)深化,預(yù)計未來年實際失業(yè)率將穩(wěn)定在%左右,比年提高%,

14、年失業(yè)保險需求指數(shù)為×%。醫(yī)療、工傷、生育、最低社會保障的需求指數(shù)可維持在年水平不變,仍為。加上可能的預(yù)測誤差需求指數(shù),年江蘇社會保障中國社會學(xué)會學(xué)術(shù)年會獲獎?wù)撐募??南京需求指數(shù)將達(dá)。.年江蘇社會保障供需態(tài)勢預(yù)剝年江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。根據(jù)前年的經(jīng)濟(jì)增長速度,綜合考慮各種因素,我們預(yù)計年前江蘇國內(nèi)生產(chǎn)總值平均每年遞增%左右,年國內(nèi)生產(chǎn)總值約為年的.倍,達(dá)億元。我們預(yù)測江蘇財政收入和城鄉(xiāng)全社會勞動者收入總額也按相同的速度增長,年分別達(dá)億元和億元。如上所述,年江蘇社會保障需求指數(shù)將達(dá),則社會保障籌資水平將相當(dāng)于當(dāng)年勞動者收入總額的.%×%。假設(shè)當(dāng)年江蘇城鄉(xiāng)全社會勞動者均參加社會保

15、障,則當(dāng)年社會保障籌資總額將達(dá)億元,占當(dāng)年江蘇國內(nèi)生產(chǎn)總值的%。這一比例仍然明顯低于發(fā)達(dá)國家平均水平。上述分析表明,雖然受多種因素的影響,未來中國社會保障總需求將大幅度增長,但是,只要中國經(jīng)濟(jì)保持持續(xù)增長的勢頭,我們?nèi)匀荒軌虺晒?yīng)對未來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn),把包括農(nóng)村人在內(nèi)的“人人享有社會保障”作為中國社會保障現(xiàn)代化的基本目標(biāo),不僅完全必要,而且也是可能的。三實現(xiàn)社會保障現(xiàn)代化的對策以上我們主要從供需態(tài)勢的角度分析了中國社會保障現(xiàn)代化的可能性。然而,僅僅指出可能性是不夠的。為了實現(xiàn)社會保障現(xiàn)代化,必須繼續(xù)堅持制度的改革和創(chuàng)新。為此,我們提出以下六方面的思路和對策。.改革國民收入分配制度隨著社會保障體系建

16、設(shè)的推進(jìn)和人口老齡化向深度發(fā)展,世紀(jì)社會保障費用在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重日益增大。國民收入的分配格局將發(fā)生深刻的改變,可以說將進(jìn)入“再分配”的時世紀(jì)中國社會保障的發(fā)展趨勢和對策代,并且在年以后的二三十年時間內(nèi),社會保障費用占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重還將持續(xù)攀高。隨著今后社會保障總費用的大幅增加以及非公有制經(jīng)濟(jì)比重不斷增大,可以預(yù)見,企業(yè)繳費的矛盾將進(jìn)一步激化。正因為如此,為了保證今后逐年增加的社會保障費用能夠及時、足額征收,保證社會保障的正常運轉(zhuǎn),滿足日益增加的社會保障需求,我們必須改革現(xiàn)行國民收人分配制度,改革的目標(biāo)是把“企業(yè)繳費”的來源正本清源,改革的基本措施就是把職工的社會保障費用“工資化”,在

17、此基礎(chǔ)上,形成新的國民收入分配中的財政、企業(yè)、個人的關(guān)系。具體的做法是:立法規(guī)定將保險費納入企業(yè)勞動力成本,相應(yīng)取消或削減企業(yè)財務(wù)中的“保險、福利”課目;立法規(guī)定勞動者收入由貨幣工資和保險費組成;立法規(guī)定勞動者收人中的保險費以保險稅的方式由企業(yè)統(tǒng)一代扣代繳,勞動者的保險費歸集到社會保險機構(gòu)后按立法規(guī)定的比例分為社會統(tǒng)籌和個人賬戶兩部分;國家根據(jù)上述企業(yè)勞動力成本的變化,調(diào)整企業(yè)稅率,保證企業(yè)合理的稅后盈利水平;上述分配關(guān)系適用于城鎮(zhèn)各類勞動關(guān)系之中。.形成新的社會保障籌資比例和籌資方式改革國民收人分配制度后,下一步的工作就是在此基礎(chǔ)上形成新的社會保障籌資比例和籌資方式。首先要合理調(diào)整社會保障的

18、總體籌資比例。從前面對江蘇的分析可以看出,人口老齡化是未來社會保障總費用大幅增加的主要原因。而不論是否實行社會保障,也不論采用何種保障方式,老年人口的生活費用都是一種客觀存在,都要在的總盤子中占一定的份額。不應(yīng)當(dāng)把因人口老齡化而造成的社會保障費用的必要增加看做是增加社會負(fù)擔(dān),也不應(yīng)當(dāng)無視人口老齡化的發(fā)展,固守某一“籌資比例”。因此,為了滿足需要,各項社會保障的籌資比例應(yīng)當(dāng)實事求是地定期調(diào)整。我們的建議是,每三年或五年調(diào)整一次。一旦需要,就應(yīng)當(dāng)調(diào)整社會保障籌資比例。?南京中國社會學(xué)會學(xué)術(shù)年會獲獎?wù)撐募浯我侠泶_定財政在社會保障總費用中的承擔(dān)比例。財政承擔(dān)的比例、基數(shù)和遞增幅度以及用途均應(yīng)由立法

19、規(guī)定。這符合世界各國的做法,也是和今后中國財政向“公共財政”轉(zhuǎn)變的方向相一致的。.建立多元化、多層次的社會保障體系現(xiàn)階段受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約,城鎮(zhèn)社會保障體系以基本社會保障為主,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,勞動者對補充保險、商業(yè)保險的需求會日益增加,因此,政府和勞動保障部門要大力推動補充保險?，F(xiàn)在有一種說法:基本保險是政府行為,補充保險應(yīng)當(dāng)是商業(yè)保險,政府部門不應(yīng)舉辦。這種說法是非常片面的。商業(yè)保險由于保險人數(shù)不確定,因而風(fēng)險大,繳費水平高,把許多人擋在門外。而政府部門舉辦的補充保險,通過行政資源和手段,就能夠迅速吸引大量的參保人,甚至是全社會的勞動者,從而大大降低保費,進(jìn)一步增強吸引力,形成良性循環(huán)。在

20、這個問題上我們一定要解放思想,全面、正確地理解政府職能。.大力推進(jìn)社會保障的法制建設(shè)社會保障法制化既是現(xiàn)代社會保障體系的一個基本特征,也是和我國“依法治國”的方略、正在加快的法制建設(shè)進(jìn)程相一致的。經(jīng)過十多年的社會保障制度的不斷深化改革和實際運轉(zhuǎn),城鎮(zhèn)社會保障中的一些基本關(guān)系、矛盾已經(jīng)大體清晰,社會保障法制化的條件已經(jīng)成熟。年,國務(wù)院已經(jīng)出臺了兩個關(guān)于社會保障的條例,近期內(nèi),呼喚已久的社會保險法也將制訂。各地應(yīng)在國家立法的基礎(chǔ)上,加快進(jìn)行地方立法配套的進(jìn)程,逐步形成一套完備、成熟的由國家立法和地方立法相結(jié)合,覆蓋各個保險項目、各個環(huán)節(jié),有效規(guī)范各個行為主體行為的城鎮(zhèn)社會保障法律法規(guī)體系。在立法的基礎(chǔ)上加強執(zhí)法是社會保障法制建設(shè)的重要組成部分,也是體現(xiàn)立法工作效應(yīng),維護(hù)法律尊嚴(yán),確保社會保障法制建設(shè)順利進(jìn)行的關(guān)鍵。加強執(zhí)法要求建設(shè)一支高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍。要根據(jù)社會保障在社會生活中日益上升世紀(jì)中國社會保障的發(fā)展趨勢和對策的重要地位,在高等院校開設(shè)相關(guān)法律專業(yè),培養(yǎng)數(shù)量充足的執(zhí)法專業(yè)人員。要根據(jù)社會保障方面的法律糾紛日益增