航道保護(hù)釋義20150108

1、第五章 航道保護(hù)本章共十三條，是本法的重要內(nèi)容之一，對(duì)保護(hù)航道通航條件和航道通航安全作出了較為具體和全面的規(guī)定。規(guī)定建設(shè)跨、攔、臨河等與航道有關(guān)的工程應(yīng)當(dāng)符合航道通航條件；設(shè)立了航道通航條件影響評(píng)價(jià)和航道保護(hù)范圍劃定制度；規(guī)定攔河閘壩下泄流量需要滿足航道通航條件；規(guī)定與航道有關(guān)的工程的施工活動(dòng)不得影響航道通航條件；規(guī)定通航河流上的橋梁等建筑物應(yīng)當(dāng)按照要求設(shè)置航標(biāo)等設(shè)施；嚴(yán)格禁止各種危害航道通航安全的行為；規(guī)定采砂活動(dòng)不得損害航道通航條件；規(guī)定了既有礙航閘壩恢復(fù)通航的解決辦法。第二十四條新建、改建、擴(kuò)建(以下統(tǒng)稱建設(shè))跨越、穿越航道的橋梁、隧道、管道、纜線等建筑物、構(gòu)筑物,應(yīng)當(dāng)符合該航道發(fā)展規(guī)劃

2、技術(shù)等級(jí)對(duì)通航凈高、凈寬、埋設(shè)深度等航道通航條件的要求。【本條主旨】本條是關(guān)于跨越、穿越航道的建筑物、構(gòu)筑物應(yīng)當(dāng)符合航道通航條件要求的規(guī)定。【本條釋義】一、建設(shè)跨越、穿越航道的建筑物、構(gòu)筑物應(yīng)當(dāng)符合航道通航條件要求。航道通航條件是指航道滿足船舶暢通、安全航行的條件，是衡量航道使用功能的重要標(biāo)準(zhǔn)，主要包括航道尺度、航道穩(wěn)定性、航行水流條件、航道通過能力、礙航物情況以及與航道有關(guān)工程的通航凈高、凈寬、埋設(shè)深度等?？缭胶降赖慕ㄖ?、構(gòu)筑物主要包括架空管道、纜線和橋梁、渡槽等從水面以上跨越航道的建筑物、構(gòu)筑物，其對(duì)航道通航條件的影響因素主要包括通航凈高、凈寬、通航孔布置、水中墩柱防撞能力等。穿越航道的

3、建筑物、構(gòu)筑物主要包括水下管道、纜線和隧道等沉放在水底或埋置在河床、海床內(nèi)的建筑物、構(gòu)筑物，其對(duì)航道通航條件的影響因素主要包括埋設(shè)深度等?？缭?、穿越航道的建筑物、構(gòu)筑物與航道關(guān)系密切，是控制航道通過能力、影響航道通航條件的主要因素，一旦建設(shè)不慎，極易造成礙航，對(duì)航道通航條件、航道通航安全等產(chǎn)生不利影響。橋梁等跨越航道的建筑物、構(gòu)筑物通航凈高建低了，大船通不過，限制了航道通過能力，如上世紀(jì)60年代建成的南京長江大橋，凈空高度僅為24米，致使萬噸級(jí)海輪無法上行，南京以上可供萬噸級(jí)海輪通航的深水航道及岸線資源難以得到充分利用。工程選址及通航孔布置不合理也極易造成礙航，甚至導(dǎo)致船舶撞橋、橋垮船沉人亡的

4、安全事故，如黃石長江大橋選址在航道轉(zhuǎn)彎處，不當(dāng)?shù)倪x址嚴(yán)重影響了航行安全，僅在施工期就發(fā)生了20多起船舶碰撞橋墩事故；荊州長江大橋建設(shè)在洲灘易變的分汊河段，未充分考慮航道演變，導(dǎo)致主通航橋孔泥沙淤積，只能投入巨資進(jìn)行疏浚以維持通航；澧水石龜山大橋和沅水桃源大橋由于橋梁都建在急彎河段，發(fā)生多起船舶撞擊橋梁造成船毀人亡的安全事故。同時(shí)，隧道等穿越航道的建筑物、構(gòu)筑物一旦埋設(shè)深度不能滿足要求，也將導(dǎo)致航道水深不足時(shí)難以實(shí)施疏浚保通，甚至在船舶拋錨時(shí)遭受損毀。根據(jù)普查資料，全國航道上建有橋梁共4萬多座，其中不滿足通航標(biāo)準(zhǔn)的占70%，對(duì)航道的通航能力和建設(shè)發(fā)展、通航安全等影響較大。因此，建設(shè)跨越、穿越航道

5、的建筑物、構(gòu)筑物必須滿足通航凈高、凈寬、埋設(shè)深度、通航孔布置等航道通航條件的要求，這是航道保護(hù)的基本要求，也延續(xù)了現(xiàn)行航道管理?xiàng)l例第十四條“修建與通航有關(guān)的設(shè)施或者治理河道、引水灌溉，必須符合國家規(guī)定的通航標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)要求”的規(guī)定要求。二、確定航道通航條件要求的依據(jù)是航道發(fā)展規(guī)劃技術(shù)等級(jí)。由于跨越航道的建筑物、構(gòu)筑物大多是永久性的，對(duì)航道通航條件的影響也是長期的，一旦建成改建難度極大。因此，為保障航道功能的正常發(fā)揮，保障航運(yùn)健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展，在進(jìn)行跨越航道的建筑物、構(gòu)筑物建設(shè)時(shí)不能直接根據(jù)航道現(xiàn)狀或現(xiàn)狀技術(shù)等級(jí)，必須充分考慮航運(yùn)發(fā)展的需要。航道發(fā)展規(guī)劃技術(shù)等級(jí)是航道規(guī)劃的重要內(nèi)容，是根據(jù)相

6、關(guān)自然條件以及防洪、供水、水資源保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求和航運(yùn)發(fā)展需求等因素評(píng)定，具有較好的前瞻性，因此，本條強(qiáng)調(diào)了建設(shè)跨越、穿越航道的建筑物、構(gòu)筑物應(yīng)當(dāng)符合該航道發(fā)展規(guī)劃技術(shù)等級(jí)對(duì)航道通航條件的要求。目前已制訂實(shí)施的內(nèi)河通航標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)技術(shù)規(guī)范，是根據(jù)航道發(fā)展規(guī)劃技術(shù)等級(jí)確定通航凈高、凈寬、埋設(shè)深度等航道通航條件要求的重要依據(jù)，應(yīng)予以嚴(yán)格執(zhí)行。同時(shí)，由于航道受地理位置、水沙條件、洲灘格局、通航環(huán)境、航運(yùn)需求等影響，不同航道的通航條件要求相差較大，且隨時(shí)間推移變化復(fù)雜，規(guī)律難以掌握，因此，考慮到建筑物、構(gòu)筑物所在的不同航道的實(shí)際情況，具體工程的航道通航條件要求應(yīng)根據(jù)航道發(fā)展規(guī)劃技術(shù)等級(jí)，按照本法第

7、二十八條的規(guī)定，通過航道通航條件影響評(píng)價(jià)系統(tǒng)研究確定。第二十五條在通航河流上建設(shè)永久性攔河閘壩,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照航道發(fā)展規(guī)劃技術(shù)等級(jí)建設(shè)通航建筑物。通航建筑物應(yīng)當(dāng)與主體工程同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收、同步投入使用。閘壩建設(shè)期間難以維持航道原有通航能力的,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)采取修建臨時(shí)航道、安排翻壩轉(zhuǎn)運(yùn)等補(bǔ)救措施,所需費(fèi)用由建設(shè)單位承擔(dān)。在不通航河流上建設(shè)閘壩后可以通航的,閘壩建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)同步建設(shè)通航建筑物或者預(yù)留通航建筑物位置,通航建筑物建設(shè)費(fèi)用除國家另有規(guī)定外,由交通運(yùn)輸主管部門承擔(dān)。通航建筑物的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)適應(yīng)船舶通行需要,運(yùn)行方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)負(fù)責(zé)航道管理的部門同意并公布。通航建筑物的建設(shè)單位

8、或者管理單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定維護(hù)保養(yǎng)通航建筑物,保持其正常運(yùn)行?！颈緱l主旨】本條是攔河閘壩及通航建筑物建設(shè)、運(yùn)行中關(guān)于航道保護(hù)管理的規(guī)定?！颈緱l釋義】一、建設(shè)攔河閘壩對(duì)航道的影響。攔河閘壩是以防洪排澇、蓄水發(fā)電、改善通航、拒咸蓄淡、澆灌供水等為目的建設(shè)的攔斷河道、阻擋河水的建筑物。建設(shè)攔河閘壩是開發(fā)利用水資源的重要形式，也是加快實(shí)施國家能源戰(zhàn)略和保障防洪供水的必要，但必須堅(jiān)持水資源綜合利用的原則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)防洪、航運(yùn)、供水、發(fā)電等功能的相互關(guān)系，形成共贏。建設(shè)攔河閘壩對(duì)于航道影響而言，也是具有兩面性。一方面，建設(shè)攔河閘壩后即可以通過與抬高上游水位，增加航道水深，淹沒礙航礁石，改善不良流態(tài)，也可以通過

9、科學(xué)調(diào)蓄增加最小下泄流量，增加下游河段枯水期航道水深，再通過科學(xué)、合理建設(shè)通航建筑物，將大大改善整個(gè)河段的航道通航條件，保障航道暢通、安全；另一方面，若攔河閘壩建設(shè)不合理，或未能充分考慮航運(yùn)功能，不僅將浪費(fèi)閘壩建設(shè)后形成的優(yōu)良航道資源，甚至?xí)斐傻K航、斷航，使河流喪失原有的通航功能。在實(shí)踐中，水利、水電樞紐的設(shè)施建設(shè)、水資源調(diào)度等，受建設(shè)資金不足、航運(yùn)現(xiàn)狀需求量不大、避免通航用水影響發(fā)電收益等影響，往往主要以防洪和發(fā)電為目的，對(duì)通航功能考慮不夠。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，1962年全國航道里程曾達(dá)到17萬公里，此后由于缺乏法律保護(hù)，造成通航里程逐年縮短、部分航道通航條件不斷惡化，內(nèi)河航道通航里程縮短至12.3

10、萬公里，航道中斷4萬余公里，萎縮近27.6%。最直接的原因是由于水利水電樞紐大規(guī)模建設(shè)、大量攔河閘壩沒有同步建設(shè)通航建筑物、建設(shè)的通航建筑物難以滿足通航要求或未能正常運(yùn)行等原因，造成航道永久性不可逆的破壞，使水路運(yùn)輸中斷。根據(jù)普查資料，全國航道上的攔河建筑物共4186座，其中建有過船設(shè)施的僅有908座，能正常使用的僅621座，造成了航道資源的嚴(yán)重破壞。因此，本法通過對(duì)攔河閘壩及通航建筑物建設(shè)、運(yùn)行中有關(guān)航道保護(hù)的要求作出規(guī)定，主要目的就是為了使攔河閘壩建設(shè)、運(yùn)行統(tǒng)籌考慮防洪、航運(yùn)、供水、發(fā)電等功能，促進(jìn)水資源的綜合利用和涉水各行業(yè)的發(fā)展共贏。二、本條第一款是關(guān)于通航河流上通航建筑物建設(shè)要求的規(guī)

11、定。（一）在通航河流上建設(shè)永久性攔河閘壩，必須同時(shí)建設(shè)通航建筑物。利用河流進(jìn)行通航是人類對(duì)河流的最早的利用方式之一，是河流固有的功能屬性。同時(shí)，由于河流通航具有一條線的特征，決定了只有航道全線貫通，才能夠發(fā)揮水運(yùn)長距離、連續(xù)性、大批量運(yùn)輸?shù)墓δ?。攔河閘壩作為航道上的節(jié)點(diǎn)，如果不建、緩建或低標(biāo)準(zhǔn)修建通航建筑物，就會(huì)影響整條航道的連續(xù)性，破壞原有的航道通航條件，甚至導(dǎo)致斷航，使河流喪失通航功能，造成航道資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，制約流域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如廣西右江上的百色樞紐2006年12月蓄水發(fā)電，但通航設(shè)施至今未開工建設(shè)，致使云南經(jīng)右江-西江1000多公里的出海通道被截?cái)?，云南的礦產(chǎn)等資源不能經(jīng)水運(yùn)到達(dá)珠三角

12、地區(qū)，造成了巨大的資源和經(jīng)濟(jì)浪費(fèi)。因此，在通航河流上建設(shè)攔河閘壩，建設(shè)單位應(yīng)按照“誰破壞誰恢復(fù)”的原則，同時(shí)建設(shè)通航建筑物，以保障航道的暢通，這也是對(duì)河流原有通航功能的恢復(fù)和補(bǔ)償。這與水法第二十七條第一款“國家鼓勵(lì)開發(fā)、利用水運(yùn)資源。在水生生物洄游通道、通航或者竹木流放的河流上修建永久性攔河閘壩，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)同時(shí)修建過魚、過船、過木設(shè)施，或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的部門批準(zhǔn)采取其他補(bǔ)救措施，并妥善安排施工和蓄水期間的水生生物保護(hù)、航運(yùn)和竹木流放，所需費(fèi)用由建設(shè)單位承擔(dān)”的規(guī)定也是一致的。（二）確定通航建筑物建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)是航道發(fā)展規(guī)劃技術(shù)等級(jí)。由于永久性攔河閘壩對(duì)航道通航條件的影響是長期的，其通航建筑物

13、一旦建成，改建、擴(kuò)建難度極大。因此，為保障航道功能的正常發(fā)揮，考慮節(jié)約社會(huì)資源和成本，最大利用水資源，保障航運(yùn)健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展，在確定通航建筑物建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)不能直接根據(jù)航道現(xiàn)狀或現(xiàn)狀技術(shù)等級(jí)，必須充分考慮航運(yùn)發(fā)展的需要，一次性建設(shè)到位，否則將造成航道資源的極大浪費(fèi)。如上世紀(jì)60年代興建富春江電站時(shí)，僅僅配套建設(shè)了100噸級(jí)船閘，年通過能力75萬噸，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于航運(yùn)發(fā)展需求，極大阻礙了錢塘江中上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，為此地方政府不得不于2012年底開工建設(shè)富春江船閘擴(kuò)能改造，將船閘通過能力提高到1000噸級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，以便為該地區(qū)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局提供重要支撐。航道發(fā)展規(guī)劃技術(shù)等級(jí)是航道規(guī)劃的重要內(nèi)容，是根

14、據(jù)相關(guān)自然條件以及防洪、供水、水資源保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求和航運(yùn)發(fā)展需求等因素評(píng)定，具有較好的前瞻性，因此，本條強(qiáng)調(diào)了建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照航道發(fā)展規(guī)劃技術(shù)等級(jí)建設(shè)通航建筑物。目前已制訂實(shí)施的內(nèi)河通航標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)技術(shù)規(guī)范，也是根據(jù)發(fā)展需求確定通航建筑物建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)，應(yīng)予以嚴(yán)格執(zhí)行；如內(nèi)河通航標(biāo)準(zhǔn)（GB 50139-2014）4.1.2第2款就規(guī)定了“船閘通過能力應(yīng)滿足設(shè)計(jì)水平年內(nèi)各期的客貨運(yùn)量和船閘過閘量需求。船閘的設(shè)計(jì)水平年應(yīng)根據(jù)船閘的不同條件采用船閘建成后20年-30年；對(duì)增建、改建或擴(kuò)建船閘困難的工程，應(yīng)采用更長的設(shè)計(jì)水平年”。同時(shí)，由于航道受地理位置、航道條件、航運(yùn)需求等影響，不同航道對(duì)

15、通航條件要求相差較大，且航運(yùn)發(fā)展需求還需根據(jù)上下游區(qū)域經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展等因素統(tǒng)籌考慮，僅僅通過規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等方式難以準(zhǔn)確確定。因此，具體工程的通航建筑物建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，包括通航建筑物類型、建設(shè)規(guī)模、線數(shù)、閘室有效尺度、平面布置等，應(yīng)根據(jù)航道發(fā)展規(guī)劃技術(shù)等級(jí)和不同航道實(shí)際情況，按照本法第二十八條的規(guī)定，通過航道通航條件影響評(píng)價(jià)系統(tǒng)研究確定。（三）通航建筑物建設(shè)應(yīng)執(zhí)行“五同步”要求。1、“五同步”的含義。同步規(guī)劃是指攔河閘壩建設(shè)的總體規(guī)劃中,應(yīng)包括通航建筑物選址、規(guī)模、年通過能力、水位銜接等內(nèi)容的規(guī)劃；同步設(shè)計(jì)是指在攔河閘壩各階段設(shè)計(jì)中，均應(yīng)包括通航建筑物的設(shè)計(jì)內(nèi)容；同步建設(shè)是指通航建筑物與攔河閘壩主體、電

16、站廠房等設(shè)施同步開工建設(shè)；同步驗(yàn)收是指通航建筑物與攔河閘壩主體工程必須同時(shí)交（竣）工驗(yàn)收；同步投入使用是指在攔河閘壩下閘蓄水發(fā)電前，通航建筑物應(yīng)建設(shè)完成，并與攔河閘壩主體工程同步投產(chǎn)運(yùn)行。2、“五同步”的目的。同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)是為了避免在攔河閘壩工程項(xiàng)目立項(xiàng)、工程概算審批中漏項(xiàng)，造成通航建筑物建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)資金不確定，無法實(shí)施。同步建設(shè)是水運(yùn)的基本要求。在通航河流上建設(shè)攔河閘壩一般分兩期導(dǎo)流施工，一期先建設(shè)通航建筑物、發(fā)電站和部分泄洪閘門，維持原航道通航或開辟臨時(shí)航道通航，二期采用圍堰截流，進(jìn)行初期蓄水、發(fā)電，利用已建好的通航建筑物通航和泄洪閘門泄洪，如果不同步建設(shè)通航建筑物，將導(dǎo)致施工斷航

17、時(shí)間過長，影響水運(yùn)正常秩序和發(fā)展。同步投入使用是為了盡早發(fā)揮通航建筑物功能作用和使用效益。由于閘壩建設(shè)期采取的通航補(bǔ)救措施往往存在對(duì)通過能力限制大、運(yùn)行成本高、有一定通航安全風(fēng)險(xiǎn)、造成航運(yùn)萎縮等不利因素，不宜長時(shí)間采用，因此在閘壩工程建成后，應(yīng)保障通航建筑物與閘壩主體工程同步投入使用，確保航運(yùn)暢通、安全。三、本條第二款是關(guān)于閘壩建設(shè)期通航保障補(bǔ)救措施及責(zé)任主體的規(guī)定。（一）建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在閘壩建設(shè)期間采取修建臨時(shí)航道、安排翻壩轉(zhuǎn)運(yùn)等補(bǔ)救措施,并承擔(dān)費(fèi)用。本款是一個(gè)補(bǔ)償性條款。由于河流通航具有一條線的特征，決定了只有航道全線貫通，才能夠發(fā)揮內(nèi)河航運(yùn)長距離、大批量運(yùn)輸?shù)膬?yōu)勢。閘壩建設(shè)期間由于圍堰截流

18、等工程建設(shè)需要，難以避免會(huì)造成航道中斷或難以維持原有通航能力，會(huì)使長河段連貫、暢通的航道受阻，內(nèi)河航運(yùn)優(yōu)勢無法發(fā)揮，會(huì)對(duì)沿岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展、港航企業(yè)運(yùn)輸組織和生存發(fā)展、對(duì)煤炭礦石等大宗物資依賴較強(qiáng)的企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營造成很大影響。因此，建設(shè)單位有義務(wù)采取補(bǔ)救措施，以保證航道運(yùn)輸不中斷，減少施工期對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及有關(guān)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的影響，主要措施包括修建臨時(shí)航道、安排翻壩轉(zhuǎn)運(yùn)、給予港航企業(yè)必要補(bǔ)償?shù)?；按照“誰破壞誰恢復(fù)”的原則，閘壩建設(shè)期采取補(bǔ)救措施所需費(fèi)用也應(yīng)由建設(shè)單位承擔(dān)。這與水法第二十七條第一款“國家鼓勵(lì)開發(fā)、利用水運(yùn)資源。在水生生物洄游通道、通航或者竹木流放的河流上修建永久性攔河閘壩，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)同

19、時(shí)修建過魚、過船、過木設(shè)施，或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的部門批準(zhǔn)采取其他補(bǔ)救措施，并妥善安排施工和蓄水期間的水生生物保護(hù)、航運(yùn)和竹木流放，所需費(fèi)用由建設(shè)單位承擔(dān)”的規(guī)定也是一致的。（二）補(bǔ)救措施的主要內(nèi)容。修建臨時(shí)航道是指閘壩建設(shè)期通過采取修建臨時(shí)船閘、利用導(dǎo)流明渠臨時(shí)通航等措施，保持航道不中斷，使船舶能夠連貫通航，閘壩建設(shè)單位應(yīng)承擔(dān)臨時(shí)航道及有關(guān)配套設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行維護(hù)等的費(fèi)用。如在三峽工程施工期間，即采用了這種通航補(bǔ)救措施。安排翻壩轉(zhuǎn)用是指在閘壩上下游修建翻壩碼頭和翻壩公路，水運(yùn)貨物或乘客到達(dá)碼頭后棄水走路，采取公路運(yùn)輸方式繞行至對(duì)向碼頭，再重新裝船進(jìn)行運(yùn)輸?shù)拇胧?，這種方式中船舶只能區(qū)段運(yùn)輸，但通過“

20、水陸水”聯(lián)運(yùn)的方式維持運(yùn)輸連貫，閘壩建設(shè)單位應(yīng)承擔(dān)翻壩碼頭、翻壩公路、有關(guān)配套設(shè)施建設(shè)、維護(hù)以及貨物、乘客在公路運(yùn)輸階段的費(fèi)用。給予港航企業(yè)必要補(bǔ)償就是因閘壩建設(shè)期造成航道中斷或采取臨時(shí)補(bǔ)救措施增加港航企業(yè)運(yùn)輸成本、延長運(yùn)輸時(shí)間等，閘壩建設(shè)單位應(yīng)對(duì)港航企業(yè)由此帶來的損失進(jìn)行必要補(bǔ)償。給予港航企業(yè)必要補(bǔ)償往往與前兩種方式結(jié)合使用，如向家壩水電站施工期期間就采取了翻壩轉(zhuǎn)運(yùn)加經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)霓k法，以減小對(duì)航運(yùn)的影響。由于上述措施僅僅是閘壩建設(shè)期的臨時(shí)補(bǔ)救措施，是為了維持水路運(yùn)輸不中斷迫不得已采取的措施，往往存在對(duì)通過能力限制大、運(yùn)行成本高、有一定通航安全風(fēng)險(xiǎn)、造成航運(yùn)萎縮等不利因素，不能作為長期通航的方式

21、，閘壩建成后通航建筑物應(yīng)同步投入使用通航，恢復(fù)航道原有連貫性。四、本條第三款是關(guān)于在不通航河流上建設(shè)閘壩的有關(guān)規(guī)定。（一）在不通航河流上建設(shè)閘壩可以通航的涵義。在不通航河流上建設(shè)閘壩可以通航，是指通過閘壩蓄水抬高上游水位、增加下泄流量改善下游通航條件、建設(shè)通航建筑物等方式使閘壩上下游較長河段能夠形成連貫航道，使原來不通航的河流能夠滿足通航要求。這是水資源開發(fā)利用后衍生的功能，也是國家的寶貴資源，從水資源綜合利用的角度，應(yīng)予以充分保護(hù)和利用。（二）同步建設(shè)通航建筑物或者預(yù)留通航建筑物的有關(guān)要求。為保護(hù)航道資源，本款規(guī)定了“在不通航河流上建設(shè)閘壩后可以通航的,閘壩建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)同步建設(shè)通航建筑物或者

22、預(yù)留通航建筑物位置，通航建筑物建設(shè)費(fèi)用除國家另有規(guī)定外,由交通運(yùn)輸主管部門承擔(dān)”，這也是沿用了水法第二十七條“在不通航的河流或者人工水道上修建閘壩后可以通航的，閘壩建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)同時(shí)修建過船設(shè)施或者預(yù)留過船設(shè)施位置”和航道管理?xiàng)l例第十五條“在不通航河流或者人工渠道上建設(shè)閘壩后可以通航的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)同時(shí)建設(shè)適當(dāng)規(guī)模的過船建筑物；不能同時(shí)建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)預(yù)留建設(shè)過船建筑物的位置。過船建筑物的建設(shè)費(fèi)用，除國家另有規(guī)定外，應(yīng)當(dāng)由交通部門承擔(dān)”的規(guī)定。在閘壩上下游沿岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展有需求、工程建設(shè)條件具備、建設(shè)時(shí)機(jī)成熟的情況下，閘壩建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)同步建設(shè)通航建筑物；否則，閘壩建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)預(yù)留通航建筑物位置，包括對(duì)工

23、程方案進(jìn)行同步設(shè)計(jì)、預(yù)留通航建筑物和配套設(shè)施建設(shè)位置、對(duì)后續(xù)難以實(shí)施的配套工程進(jìn)行提前建設(shè)等，確保通航建筑物建設(shè)的可行性。同時(shí)，由于是在原不通航河流上通過建設(shè)閘壩后新增加的航道，航運(yùn)是受益一方，通航建筑物的建設(shè)費(fèi)用除國家另有規(guī)定外,應(yīng)由交通運(yùn)輸主管部門承擔(dān)。五、本條第四款是關(guān)于通航建筑物運(yùn)行管理、運(yùn)行方案、維護(hù)保障要求的規(guī)定。（一）通航建筑物的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)適應(yīng)船舶通行需要。本款強(qiáng)調(diào)了通航建筑物的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)適應(yīng)船舶通行需要,并提出了三個(gè)方面的保障措施，一是設(shè)定了運(yùn)行方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)負(fù)責(zé)航道管理的部門同意并公布的管理制度；二是明確了通航建筑物應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定維護(hù)保養(yǎng)通航建筑物,保持其正常運(yùn)行；三是明確了通航建筑物

24、的建設(shè)單位或者管理單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)維護(hù)保養(yǎng)通航建筑物、保持其正常運(yùn)行的義務(wù)。（二）設(shè)立了通航建筑物運(yùn)行方案經(jīng)航道部門同意并公布的制度。一是保持通航建筑物正常運(yùn)行是恢復(fù)攔河閘壩河段原有通航功能、保障航道暢通的關(guān)鍵因素，其運(yùn)行方案，包括運(yùn)行時(shí)間、運(yùn)行條件、調(diào)度安排以及保養(yǎng)、維修和停航安排等，對(duì)航道暢通和船舶通航影響較大，必須通過相應(yīng)制度予以審核公布，避免有些通航建筑物運(yùn)行單位為了節(jié)省運(yùn)行成本，往往盡量少開船閘，不能滿足航運(yùn)需求。 二是目前攔河閘壩建設(shè)主體有水利、水電、交通等部門，因此通航建筑物運(yùn)行主體也不盡相同。如果同一條河流上的通航建筑物運(yùn)行、維修、保養(yǎng)時(shí)間不統(tǒng)一協(xié)調(diào)，將對(duì)航運(yùn)造成重大影響，甚至出現(xiàn)

25、長時(shí)間斷航，應(yīng)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，避免船舶積壓堵航，保證航道暢通。因此，本法規(guī)定了通航建筑物運(yùn)行方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)負(fù)責(zé)航道管理的部門同意；同時(shí)，有關(guān)運(yùn)行方案還應(yīng)向社會(huì)公布，既方便港航企業(yè)生產(chǎn)安排，也利于接受社會(huì)監(jiān)督。第二十六條 在航道保護(hù)范圍內(nèi)建設(shè)臨河、臨湖、臨海建筑物或者構(gòu)筑物,應(yīng)當(dāng)符合該航道通航條件的要求。航道保護(hù)范圍由縣級(jí)以上地方人民政府交通運(yùn)輸主管部門會(huì)同水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)、國土資源主管部門根據(jù)航道發(fā)展規(guī)劃技術(shù)等級(jí)和航道保護(hù)實(shí)際需要?jiǎng)澏?報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)公布。國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門直接管理的航道的航道保護(hù)范圍,由國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門會(huì)同國務(wù)院水行政主管部門、國務(wù)院國土資源主管部門

26、和有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府劃定公布。航道保護(hù)范圍涉及海域、重要漁業(yè)水域的,還應(yīng)當(dāng)分別會(huì)同同級(jí)海洋主管部門、漁業(yè)行政主管部門劃定?！颈緱l主旨】本條是關(guān)于劃定航道保護(hù)范圍以及建設(shè)臨河、臨湖、臨海建筑物或者構(gòu)筑物管理要求的規(guī)定?！颈緱l釋義】一、臨河、臨湖、臨海建筑物或者構(gòu)筑物對(duì)航道的影響。臨河、臨湖、臨海建筑物或者構(gòu)筑物是指利用岸線或水域（海域）修建的建筑物或者構(gòu)筑物，包括碼頭、駁岸、棧橋、護(hù)岸磯頭、滑道、房屋、涵洞、抽（排）水站、固定漁具、貯木場等，此類建筑物或者構(gòu)筑物類型眾多，對(duì)航道的影響程度不一。臨河、臨湖、臨海建筑物或者構(gòu)筑物對(duì)航道的影響一般可分為三類，一是鄰近航道的建筑物，如碼頭、滑

27、道等，與航道關(guān)系密切，若不能按照航道通航條件要求建設(shè)，將可能占用航道水域，惡化航道條件，影響通航安全，甚至?xí)斐勺泊投潞绞录６俏挥谒?、離航道相對(duì)較遠(yuǎn)的建筑物，如駁岸、棧橋、護(hù)岸磯頭、抽（排）水設(shè)施等，雖然未占用航道水域，但往往由于挑流、取（排）水等對(duì)航道水流條件、航道整治建筑物穩(wěn)定、浮標(biāo)功能發(fā)揮產(chǎn)生不利影響，進(jìn)而影響航道穩(wěn)定和通航安全，也需要按照航道通航條件要求建設(shè)。三是位于岸邊或完全在岸上的建筑物，如房屋等，一般也應(yīng)避免對(duì)鄰近的航標(biāo)、航道整治建筑物等航道設(shè)施產(chǎn)生不利影響。因此，臨河、臨湖、臨海建筑物或者構(gòu)筑物對(duì)航道產(chǎn)生影響并不取決于其是否位于航道內(nèi)，需要在航道以外劃定一定的保護(hù)范圍，

28、以加強(qiáng)對(duì)臨河、臨湖、臨海建筑物或者構(gòu)筑物的管理。本條強(qiáng)調(diào)了在航道保護(hù)范圍內(nèi)臨河、臨湖、臨海建筑物或者構(gòu)筑物，應(yīng)當(dāng)符合該航道通航條件的要求，具體工程的航道通航條件要求應(yīng)根據(jù)內(nèi)河通航標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)規(guī)范和航道發(fā)展規(guī)劃技術(shù)等級(jí)，通過航道通航條件影響評(píng)價(jià)確定。二、航道保護(hù)范圍的規(guī)定。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和沿河、沿湖、沿海開發(fā)建設(shè)進(jìn)程的加快，臨河、臨湖、臨海建筑物或者構(gòu)筑物建設(shè)以及采砂活動(dòng)等已經(jīng)成為制約航道可持續(xù)發(fā)展的重要因素。由于此前沒有明確航道保護(hù)范圍，存在著航道保護(hù)的目標(biāo)不夠明確、航道保護(hù)的依據(jù)不夠充分、行業(yè)間對(duì)水資源利用的需求難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等問題。航道保護(hù)范圍就是指根據(jù)航道發(fā)展規(guī)劃技術(shù)等級(jí)和航道保護(hù)實(shí)

29、際需要，在河道保護(hù)范圍內(nèi)劃定一個(gè)比航道范圍大的區(qū)域，在該區(qū)域范圍內(nèi)對(duì)建設(shè)臨河、臨湖、臨海建筑物或者構(gòu)筑物以及采砂等行為進(jìn)行管理，滿足航道暢通、安全和發(fā)展的要求。由于航道受自然條件影響處于不斷的演變中，目前是淺灘，數(shù)年后可能變化成為航道，同時(shí)航道的規(guī)劃目標(biāo)也是與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求相聯(lián)系并逐步實(shí)施的，因此應(yīng)當(dāng)劃定一個(gè)比現(xiàn)狀航道大的范圍進(jìn)行保護(hù)，包括對(duì)航道穩(wěn)定起控制作用的洲、灘、節(jié)點(diǎn)和整治建筑物等，并按一定程序確定并公布，作為保護(hù)和管理的依據(jù)。由于不同航道的河流形態(tài)、岸線走向、洲灘格局、控制節(jié)點(diǎn)、水流條件、通航環(huán)境、航道設(shè)施分布等各不相同，且航道保護(hù)更多的是一種資源和發(fā)展空間的保護(hù)，因此，航道保護(hù)范圍

30、也難以像公路一樣進(jìn)行統(tǒng)一劃定，必須根據(jù)不同航道的實(shí)際情況進(jìn)行確定。三、航道保護(hù)范圍的劃定及公布程序。本條第二款是關(guān)于航道保護(hù)范圍劃定原則、主體及批準(zhǔn)公布程序的規(guī)定。按照本條的規(guī)定：一是航道保護(hù)范圍應(yīng)根據(jù)航道發(fā)展規(guī)劃技術(shù)等級(jí)和航道保護(hù)實(shí)際需要?jiǎng)澏ā６菍?duì)航道保護(hù)范圍實(shí)行分級(jí)劃定和管理。即國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門直接管理的航道的航道保護(hù)范圍,由國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門會(huì)同國務(wù)院水行政主管部門、國務(wù)院國土資源主管部門和有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府劃定公布；其他航道保護(hù)范圍由縣級(jí)以上地方人民政府交通運(yùn)輸主管部門會(huì)同水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)、國土資源主管部門劃定,報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)公布。這也與本法第

31、五條關(guān)于航道管理的事權(quán)一致，會(huì)同水行政主管部門和國土資源主管部門主要是考慮航道保護(hù)范圍的劃定涉及水域及沿岸陸域，是與水法和土地使用法的銜接性規(guī)定。三是對(duì)航道保護(hù)范圍涉及海域、重要漁業(yè)水域的進(jìn)行了特別規(guī)定, 有關(guān)劃定工作還應(yīng)當(dāng)分別會(huì)同同級(jí)海洋主管部門、漁業(yè)行政主管部門。主要是考慮部分航道保護(hù)范圍的劃定將會(huì)涉及海域、海洋功能區(qū)劃以及重要的漁業(yè)水域，是與海域使用管理法和漁業(yè)法的銜接性規(guī)定。第二十七條建設(shè)本法第二十四條、第二十五條第一款、第二十六條第一款規(guī)定的工程(以下統(tǒng)稱與航道有關(guān)的工程),除依照法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院規(guī)定進(jìn)行的防洪、供水等特殊工程外,不得因工程建設(shè)降低航道通航條件?！颈緱l主旨】本

32、條是關(guān)于對(duì)與航道有關(guān)的工程不得因工程建設(shè)降低航道通航條件以及除外工程的規(guī)定?！颈緱l釋義】本條是對(duì)建設(shè)跨越、穿越航道的建筑物或構(gòu)筑物、永久性攔河閘壩以及臨河、臨湖、臨海建筑物或構(gòu)筑物的總體性要求，也是對(duì)這些工程開展航道通航條件影響評(píng)價(jià)最基本的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。本條是在第二十四條、第二十五條、第二十六條的基礎(chǔ)上，再次強(qiáng)調(diào)了建設(shè)與航道有關(guān)的工程，不得因工程建設(shè)降低航道通航條件，但對(duì)依照法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院規(guī)定進(jìn)行的防洪、供水等特殊工程做出了除外的特殊規(guī)定。這主要是考慮防洪、供水工程是關(guān)系人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和正常生活、保障社會(huì)穩(wěn)定的重要工程，在水資源綜合利用中一般需要優(yōu)先考慮，也是本法第三條“規(guī)劃

33、、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、保護(hù)航道,應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國防建設(shè)的需要,遵循和保護(hù)水資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的原則,服從綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)和防洪總體安排,統(tǒng)籌兼顧供水、灌溉、發(fā)電、漁業(yè)等需求,發(fā)揮水資源的綜合效益”的具體體現(xiàn)。但考慮航道保護(hù)的需要，本法也對(duì)此類特殊工程予以了嚴(yán)格限制，僅限于依照法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院規(guī)定進(jìn)行的防洪、供水工程，其他工程均不得因工程建設(shè)降低航道通航條件；同時(shí)，此類特殊工程的建設(shè)仍應(yīng)按照水法、防洪法等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，兼顧航運(yùn)需要，并事先征求交通運(yùn)輸主管部門的意見。第二十八條建設(shè)與航道有關(guān)的工程,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在工程可行性研究階段就建設(shè)項(xiàng)目對(duì)航道通航條件的影響作出評(píng)價(jià),并報(bào)送有審

34、核權(quán)的交通運(yùn)輸主管部門或者航道管理機(jī)構(gòu)審核,但下列工程除外:(一)臨河、臨湖的中小河流治理工程;(二)不通航河流上建設(shè)的水工程;(三)現(xiàn)有水工程的水毀修復(fù)、除險(xiǎn)加固、不涉及通航建筑物和不改變航道原通航條件的更新改造等不影響航道通航條件的工程。建設(shè)單位報(bào)送的航道通航條件影響評(píng)價(jià)材料不符合本法規(guī)定的,可以進(jìn)行補(bǔ)充或者修改,重新報(bào)送審核部門審核。未進(jìn)行航道通航條件影響評(píng)價(jià)或者經(jīng)審核部門審核認(rèn)為建設(shè)項(xiàng)目不符合本法規(guī)定的,負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目審批或者核準(zhǔn)的部門不予批準(zhǔn)、核準(zhǔn),建設(shè)單位不得建設(shè)。【本條主旨】本條是關(guān)于建設(shè)與航道有關(guān)的工程航道通航條件影響評(píng)價(jià)制度的規(guī)定?！颈緱l釋義】一、確立航道通航條件影響評(píng)價(jià)制度的

35、涵義及必要性。（一）航道通航條件影響評(píng)價(jià)制度的涵義。航道通航條件影響評(píng)價(jià)的制度，是指建設(shè)與航道有關(guān)的工程，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在工程可行性研究階段，委托專業(yè)研究機(jī)構(gòu)，利用資料分析、水流觀測、模型試驗(yàn)、實(shí)船試驗(yàn)等必要研究手段，就建設(shè)項(xiàng)目所在航道的通航條件要求、建設(shè)項(xiàng)目選址和建設(shè)方案對(duì)航道通航條件的影響、有關(guān)保障措施等作出專項(xiàng)評(píng)價(jià)，形成評(píng)價(jià)報(bào)告，提交有審核權(quán)的交通運(yùn)輸主管部門或者航道管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核；負(fù)責(zé)審核的交通運(yùn)輸主管部門或者航道管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織對(duì)評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行審核，就評(píng)價(jià)報(bào)告是否符合本法規(guī)定、建設(shè)項(xiàng)目是否對(duì)航道通航條件產(chǎn)生影響提出結(jié)論性意見，并根據(jù)影響提出建設(shè)項(xiàng)目選址、建設(shè)方案及有關(guān)保障措施的修改

36、調(diào)整意見；對(duì)于需要補(bǔ)充或者修改的評(píng)價(jià)報(bào)告,建設(shè)單位補(bǔ)充或者修改后應(yīng)當(dāng)重新報(bào)送審核部門審核；最終由負(fù)責(zé)審核的交通運(yùn)輸主管部門或者航道管理機(jī)構(gòu)出具建設(shè)項(xiàng)目航道通航條件影響評(píng)價(jià)審核意見，為項(xiàng)目立項(xiàng)審批或核準(zhǔn)提供依據(jù)。（二）確立航道通航條件影響評(píng)價(jià)制度的必要性。實(shí)踐中，由于現(xiàn)行航道管理?xiàng)l例規(guī)定的修建與通航有關(guān)的設(shè)施或者治理河道、引水灌溉應(yīng)當(dāng)事先征求交通主管部門意見的制度約束力較弱，航道保護(hù)的問題一直沒有得到很好解決。對(duì)不符合通航標(biāo)準(zhǔn)的攔、跨、臨航道工程，如果沒有必要的事前預(yù)防把關(guān)制度，一旦建成，事后再要拆除或改建，必然代價(jià)巨大。為了解決這方面的突出問題，從上世紀(jì)90年代開始，中央和一些地方開始對(duì)橋梁等

37、與通航有關(guān)的工程建設(shè)探索實(shí)施航道影響審查制度，取得了很好的效果。從國外經(jīng)驗(yàn)看，美國、俄羅斯、德國等航運(yùn)發(fā)達(dá)國家也都設(shè)定了獨(dú)立的通航條件論證、審查制度，有效促進(jìn)和保障了水資源綜合利用和航道的發(fā)展。根據(jù)航道保護(hù)的實(shí)際需要，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，本法設(shè)定了航道通航條件影響評(píng)價(jià)制度，這是航道保護(hù)的一項(xiàng)重要制度。二、航道通航條件影響評(píng)價(jià)的規(guī)定。本條規(guī)定了建設(shè)與航道有關(guān)的工程應(yīng)當(dāng)開展航道通航條件影響評(píng)價(jià)，并從四個(gè)方面提出了要求：一是明確評(píng)價(jià)內(nèi)容為建設(shè)項(xiàng)目對(duì)航道通航條件的影響，與本法第二十四條、第二十五條、第二十六條的規(guī)定相銜接；二是明確評(píng)價(jià)開展階段為工程可行性研究階段，有利于提前介入，加強(qiáng)航道保護(hù)，保障

38、項(xiàng)目立項(xiàng)的科學(xué)性，也有利于避免工可之后開展評(píng)價(jià)可能帶來的方案反復(fù)，方便管理相對(duì)人；三是明確評(píng)價(jià)審核主體為有審核權(quán)的交通運(yùn)輸主管部門或者航道管理機(jī)構(gòu)，與現(xiàn)行管理合理銜接；四是允許建設(shè)單位對(duì)不符合條件的航道通航條件影響評(píng)價(jià)材料進(jìn)行補(bǔ)充或修改，可以重新報(bào)送審核部門審核。本法將航道通航條件影響評(píng)價(jià)作為工程項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)的條件，明確規(guī)定了未進(jìn)行航道通航條件影響評(píng)價(jià)或者經(jīng)審核部門審核認(rèn)為建設(shè)項(xiàng)目不符合本法規(guī)定的,負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目審批或者核準(zhǔn)的部門不予批準(zhǔn)、核準(zhǔn),建設(shè)單位不得建設(shè)。同時(shí)，考慮對(duì)航道通航條件的影響程度和工程特殊性，本法也最大限度縮小了需要進(jìn)行航道影響評(píng)價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目的范圍，明確了三類工程不需要進(jìn)行航道通航條件影響評(píng)價(jià)，一是臨河、臨湖的中小河流治理工程；二是不通航河流上建設(shè)的水工程；三是現(xiàn)有水工程的水毀修復(fù)、除險(xiǎn)加固、不涉及通航建筑物和不改變航道原通航條件的更新改造等不影響航道通航條件的工程。為保證評(píng)價(jià)制度的有效落實(shí)，對(duì)于違反航道通航條件影響評(píng)價(jià)的規(guī)定開展項(xiàng)目建設(shè)的，在本法第三十九條也進(jìn)行了處罰規(guī)定。第二十九條國務(wù)院或者國務(wù)院有關(guān)部門批準(zhǔn)、核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目,以及與國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門直接管理的航道有關(guān)的建設(shè)