淺析我國法律援助存在的問題及解決途徑

1、淺析我國法律援助存在的問題 及解決途徑我國法律援助制度存在的問題及對策我國的法律援助制度起步較晚，雖然全國大部分城市建立了援助機(jī)構(gòu)，積 累了一些經(jīng)驗，但目前仍沒有一部統(tǒng)一的法律來規(guī)范，還處于探索和發(fā)展階段， 因此在實踐工作中出現(xiàn)了一些問題亞需解決、加以完善。（一）我國法律援助制度存在的問題1、經(jīng)費短缺，魚待納入國家財政常言道：“巧婦難為無米之炊”。經(jīng)費保障是法律援助工作正常開展的最根本 條件之一，沒有可靠的經(jīng)費保障，法律援助工作就無從談起。在一些法律援助 制度較為健全的國家，法律援助經(jīng)費都依法被納入國家財政預(yù)算，由國家財政 予以支付。例如，2001年英國和荷蘭的法律援助經(jīng)費占到了其全國財政支出

2、的 1%,丹麥占到了 0.5%。我們再以鄰國日本為例，日本法律援助經(jīng)費來源主要 是兩個渠道：一是由國家財政撥款，這是經(jīng)費的主要來源。二是社會捐贈，這部 分經(jīng)費來源較少。2001年日本政府民事法律援助經(jīng)費 25.75億日元，占當(dāng)年財 政預(yù)算支出總額的0.03% o刑事法律援助經(jīng)費，都是由政府提供，實踐需要多 少經(jīng)費政府就撥出多少經(jīng)費。2001年日本的刑事法律援助經(jīng)費為 66,28億日元， 占當(dāng)年財政支出總額的 0.08% o法律援助經(jīng)費每年由“法律援助協(xié)會”向法務(wù) 省提出預(yù)算申請，經(jīng)法務(wù)省審查批準(zhǔn)后，列入國家財政支出計劃。但由于我 們國家尚未將法律援助經(jīng)費納入國家財政，國家財政直接支出的法律援助

3、經(jīng)費 少得可憐，2001年僅為5500萬人民幣，只占全國財政支出的十億分之 3.7,實 屬杯水車薪，法律援助經(jīng)費只能靠法律援助機(jī)構(gòu)去東湊西要。每年的法律援助 經(jīng)費缺口太大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足法律援助工作的實際需要。當(dāng)然，我們國家有些 地方財政做得還是比較好。例如，廣州、北京和上海等地方每年都從財政中拿 出一定數(shù)量的經(jīng)費，來保證法律援助工作的正常運轉(zhuǎn)?？梢?，要保障法律援助 工作的有效開展，必須通過立法的形式，把法律援助經(jīng)費納入國家財政預(yù)算， 以從根本上解決法律援助經(jīng)費短缺的問題。2、人才不足，急需多方培養(yǎng)我國幅員遼闊，人口眾多，9600萬平方公里，13億人口，而且80%是農(nóng)民， 在這80%的農(nóng)民中，有

4、相當(dāng)一部分分布在邊遠(yuǎn)的山區(qū)農(nóng)村，他們的合法權(quán)益更 需要法律保護(hù)。隨著我國改革開放的不斷深入和依法治國方略的不斷推進(jìn)，廣 大農(nóng)民的法律意識不斷提高，對法律援助工作的需求量不斷擴(kuò)大，法律援助的 業(yè)務(wù)范圍也會越來越廣。這樣以來，目前特別是我國加入 WTO之后，涉外法律 事業(yè)的增多，全國法律援助隊伍的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會各個方面的需要，特 別是那些高層次的法律援助工作者，更是人才奇缺，供求矛盾更加突出。一方 而是大量需要法律援助的社會弱勢群體得不到及時有效的法律援助，一方面是 現(xiàn)有的法律援助工作者不堪重負(fù)。要解決這一矛盾的根本出路，就是要加大對 法律援助專業(yè)人才的培養(yǎng)力度，采取各種方式，通過多種渠道培

5、養(yǎng)法律援助人 才，提高素質(zhì)，壯大隊伍，整合各種法律援助資源，以滿足社會對法律援助工 作的迫切需求。3、立法滯后，應(yīng)當(dāng)加大力度法律援助制度是一國民主法制化進(jìn)程的重要標(biāo)志，是衡量一國現(xiàn)代政治和 法治文明程度高低的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。而一國法律援助制度是否健全，其中一個 重要的標(biāo)志就是看其法律援助法制體系是否完備。縱觀世界范圍內(nèi)那些法律援 助制度比較發(fā)達(dá)的國家，都有健全的法律援助體系作保障。許多國家都立有專 門的法律援助法。我國修改后的刑事訴訟法中增加了法律援助的內(nèi)容， 律師法、（殘疾人保障法）、老年人權(quán)益保護(hù)法）、婦女權(quán)益保障法和（未 成年人保護(hù)法等法律中對法律援助都有一些規(guī)定，有許多地方還出臺了法 律

6、援助條例或者其他有關(guān)法律援助的規(guī)范性文件。經(jīng)國務(wù)院通過頒布的法 律援助條例于2003年9月1日開始施行。但是，到目前國家還沒有一部專門 的法律援助法，因此，導(dǎo)致了一系列問題，特別是有關(guān)公民享受法律援助的條 件、范圍、形式、程序等方面的內(nèi)容，必須通過立法程序，上升為國家的法律 規(guī)定，才能夠與刑事訴訟法、民事訴訟法等法律體系相銜接，才能確立法律援 助制度在整個法律體系中的應(yīng)有地位，才能最終使公民的法律援助權(quán)利真正具 有法律的可靠保障。（二）完善我國法律援助制度的對策1、健全法律援助立法體系完善我國法律援助制度，必須健全法律援助的立法體系，未來完整的法律 援助立法體系應(yīng)包括以下四個部分：（1）、憲法

7、條款憲法是國家的根本大法，是一切法律、法規(guī)的“母法”。我國憲法第33條 明確規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等?！薄肮裨诜擅媲耙宦?平等”這一原則的確立，既是我國建立法律援助制度的最高依據(jù)，又是我國法 律援助事業(yè)所要實現(xiàn)的最高目的。法律援助事業(yè)的成敗直接影響著“公民在法 律面前一律平等”這一原則的貫徹落實，進(jìn)而也在很大程度上影響著“依法治 國，建設(shè)社會主義法治國家”治國方略的貫徹落實。筆者認(rèn)為：我國憲法應(yīng)當(dāng)就公民獲得法律援助的權(quán)利作出明確規(guī)定。這樣一 來就從立法的最高層次上解決了法律援助的制度依據(jù)問題。(2)、法律援助專門法實現(xiàn)憲法所規(guī)定的各項原則，需要相關(guān)法律的完善和司法機(jī)制的

8、保障，否 則憲法條文勢必會被束之高閣、遠(yuǎn)離現(xiàn)實，進(jìn)而失去意義。從世界范圍來看， 許多國家和地區(qū)都有法律援助的專門立法。尤其自上個世紀(jì)下半葉以來，法律 援助立法不僅在各國的法律體系中確立了自己的地位，而且日益超出國界的范 圍，呈現(xiàn)出國際化的趨勢。這種趨勢主要體現(xiàn)在二戰(zhàn)以后國際社會所制定的一 些國際條約和形成的一些國際慣例之中。如 1966年聯(lián)合國大會通過的(公民權(quán) 利和政治權(quán)利國際公約等。因此，出臺法律援助專門法，既是中國法律援助體系建立健全的標(biāo)志，也 是保障法律援助工作規(guī)范化運作的迫切需要，同時一也是為了與國際社會接軌， 適應(yīng)我國加入 WTO以后所面臨的全球經(jīng)濟(jì)一體化形式的客觀要求。(3)、部

9、門法和國際條約中有關(guān)法律援助的法律規(guī)范就部門法來講，其有關(guān)法律援助的法律規(guī)范首先必須以憲法所確定的基本 原則為依據(jù)，同時也要在立法精神和條文內(nèi)容上與法律援助的專門法相一致并 與之相配套。如在保護(hù)社會弱勢群體方面，除專門法需作出規(guī)定外，各部門法 也應(yīng)對諸如殘疾人士、下崗失業(yè)人群、城鎮(zhèn)貧困人群、部門老齡化人口和未成 年人以及少數(shù)臨時遭遇災(zāi)禍的人群等，分別指定有關(guān)法律援助的法律規(guī)范。如 上所述，我國刑事訴訟法、律師法、老年人保護(hù)法己經(jīng)有了這項內(nèi)容， 而在未來的完善我國法律體系的過程中，其他一些相關(guān)的部門法如未成年人 保護(hù)法、殘疾人保護(hù)法、國家賠償法以及目前尚未出臺的保護(hù)失業(yè)工人 的法律等，都要增加或

10、寫入有關(guān)法律援助的法律規(guī)范。此外，為了適應(yīng)法律援助國際化的發(fā)展趨勢，我國還應(yīng)當(dāng)適時地參加、締 結(jié)有關(guān)法律援助的國際條約。這些國際條約中有關(guān)法律援助的法律規(guī)范同樣要 與憲法的原則規(guī)定相一致，并與法律援助的專門法相協(xié)調(diào)。(4)、地方法規(guī)和政府規(guī)章由于我國幅員遼闊、地區(qū)發(fā)展不平衡這一特殊國情所決定，即使未來有了 統(tǒng)一的中華人民共和國法律援助法以后，法律援助的地方立法同樣仍將扮 演重要的角色。各地可視情況需要，在不與憲法規(guī)定相沖突、不與中央的統(tǒng)一 立法相矛盾的前提下，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實際情況，制定更具體、操 作性也更強的地方法規(guī)，來規(guī)范本地區(qū)的法律援助工作。2、拓寬法律援助受援面我國現(xiàn)有法律援

11、助制度關(guān)于援助對象的規(guī)定、關(guān)于受援人權(quán)利的規(guī)定，均 較為嚴(yán)格。也就是說援助的層面限定的較窄，無論是訴訟還是非訴訟，也無論 是刑事案件還是民事案件，都能明顯地反映出來。不僅如此，從其他方面也可 以看出同樣問題。例如強制刑事辯護(hù)的對象有殘疾人、有未成年人等，卻沒有 規(guī)定老年人或者高齡老人同樣享有這一權(quán)利。再者，從我國法律援助制度的建立和發(fā)展過程不難看出，我國法律援助制 度建設(shè)與律師制度的形成發(fā)展密切相關(guān)。就世界各國法律援助制度來講，法律 援助本應(yīng)包括律師法律援助和人民法院訴訟費的緩、減、免兩方面，但目前我 國以律師法律援助為主，人民法院訴訟費的緩、減、.免方面尚未統(tǒng)一納入法律援助范疇。面對我國由經(jīng)

12、濟(jì)和社會發(fā)展相對落后所決定的弱勢群體的大量存在， 我國法律援助的方式、范圍巫待進(jìn)一步拓寬。要真正貫徹“法律面前人人平等”的憲法原則，真正實現(xiàn)法律援助的題中 之義，就必須拓寬法律援助層面，讓更多的人能夠獲得法律援助，應(yīng)當(dāng)讓所有 需要法律援助的公民都能獲得援助。3、建立規(guī)范的運作管理程序我國未來的法律援助制度將形成一整套規(guī)范的運作和管理程序，其具體內(nèi) 容至少應(yīng)包括以下幾個方而：(1)、援助對象及其條件把法律援助的受援主體限定為自然人，是世界上大多數(shù)國家的立法通例，也是大多數(shù)國家經(jīng)過長期探索和實踐的結(jié)果，因此，我國的法律援助對象也應(yīng) 是作為自然人的中國公民。但考慮到我國的國情，尤其是存在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

13、不 平衡的現(xiàn)狀，在個別情況下，筆者建議可以把特定的非自然人主體納入法律援 助對象的范疇。關(guān)于法律援助的條件，可分為一般條件和特殊條件。筆者認(rèn)為，除特殊條件繼續(xù)按一般國際通例執(zhí)行外，一般條件的審查應(yīng)適當(dāng)放寬，并相應(yīng)引進(jìn)國(境)外的虛假申報賠償制度，從而大幅度減少審查過程中的行政事務(wù)工作量。(2)、援助的范圍和程序法律援助的范圍應(yīng)當(dāng)包括：刑事案件；民事案件；行政訴訟案件：各類申訴案件； 非訴訟法律事務(wù)；代寫法律文書；法律咨詢；其他法律服務(wù)事項。法律援助的審批程序包括自申請到審查，再到批準(zhǔn)這樣一個完整的過程。(3)、法律援助經(jīng)費及其管理前面我們己經(jīng)論述到法律援助經(jīng)費是開展法律援助工作的物質(zhì)基礎(chǔ)。各國

14、 法律援助的實踐表明，沒有國家對法律制度實施所需經(jīng)費的可靠投入，實現(xiàn)法 律援助的功能就可能是一句空話。所以，應(yīng)盡早以立法的形式規(guī)定：各級人民政府應(yīng)將法律援助所需經(jīng)費列入財政預(yù)算，并隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步增加，以 保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)發(fā)展。法律援助經(jīng)費應(yīng)由法律援助機(jī)構(gòu)管理使用，?？顚Ｓ?，同時應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的 監(jiān)督檢查機(jī)制。(4)、受援人和施援人雙方的權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任問題任何法律制度都是以規(guī)定權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容的，法律援助制度同樣如此。首先，要通過立法明確法律援助人員的權(quán)利和義務(wù)。這些權(quán)利應(yīng)該包括：獲得法律援助機(jī)構(gòu)和司法機(jī)關(guān)等單位支持和幫助的權(quán)利；法定條件下拒絕或終止提供法律 援助的權(quán)利；調(diào)

15、查取證權(quán)利等。相應(yīng)的義務(wù)應(yīng)當(dāng)有：盡職盡責(zé)地維護(hù)受援人的合法 權(quán)益；無正當(dāng)理由不得拒絕拖延或中止辦理法律援助事項；接受監(jiān)督、保守秘密等。法律服務(wù)工作者的法律援助義務(wù)，也應(yīng)由立法作出規(guī)定，如規(guī)定每位律師、 公證員每年需辦理法律援助案件一至二件等。其次，對受援人的權(quán)利和義務(wù)也應(yīng)由法律作出明確規(guī)定。最后，無論是法律援助機(jī)構(gòu)，還是法律援助人員，還是法律援助的受援人，都應(yīng)該對其行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，這種法律責(zé)任應(yīng)通過法律援助的專門法 作出明確規(guī)定。4、確立國家援助機(jī)構(gòu)為主、多種援助主體共存的法律援助體系(1)、國家作為責(zé)任主體所謂法律援助的主體，即以自己名義實施法律援助的行為者。我國的法律 援助主體應(yīng)當(dāng)

16、包括責(zé)任主體和實施主體，前者是國家，后者是法律援助管理機(jī) 構(gòu)和法律援助工作人員。國家作為法律援助的責(zé)任主體，顯示了我國對法律援助事業(yè)的高度重視， 也充分體現(xiàn)了法律援助事業(yè)在我國享有的崇高地位。然而國家不可能承擔(dān)法律 援助的具體事務(wù)性工作，所以，除了責(zé)任主體之外，法律援助還必須有實施主 體即具體承辦法律援助事務(wù)的管理機(jī)構(gòu)和個人。這一點類似國家賠償法關(guān) 于國家賠償?shù)囊?guī)定，即一方而國家是賠償?shù)闹黧w已確定無疑而另一方面，相關(guān) 的行政機(jī)法大學(xué)碩士學(xué)位論文論中國法律援助制度的構(gòu)建關(guān)或司法機(jī)關(guān)卻是國 家賠償?shù)牧x務(wù)機(jī)關(guān)，即賠償?shù)膶嵤┲黧w。(2)、實施主體的多樣性從我國現(xiàn)實情況來看，法律援助的實施主體呈現(xiàn)出多元

17、性，一方面有作為 法律援助專門管理機(jī)構(gòu)的司法行政機(jī)關(guān)，另一方面又有作為國家司法機(jī)關(guān)的人 民法院，還有律師、社會團(tuán)體。面對多元化的實施主體，迫切需要盡快理順?biāo)?們的關(guān)系，以避免政出多門，達(dá)到各部門齊心協(xié)力、步調(diào)一致。筆者認(rèn)為，首 先要確立國家亦即政府法律援助的主體地位，同時也要鼓勵其他機(jī)構(gòu)、組織和 人員積極投身于法律援助事業(yè)，確立國家援助機(jī)構(gòu)為主、多種援助主體共存的 法律援助體系。一是國家援助機(jī)構(gòu)。根據(jù)我國憲法規(guī)定，政府是國家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，所 以政府理應(yīng)為國家承擔(dān)起法律援助的職責(zé)，政府又通過設(shè)立相關(guān)的職能部門即 各級法律援助機(jī)構(gòu)來組織實施這項工作。二是其他機(jī)關(guān)、組織、社會團(tuán)體等設(shè)立的援助機(jī)構(gòu)。

18、這里可以包括作為國 家司法機(jī)關(guān)的人民法院所設(shè)立的法律救助機(jī)構(gòu)，也可以包括工會、共青團(tuán)、婦 聯(lián)等社會團(tuán)體甚至一些宗教團(tuán)體所設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)，甚至也應(yīng)包括社會熱 心人士投資設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)。三是作為個人的法律援助主體。作為個人的實施主體應(yīng)包括：律師、公證員、 基層法律工作者、法律專業(yè)學(xué)有所長的志愿者。筆者認(rèn)為，凡是有能力以自己 的工作為他人提供法律服務(wù)者，都可以成為法律援助的主體。也就是說，中國 未來的法律援助事業(yè)，要打破現(xiàn)存的由政府法律援助機(jī)構(gòu)一統(tǒng)天下的局面，充 分調(diào)動一切社會力量，共同推進(jìn)法律援助事業(yè)。法律援助在我國是一項全新的事業(yè)，在短時間內(nèi)能夠取得目前的這些成績， 的確令人贊嘆、催人奮進(jìn)。我們有充分的理由相信，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會的進(jìn)步，法律援助 制度將成為中國司法體系中不可或缺的重要組成部分，這一制度的健全和不斷 完善將成為國家制定社會發(fā)展目標(biāo)的一項重要內(nèi)容。伴隨著我國法律援助制度 的日臻完善，我國法律援助的對象和范圍也將不斷拓寬，法律援助