探析新型農(nóng)村社會保障的立法原則

1、探析新型農(nóng)村社會保障的立法原則摘要：社會保障法的基本原則是全部社會保障法律規(guī)范的價(jià)值主線和靈魂所在， 要建立新農(nóng)村社會保障法律制度，就必須把握好新農(nóng)村社會保障的立法原則。 中 國農(nóng)村社會保障法作為規(guī)范農(nóng)村特殊社會關(guān)系的法律，除了應(yīng)該貫徹社會保障法 的一般原則外，還應(yīng)該分別從“三農(nóng)”的角度體現(xiàn)其特有的立法原則。關(guān)健詞：農(nóng)村社會保障立法 原則社會保障法的基本原則是社會保障法基本精神的具體體現(xiàn)，是全部社會保 障法律規(guī)范的價(jià)值主線和靈魂所在。中國農(nóng)村社會保障法作為規(guī)范農(nóng)村特殊社會 關(guān)系的法律，應(yīng)該具有其特殊的基本原則。這些原則一方面應(yīng)有區(qū)別于其它法律 規(guī)范的特點(diǎn)，體現(xiàn)出農(nóng)村社會保障法自身的價(jià)值取向與基

2、本理念； 另一方面是基 于我國農(nóng)村社會保障法治建設(shè)的實(shí)際需要， 必須得以貫徹的基本原則，有著獨(dú)立 的社會價(jià)值。對此，有關(guān)學(xué)者提出了農(nóng)村社會保障法應(yīng)該貫徹普遍性原則，社會化原則以及集約立法原則等。應(yīng)當(dāng)說這些原則在構(gòu)建農(nóng)村社會保障法中都有一定 的現(xiàn)實(shí)意義，但是還不是很確切和科學(xué)，也不很全面。筆者認(rèn)為應(yīng)該分別從統(tǒng)籌 城鄉(xiāng)發(fā)展、突顯農(nóng)村特色、確保農(nóng)民生存權(quán)等方面加以歸納。一、以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展原則科學(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)了”五個(gè)統(tǒng)籌”的發(fā)展思路，而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展被立為”五 個(gè)統(tǒng)籌”之首，這是我們黨從全面建設(shè)小康社會全局出發(fā)作出的重大決策。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，沒有8億農(nóng)民的小康，就不可能實(shí)現(xiàn)全面的小康；

3、沒有 農(nóng)村的現(xiàn)代化，就不可能有全國的現(xiàn)代化。全面建設(shè)小康社會，重點(diǎn)在農(nóng)村，難 點(diǎn)也在農(nóng)村。以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，必須突破現(xiàn)有城鄉(xiāng)分割的格局、 突破 重城市輕農(nóng)村觀念的束縛、突破各級財(cái)政只管城市社會保障不管農(nóng)村社會保障的 做法。要從社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的高度，建立和完善農(nóng)村社會保障體系，以農(nóng)村社 會保障立法形式明示：農(nóng)民和市民一樣享受社會保障是法律賦予的基本權(quán)利，向農(nóng)民提供社會保障作為國家和政府的一項(xiàng)基本義務(wù)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要制度的支持，其中尤為重要的是需要社會保障法律制度 的支持。建立健全農(nóng)村社保法律體系是建設(shè)社會主義新農(nóng)村， 確保國家長治久安、 經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展的重大舉措，國家要從戰(zhàn)略的

4、高度上統(tǒng)籌安排、科學(xué)規(guī)劃、 穩(wěn)步推進(jìn)。目前，與城市社會保障立法相比，農(nóng)村社會保障立法明顯滯后，因此， 在總的立法原則上，農(nóng)村社會保障應(yīng)與城鎮(zhèn)社會保障有所區(qū)別，不能一步到位， 不能互相攀比，不能顧此失彼。目前，城鄉(xiāng)兩種社會保障制度應(yīng)并行不悖，雙軌 運(yùn)行，但是社會保障理論體系應(yīng)一脈相承， 社會保障項(xiàng)目要基本一致，資金管理 原則要基本一致，規(guī)定互相銜接立法要基本一致。要按照全面建設(shè)小康社會、統(tǒng) 籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀要求，加快在農(nóng)村建立健全社會養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村醫(yī)療 保險(xiǎn)、農(nóng)村最低生活保障法制建設(shè)，憑借農(nóng)村社會保障法律法規(guī)的權(quán)威性和穩(wěn)定 性，吸引和激勵(lì)廣大農(nóng)民積極參加養(yǎng)老、醫(yī)療、生育和工傷保險(xiǎn)，充分保

5、證農(nóng)村 特困群體享受最低生活保障，不斷提咼社會保障覆蓋率，最終達(dá)到“全民皆?！?的目標(biāo)，力爭到2020年實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障的基本接軌，最終建立起城鄉(xiāng)一體化 的社會保障法律體系。二、確保農(nóng)民基本生存權(quán)和應(yīng)保盡保原則生存權(quán)是人生存必不可少的權(quán)利，包括生命權(quán)、健康權(quán)、物質(zhì)享受權(quán)等內(nèi)容，是基本人權(quán)之一。社會保障法的宗旨在于當(dāng)社會成員遇到生存困難時(shí)，國家和社會有義務(wù)對其進(jìn)行物質(zhì)幫助。因此，生存權(quán)的保障是農(nóng)村社會保障法最基本 的要求。生存權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)，要得到真正的保障，必須以法律的形式確立 下來。最早在憲法中明文規(guī)定生存權(quán)的是德國的魏瑪憲法。該憲法賦予生存權(quán)以具體的內(nèi)涵，即生存權(quán)不僅僅是活下去的權(quán)利，

6、而且是能夠體現(xiàn)人的價(jià)值和 人的尊嚴(yán)地生活下去的權(quán)利。我國憲法第 33條第4款規(guī)定；“國家尊重和 保障人權(quán)”。因而，作為憲法中的一項(xiàng)基本的權(quán)利，生存權(quán)保障成為現(xiàn)代社會保 障立法的起點(diǎn)和歸宿。農(nóng)村社會保障立法必須以滿足農(nóng)民基本的生存需要為起點(diǎn) 和歸宿，這當(dāng)然是農(nóng)村社會保障立法的一項(xiàng)基本原則。 這一原則是評價(jià)農(nóng)村社會 保障立法的成敗得失的基本標(biāo)準(zhǔn)。不管從宏觀的法律制度設(shè)置，還是具體的法律 實(shí)施，都應(yīng)遵循這一原則，具體要做到以下幾點(diǎn)：一是立法應(yīng)明確農(nóng)村社會保障主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，特別是明確國家和社會的法律責(zé)任，賦予廣大農(nóng)民維護(hù)自身應(yīng)有的權(quán)利。 二是立法應(yīng)該考 慮廣大農(nóng)民的各項(xiàng)社會保障權(quán)利在得不到保障或

7、生存受到威脅時(shí)，能借助社會保障法提供切實(shí)保護(hù)。三是立法要明確廣大農(nóng)民維護(hù)自身權(quán)益的法律救濟(jì)程序，并引導(dǎo)廣大社會力量包括新聞媒體參與和監(jiān)督等。 四是立法要考慮到盡可能地滿足 廣大農(nóng)民自我發(fā)展的權(quán)利需求。為了確保農(nóng)民基本生存權(quán)，農(nóng)村低保制度以全體農(nóng)村絕對貧困 居民為保障對象，確定保障對象的唯一根據(jù)是其全年人均收入水平低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村 規(guī)定的最低生活標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)社會保障理論，國際上通常將一定區(qū)域內(nèi)人口的5%確定為最低生活保障的對象。在建立農(nóng)村低保制度時(shí)，要面向全體貧困對象，做 到“一個(gè)不漏，應(yīng)保盡?！薄ｋS著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、改革的深入，我國由城鎮(zhèn)低保發(fā) 展到農(nóng)村低保，實(shí)施全民普遍享有社會保障權(quán)和共同分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展

8、利益必將逐步 成為現(xiàn)實(shí)。三、突顯農(nóng)村特色與因時(shí)因地制宜原則我國地域遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，有高有低，參差不齊，而且這種 態(tài)勢在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)都不可能根本改變。 因此在制定農(nóng)村社會保障法律法規(guī)時(shí) 就應(yīng)該考慮到這種差異，切不可搞一刀切，必須從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的差異性出 發(fā)，因地制宜，因時(shí)制宜，因人制宜，穩(wěn)步實(shí)施。從地域上講，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建立健全農(nóng)村社會保障法規(guī)的條件已基本成熟， 可以一步到位，立足于建立覆蓋面廣、保障項(xiàng)目完備的農(nóng)村社會保障體系； 經(jīng)濟(jì) 中等發(fā)達(dá)地區(qū)全面推進(jìn)農(nóng)村社會保障立法的條件尚未完全成熟，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)抓好農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)立法，以后隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展 和

9、工作的深入再全面推開；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)全面推進(jìn)農(nóng)村社會保障法制建設(shè)的條 件還很不成熟，尤其是部分農(nóng)民還沒有完全解決溫飽問題，農(nóng)民籌資非常困難， 地方財(cái)政也力不從心。因而對于欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)本著急用先立的原則，從 農(nóng)民最急需的保障項(xiàng)目入手，先制定農(nóng)村最低生活保障法規(guī)，確保農(nóng)民的基本生 存權(quán)，并實(shí)行合作醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法試點(diǎn)。從時(shí)間先后或具體步驟上講，必須貫徹“先易后難，重點(diǎn)突破，穩(wěn)步推進(jìn)” 的戰(zhàn)略方針，先重點(diǎn)突破社會保障的最后“防線”-農(nóng)村最低生活保障的立法。 其次是制定農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的立法。在條件許可的情況 下，再制定農(nóng)村社會福利和農(nóng)村優(yōu)撫安置等法律法規(guī)。四自愿為主、

10、強(qiáng)制為輔的原則首先，我國農(nóng)村地區(qū)還存在沒有解決溫飽問題的絕對貧困人口。國家統(tǒng)計(jì) 局發(fā)布的“ 20XX年全國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)”顯示，按20XX年農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)1196元測算，截至去年年末，我國農(nóng)村貧困人口尚有 4007萬人。在部分農(nóng)民尚不能解決溫飽冋題的前提下，強(qiáng)制推行養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn) 等社會保障項(xiàng)目，不但不能為農(nóng)民所接受，反而造成他們的抵觸情緒。因此，在 對農(nóng)村社會保障中的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等進(jìn)行立法時(shí)，應(yīng)考慮實(shí)際情況，給農(nóng) 民選擇的余地，而不應(yīng)強(qiáng)制農(nóng)民參與。但是對于保障農(nóng)民基本生活需要的最低生 活保障制度，在立法的過程中應(yīng)有強(qiáng)制性的規(guī)定，這是因?yàn)橄鄬︷B(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療 保險(xiǎn)來說，最低生

11、活保障制度更多的是享有一種權(quán)利， 不需要農(nóng)民承擔(dān)更多的負(fù) 擔(dān)，更容易為農(nóng)民所接受和認(rèn)可，應(yīng)加大這一制度的建設(shè)力度，進(jìn)行強(qiáng)制推行。其次，我國地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異大，不利于強(qiáng)制推行農(nóng)村社會保障制度。 不僅中西東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異巨大，即使是同一省份的不同地區(qū)和農(nóng)村， 經(jīng)濟(jì)發(fā)展 水平也存在差異，盲目追求全國農(nóng)村社會保障工作同標(biāo)準(zhǔn)、同步進(jìn)行是不現(xiàn)實(shí)的。 因此，在繳納社會保障基金數(shù)額多少、 項(xiàng)目選擇等問題上，應(yīng)取決于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自 身的意愿，不應(yīng)該由法律進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)范。最次，不同地區(qū)的農(nóng)民對農(nóng)村社會保障制度的認(rèn)識程度和接受程度各不相 同。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村社會保障工作開展得較早， 多數(shù)農(nóng)民也己經(jīng) 了

12、解和逐步接受農(nóng)村社會保障制度。 但在經(jīng)濟(jì)相對閉塞、落后的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村 社會保障工作還未全面展開，少數(shù)地區(qū)甚至還未起步，農(nóng)民群眾對農(nóng)村社會保障 制度的作用、目的等缺乏最基本的認(rèn)識，更談不上接受農(nóng)村社會保障。因此，在 這些地區(qū)通過法律手段強(qiáng)制推行農(nóng)村社會保障制度是不可取的，也是違背“法治”精神的，要采取措施加大宣傳力度，先讓廣大農(nóng)民從心理上接受農(nóng)村社會保障。五、堅(jiān)持保障標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)原則社會保障是以國民收入為物質(zhì)基礎(chǔ)的，因而必須與社會各方面的承受能力 相適應(yīng)，必須以社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為基礎(chǔ)和條件。我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對緩慢， 但如果將農(nóng)村社會保障標(biāo)準(zhǔn)定的過低， 便無法起到保障農(nóng)民生活的

13、作用。由此可 見，農(nóng)村社會保障立法建立起符合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的農(nóng)村社會保障制度。農(nóng)村社會保障立法的立足點(diǎn)必須是保障廣大農(nóng)民的基本生活需要，這是我 國農(nóng)村當(dāng)前和今后相當(dāng)長時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所決定的。我國農(nóng)村人口數(shù)量龐大，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相當(dāng)薄弱，社會保障制度殘缺不全，農(nóng)民的收入水平和生活水平普遍落 后于城市居民，加之我國還是一個(gè)發(fā)展中國家， 人均財(cái)政收入不高，國家綜合實(shí) 力不強(qiáng)。在制定農(nóng)村社會保障標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不能高于農(nóng)村實(shí)際生活水平，加重農(nóng)民負(fù) 擔(dān)，導(dǎo)致農(nóng)民抵觸農(nóng)村社會保障制度。 從世界經(jīng)驗(yàn)看，西方發(fā)達(dá)國家都是在農(nóng)業(yè) 增加值占GDPt匕重降低到10%以下才開始建立農(nóng)村社會保障制度的， 也就是在國 民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入

14、工業(yè)化發(fā)展的成熟時(shí)期開始普遍建立起來的。據(jù)有關(guān)專家測算，如果美國GDP年平均增長3%中國GDP年平均增長8%中國需要68年才能實(shí)現(xiàn)人均 GDP與美國相同。目前，我國總體上還處于工業(yè)化發(fā)展的中期階段，現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì) 水平和國家財(cái)力還難以給8億農(nóng)提供民健全的、較高水平的社會保障制度?，F(xiàn)階 段農(nóng)村社會保障還難以完全替代土地保障和家庭保障，農(nóng)村養(yǎng)老和醫(yī)療保障仍然 必須堅(jiān)持和強(qiáng)調(diào)社會保障、土地保障和家庭保障相結(jié)合，必須堅(jiān)持以個(gè)人繳費(fèi)為 主、集體與國家補(bǔ)助為輔，必須堅(jiān)持量力而行與適度保障相結(jié)合。因此，農(nóng)村的 社會保障立法必須要制訂一個(gè)適度的保障標(biāo)準(zhǔn)，即社會保障的均衡點(diǎn)。在這一點(diǎn)上,既能夠使應(yīng)該享受社會保障的農(nóng)

15、民在一定程度上得到法律的保障，同時(shí)又不會使他們喪失積極勞作的動(dòng)力。因此，我們現(xiàn)階段社會保障立法必須立足農(nóng)村實(shí) 際，只能堅(jiān)持低水平、低標(biāo)準(zhǔn)，隨著國家經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，待遇水平逐漸提高。六、反對歧視農(nóng)民，體現(xiàn)社會保障權(quán)利平等原則長期以來城鄉(xiāng)隔離的二元經(jīng)濟(jì)社會體制，形成了一系列歧視農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)社 會制度。農(nóng)民也是公民，“公民根據(jù)法律規(guī)定，享有同等的權(quán)利和承擔(dān)相同的義務(wù)”。“平等權(quán)是憲法規(guī)定的基本權(quán)利體系中的重要組成部分”。“禁止差別對待是平等權(quán)的基本內(nèi)涵”。但現(xiàn)行的法律制度在若干方面把農(nóng)民與市民區(qū)別對待， 沒有給農(nóng)民與市民平等權(quán)。如1951年2月政務(wù)院發(fā)布了勞動(dòng)保險(xiǎn)條例，詳細(xì) 規(guī)定了城市國營職工所享有的

16、公費(fèi)醫(yī)療、公費(fèi)修養(yǎng)與療養(yǎng)，職工退休（職）養(yǎng)老金， 女職工產(chǎn)假及獨(dú)子保健，傷殘救濟(jì)以及死后喪葬、撫恤等勞保待遇。甚至規(guī)定了 職工供養(yǎng)直系親屬享受半費(fèi)醫(yī)療及死亡喪葬補(bǔ)助等。城市集體參照國營的辦法實(shí) 行。這些社會保障與廣大農(nóng)民無緣又令農(nóng)民羨慕不已。這幾年城市社會保障事業(yè)又有了新的發(fā)展，城市社會保障體系基本形成。農(nóng)民享受不到與市民平等的社會 保障權(quán)，只能“自保”。到目前為止，農(nóng)民生活保障仍然以家庭自保為主，親友 互助為輔，政府、社區(qū)給予適當(dāng)扶持。農(nóng)村社會保障水平極低，失業(yè)（隱型失業(yè)）、 疾病、養(yǎng)老已經(jīng)成為農(nóng)民最為頭痛的大事。相當(dāng)一部分農(nóng)民因?yàn)槭I(yè)、疾病、衰 老，對生活喪失信心?，F(xiàn)在，有一種論點(diǎn)認(rèn)為政府財(cái)力不足，不可能建立面向全 社會的保障制度，也就是說農(nóng)民要得到平等的社會保障權(quán)還不現(xiàn)實(shí)。有人甚至煞 有介事地把這種狀況稱為”中國特色的社會保障”。試問，我們的政府是全體中國人民的政府，為何不可以用有限的財(cái)力為貧困的農(nóng)民先建立起“保障”來。難道農(nóng)民對社會保障沒有迫切要求嗎？面對人口眾多的貧困農(nóng)民，我們是否應(yīng)該具有起