非營(yíng)利性民辦院校特性與發(fā)展困境研究

1、非營(yíng)利性民辦院校特性與開展困境研究 非營(yíng)利性民辦院校特性與開展困境研究 摘 要：民辦院校在不斷的開展過(guò)程中，呈現(xiàn)出以營(yíng)利為目的和非營(yíng)利為目的的不同開展態(tài)勢(shì)。法律地位不明晰，造成民辦院校法人定位不準(zhǔn)確。首先，民辦院校非營(yíng)利性法人不是營(yíng)利性法人的絕對(duì)對(duì)立，其次，民辦院校非營(yíng)利性法人不等同于非企業(yè)法人，最后，民辦院校非營(yíng)利性法人不等同于公益性法人。尋求合理且合法的定位才能促使非營(yíng)利性民辦院校的長(zhǎng)效開展。 關(guān)鍵詞：非營(yíng)利性 民辦院校 法人 中圖分類號(hào)：G642 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-157803-0088-03 改革開放以來(lái)，我國(guó)的民辦教育步入到一個(gè)新的開展階段。人民日益增長(zhǎng)的接受高等教

2、育的需求，政府對(duì)高等教育事業(yè)投入能力的有限之間，民辦教育得以迅速開展。我國(guó)相繼出臺(tái)一系列政策法規(guī)，使民辦教育納入到依法管理的軌道中。民辦院校的不斷放開是民辦院校不斷開展的內(nèi)在要求，是和市場(chǎng)不斷對(duì)接的過(guò)程。根據(jù)我國(guó)?民辦教育促進(jìn)法?可以推斷，民辦院校是指國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人，利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，面向社會(huì)舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。并且?民辦教育促進(jìn)法?規(guī)定：民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成局部。民辦學(xué)校對(duì)舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)本錢、預(yù)留開展基金以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后，出資人可以

3、從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)。在對(duì)民辦院校法人的定義中，不僅要求“公益性，還可以獲得“合理回報(bào)，但是合理回報(bào)作為一個(gè)模糊不定的概念，在實(shí)施過(guò)程中不僅難以執(zhí)行，而且難以對(duì)民辦院校的法人做合理定位。伴隨著民辦院校分類管理的試點(diǎn)，以要不要回報(bào)為分水嶺，區(qū)分營(yíng)利性民辦院校和非營(yíng)利性民辦院校后，營(yíng)利性民辦院校越來(lái)越帶有企業(yè)法人特質(zhì)，但是非營(yíng)利性民辦院校法人的內(nèi)涵仍然沒(méi)有清晰界定，既不是事業(yè)單位法人，又不同于企業(yè)法人，也難以劃分到機(jī)關(guān)法人和社會(huì)團(tuán)體法人的范疇，因此，非營(yíng)利性法人在沒(méi)有明晰定位下顯示出開展特殊性。 1 民辦院校非營(yíng)利性法人的概念辨析 1.1民辦院校非營(yíng)利性法人不是營(yíng)利性法人的絕對(duì)對(duì)立 教育作為一

4、種公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，對(duì)于民間投資行為的放開，必然會(huì)要求民辦院校在私人利益和公共利益之間尋求恰當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)，既不能違背教育的公共性質(zhì)，又需要滿足辦學(xué)者的根本權(quán)利保障。因此，關(guān)于民辦院校的營(yíng)利性和非營(yíng)利性的紛爭(zhēng)已久，但是，民辦院校非營(yíng)利性法人不是營(yíng)利性法人的絕對(duì)對(duì)立的關(guān)系。在實(shí)踐中，不管公辦院校還是民辦院校，不管民辦院校以營(yíng)利為目的還是非營(yíng)利為目的，都存在著科學(xué)管理，提高經(jīng)費(fèi)合理利用率和提高產(chǎn)出的動(dòng)機(jī)。學(xué)者普遍認(rèn)為非營(yíng)利性的民辦學(xué)校，注冊(cè)備案應(yīng)類似事業(yè)單位法人，辦學(xué)不以利潤(rùn)回報(bào)為目的，辦學(xué)結(jié)余全部投入學(xué)校開展，不用于分配，舉辦者只獲得固定的收入，不擁有學(xué)校資產(chǎn)的剩余索取權(quán)，政府對(duì)非營(yíng)利性的民辦學(xué)

5、校參照公辦學(xué)校進(jìn)行免稅、財(cái)政資助等配套管理。營(yíng)利性的民辦學(xué)校，注冊(cè)備案為企業(yè)法人，舉辦者要求利潤(rùn)回報(bào)，可以對(duì)辦學(xué)結(jié)余進(jìn)行規(guī)定范圍內(nèi)的分配，獲得基于財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的投資回報(bào)，擁有民辦學(xué)校財(cái)產(chǎn)的最終所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，根本參照公司、企業(yè)的方法管理，擁有充分的辦學(xué)自主權(quán)，面向市場(chǎng)運(yùn)作，依法納稅。 在對(duì)民辦教育的立法中，存在爭(zhēng)議的最大的是民辦院校該不該營(yíng)利。?教育法?規(guī)定：“教育活動(dòng)必須符合國(guó)家和社會(huì)公共利益，“任何組織和個(gè)人不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。因此作為下位法的?民辦教育促進(jìn)法?明確指出：“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成局部。但是非營(yíng)利性在實(shí)踐中不斷受

6、到挑戰(zhàn)。學(xué)者一般認(rèn)為非營(yíng)利性法人可以從事某種程度的收益事業(yè)或者從事附帶的營(yíng)利事業(yè)，但是要求其收益必須用于公益事業(yè)，假設(shè)將受益分配于其組成成員，就會(huì)違反非營(yíng)利性法人之本質(zhì)。因此，非營(yíng)利性民辦院校在辦學(xué)過(guò)程中應(yīng)該也存在營(yíng)利活動(dòng)，因?yàn)榱⒎ㄟ^(guò)程中無(wú)法對(duì)所有的辦學(xué)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)定，另外，立法的滯后性也無(wú)法預(yù)測(cè)可能出現(xiàn)的新的活動(dòng)和市場(chǎng)需求，并且，從現(xiàn)實(shí)操作來(lái)看，對(duì)非營(yíng)利性法人限制其營(yíng)利性活動(dòng)也難以實(shí)行。判定民辦教育是營(yíng)利性還是非營(yíng)利性，不是看是否存在營(yíng)利行為，而是看營(yíng)利后的利潤(rùn)是否分配。民辦營(yíng)利性院校和非營(yíng)利性院校的投入方式都以市場(chǎng)資源配置為主要方式，由于辦學(xué)目的的不同，政府投入和政策支持不同，舉辦者對(duì)

7、利潤(rùn)的處理方式不同，因此，應(yīng)該有不同的管理體制和管理方式。如果分類管理政策成熟，那么對(duì)于民辦院校營(yíng)利性法人和非營(yíng)利性法人的定義也會(huì)不相同，明晰法人分類，會(huì)促進(jìn)民辦教育的健康開展。 1.2民辦院校非營(yíng)利性法人不等同于非企業(yè)法人 我國(guó)民法通那么采用的法人分類是把法人分為企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會(huì)團(tuán)體法人，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體法人有統(tǒng)稱為非企業(yè)法人，這是按照是否從事?tīng)I(yíng)利性的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與企業(yè)法人做出的區(qū)別。因此，非企業(yè)法人從事的主要是非營(yíng)利性活動(dòng)，從事國(guó)家行政管理、社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、教育等活動(dòng)。因此，企業(yè)法人主要從事的是營(yíng)利性的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，因而可以進(jìn)行十分廣泛的民事活動(dòng)，但是很少享有國(guó)家賦予

8、的行政權(quán)力，非企業(yè)法人從事社會(huì)活動(dòng)或非營(yíng)利性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為己任，因而只能進(jìn)行與其業(yè)務(wù)相關(guān)的較小范圍內(nèi)的民事活動(dòng)，但是卻享受國(guó)家授予的各項(xiàng)行政權(quán)力。 機(jī)關(guān)法人主要是指從事國(guó)家管理或行使國(guó)家權(quán)力，以國(guó)家預(yù)算作為獨(dú)立活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，具有法人地位的中央和地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)，那么，民辦院校非營(yíng)利性法人的性質(zhì)完全不等同于機(jī)關(guān)法人，而社會(huì)團(tuán)體法人是一種群眾性組織或民間組織，活動(dòng)帶有松散型和隨機(jī)性，作為組織嚴(yán)密，工作連續(xù)的民辦院校法人不屬于社會(huì)團(tuán)體法人。那么，民辦院校非營(yíng)利性法是否就是事業(yè)單位法人？ 事業(yè)單位法人指從事社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)，擁有獨(dú)立經(jīng)費(fèi)或財(cái)產(chǎn)的各項(xiàng)社會(huì)組織。這種社會(huì)組織更多的偏向一種為社會(huì)公共利益的活動(dòng)，并且這些

9、活動(dòng)是具體的，而非行政化的指令。事業(yè)單位法人的經(jīng)費(fèi)和財(cái)產(chǎn)主要是靠國(guó)家財(cái)政進(jìn)行撥款進(jìn)行活動(dòng)，并且是按照法律或行政命令成立。在一定的條件下，事業(yè)單位也可以通過(guò)一定的活動(dòng)進(jìn)行創(chuàng)收，但是這種創(chuàng)收依然不能以營(yíng)利為目的，而是向社會(huì)提供效勞，滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要，并且在從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)，也應(yīng)承當(dāng)相應(yīng)的法律義務(wù)和責(zé)任。公辦院校的法人就屬于事業(yè)單位法人。那么，作為民辦院校來(lái)說(shuō)，首先提供的也是一種公共利益的效勞，但是民辦院校不具備的事業(yè)單位法人屬性的是獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)、財(cái)產(chǎn)和按照法律或行政命令成立。大多數(shù)的民辦院校是由公民個(gè)人或社會(huì)組織自發(fā)創(chuàng)辦的，其主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源來(lái)自于公民或社會(huì)組織捐助，設(shè)立也非法律或行政命令。

10、這種院校也被成為民辦事業(yè)單位，在民辦院校開展之初，關(guān)于民辦事業(yè)單位的法人性質(zhì)因?yàn)榈匚晃⑷醪槐涣⒎ê脱芯克匾?，但是伴隨著民辦院校的大量開展和出現(xiàn)各種各樣新的問(wèn)題，關(guān)于這一概念的界定就更顯得重要。在無(wú)法給民辦院校法人一個(gè)合理定位之后，便出現(xiàn)民辦非企業(yè)單位法人這樣一個(gè)特色的稱號(hào)。 但是，民辦非企業(yè)單位法人不是一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆筛拍睿粌H使用“非的排除表述缺乏科學(xué)性，外延更是難以界定，沒(méi)有上位法作為依據(jù)，游離于我國(guó)的民法體系之外。另外，這種分類明顯是對(duì)民辦院校的區(qū)別對(duì)待，因?yàn)榉菭I(yíng)利性民辦院校和公辦院校在辦學(xué)目的和從事的領(lǐng)域是根本相同的，而主要不同是來(lái)自于設(shè)立主體和資金來(lái)源上。一旦把公辦院校和民辦院校法人

11、定位明顯區(qū)分開來(lái)，那么伴隨著諸多問(wèn)題的產(chǎn)生。在稅收、招生、經(jīng)費(fèi)、教師待遇以及學(xué)生的補(bǔ)助等等問(wèn)題，出現(xiàn)一系列不平等現(xiàn)象，?中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法?中提到的“民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位顯然很難真正落實(shí)。 1.3民辦院校非營(yíng)利性法人不等同于公益性法人 一般概念認(rèn)為公益法人是指以社會(huì)公共利益為目的而成立的法人，而非營(yíng)利性法人是不以營(yíng)利為目的，并且所獲得的利益不能用于分配給成員的法人，但是我國(guó)對(duì)于法人的研究還處于借鑒和探索階段，非營(yíng)利性法人的規(guī)制更傾向與營(yíng)利性法人的比照，錯(cuò)誤的就容易得出推斷：既然公益法人以公共利益為目的，非營(yíng)利性法人不能把利益私化即利益公共，那么公益法人就應(yīng)該是非營(yíng)利性

12、法人，或者非營(yíng)利法人應(yīng)該是公益法人。另外，?民辦教育促進(jìn)法?也明確說(shuō)明：民辦教育事業(yè)屬于公益事業(yè)，因此認(rèn)為民辦教育非營(yíng)利性法人即為公益法人。但是研究分析，公益法人和非營(yíng)利性法人并不是相同概念。首先，公益性法人和非營(yíng)利性法人法律內(nèi)涵不同。公益法人要滿足多數(shù)人的利益為目的，也就是不特定的多數(shù)人的利益，并且這種利益一般是非經(jīng)濟(jì)的利益，而非營(yíng)利性法人是不以營(yíng)利為目的，并且不向團(tuán)體成員分配利潤(rùn)。其次，兩者的側(cè)重點(diǎn)不同。營(yíng)利性是一種價(jià)值選擇，非營(yíng)利性只是針對(duì)教育產(chǎn)品與效勞的市場(chǎng)要求，營(yíng)利性的民辦院校也可能有公益性，而非營(yíng)利性的民辦院校不一定增加學(xué)校的公益性。最后，非營(yíng)利性法人和公益法人認(rèn)定的過(guò)程不同。如非

13、營(yíng)利性法人如果在學(xué)校舉辦過(guò)程中通過(guò)合法手段募捐、公演等獲取利潤(rùn)，只要在不分配給其成員，仍然認(rèn)定為非營(yíng)利性法人，但是如果營(yíng)利性民辦院校進(jìn)行公益事業(yè)，那么依然認(rèn)定為營(yíng)利性。因此，有不少學(xué)者提出中間法人的概念。認(rèn)為非營(yíng)利性法人包含公益性法人和非公益性法人兩種，非公益性法人即中間法人，既不以營(yíng)利為目的，又不帶有公益的性質(zhì)。 那么，從民辦院校來(lái)說(shuō)，民辦院校非營(yíng)利性法人一定帶著公益性，但不是公益法人。由于對(duì)公益法人的過(guò)度引用，非營(yíng)利性法人的概念在法理界定中出現(xiàn)困難。?民辦教育促進(jìn)法?中，認(rèn)為民辦學(xué)校舉辦人可以獲得“合理回報(bào)的支持者幾乎都是將回報(bào)的合理性根底建立在民辦學(xué)校的公益性，而不是在民辦院校是否是營(yíng)利

14、性的層面進(jìn)行探討。由于邏輯的錯(cuò)位，我國(guó)的?民辦教育促進(jìn)法?賦予了民辦學(xué)校舉辦人的收益權(quán)，用模糊其辭的方式否認(rèn)了民辦教育的非營(yíng)利性。這與民辦非企業(yè)單位應(yīng)具有的非營(yíng)利性產(chǎn)生沖突。由于對(duì)邏輯起點(diǎn)民辦院校是否可以營(yíng)利的這一問(wèn)題的爭(zhēng)議，也在現(xiàn)實(shí)操作中對(duì)營(yíng)利性民辦院校和非營(yíng)利性民辦院校的分類管理增加難度。 非營(yíng)利性民辦院校開展出現(xiàn)的種種困境，從根本上來(lái)說(shuō)是由于法人制度的不完善造成的。?民法通那么?立法所確定的法人制度已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)開展的需要，立法本身的不科學(xué)，造成了民辦院校法人的無(wú)法定位。尤其是民辦院校非營(yíng)利性法人，雖然在民辦院校法人中還是屬于力量薄弱的群體，但是這些院校不僅減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，為教育

15、領(lǐng)域注入新鮮與活力，更應(yīng)該享有和公辦學(xué)校甚至更多優(yōu)惠政策，但是由于非營(yíng)利性法人的定位不清晰，造成的管理混亂不利于學(xué)院的開展。 2 關(guān)于民辦院校非營(yíng)利性法人定位的設(shè)想 在法、德等大陸法系中，會(huì)把公立學(xué)校和私立學(xué)校分別歸于公法和私法的調(diào)整范圍。私法又分為社團(tuán)法人和財(cái)團(tuán)法人，社團(tuán)法人按照活動(dòng)的目的和標(biāo)準(zhǔn)，分為公益法人和營(yíng)利性法人。雖然同屬于大陸法系，但不同的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素，不同的地區(qū)對(duì)私立學(xué)校有不同的定位。德國(guó)公立學(xué)校之外的學(xué)校法人具有不確定性，可以是獨(dú)立法人，也可以是法人的組成局部。而日本，學(xué)校法人只能是公益法人，以營(yíng)利為目的的學(xué)校，一般不做學(xué)校看待。非學(xué)校法人設(shè)立的教育機(jī)構(gòu)，按照商法進(jìn)行

16、調(diào)整，而私立學(xué)校不能以營(yíng)利為目的，但可以從事與學(xué)校相關(guān)的餐飲、住宿等營(yíng)利活動(dòng)。大陸法系中，私立學(xué)校一般屬于私法人中的財(cái)團(tuán)法人，并且屬于非營(yíng)利性法人。而在英美法系國(guó)家中，尤其是美國(guó)，高等教育開展成熟，學(xué)校數(shù)目眾多又情況復(fù)雜，因此，法律分類也更加復(fù)雜。但是美國(guó)86%的私立學(xué)校屬于非營(yíng)利性學(xué)校，這些學(xué)校受普通法的約束，除非接受聯(lián)邦特定的撥款，否那么私立學(xué)校的法人只屬于私法意義上的法人，不受公權(quán)力的制約，因此有較大的自由開展空間。 我國(guó)作為一個(gè)繼受法的國(guó)家，在民法設(shè)立的框架、根本概念和原那么都來(lái)源于西方，在對(duì)外國(guó)法律和學(xué)說(shuō)進(jìn)行移植的過(guò)程中需要進(jìn)行一定的理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，以適應(yīng)我國(guó)的具體的開展情況。在

17、西方法律較為完善的制度上，進(jìn)行適度的移植，可以解決我國(guó)的民法中存在的問(wèn)題。我國(guó)的民辦院校辦學(xué)主體復(fù)雜，存在著捐資辦學(xué)和投資辦學(xué)，投資辦學(xué)需要合理回報(bào)和投資辦學(xué)不需要合理回報(bào)的院校。在對(duì)非營(yíng)利性民辦院校法人進(jìn)行定位時(shí)需要對(duì)不同類型的院校進(jìn)行合理區(qū)分。 按照大陸法系重要的法人分類方法中，首先可以確定民辦非營(yíng)利性法人屬于私法人。私法人和公法人的區(qū)分不是按照舉辦目的劃分，而是依據(jù)法人設(shè)立的主體和法律依據(jù)進(jìn)行劃分。公法人由國(guó)家或公共團(tuán)體依法設(shè)立，私法人是私人或是團(tuán)體依據(jù)私法而設(shè)立，可以是為了私人利益，也可以為了公共利益。在劃分出民辦院校的私法性，才能保護(hù)私法人的私人財(cái)產(chǎn)和私人組織免受國(guó)家的干預(yù)和侵害。在

18、私法人的根底上，劃分出財(cái)團(tuán)法人和社團(tuán)法人。不少學(xué)者指出以捐資為方式舉辦的民辦院校應(yīng)屬于財(cái)團(tuán)法人。財(cái)團(tuán)法人是以財(cái)產(chǎn)的集合為根底而成立的法人，是財(cái)產(chǎn)的集合體，代表財(cái)團(tuán)法人進(jìn)行活動(dòng)的是管理人員，而不是捐資者，法人的資金全部用于各項(xiàng)運(yùn)作活動(dòng)，通過(guò)捐資者和管理者的別離，使資產(chǎn)成為獨(dú)立的主體，減少人為主觀因素的干預(yù)，這樣能夠保證院校穩(wěn)定、持續(xù)的開展。在社團(tuán)法人的上位概念下，按照舉辦的目的不同，可以劃分出公益法人，營(yíng)利法人和中間法人。因?yàn)?，按照德?guó)法人分類，營(yíng)利性法人和非營(yíng)利性法人在實(shí)施過(guò)程中并不能涵蓋所有的法人類別，同樣，日本采用營(yíng)利法人和公益法人分類，但現(xiàn)實(shí)中存在著大量既非營(yíng)利，又非公益的法人。前文提到，我國(guó)的民辦院校非營(yíng)利性法人不等同于公益性法人，但又是以非營(yíng)利為目的，因此，根據(jù)民辦院校辦學(xué)主體的辦學(xué)目的和資金來(lái)源，把民辦院校的劃分成營(yíng)利