財政積極政策效應(yīng)評

1、財政積極政策效應(yīng)評積極財政政策效應(yīng)評析我國實施擴張性的積極財政政策以來，不斷有研究者提出，這一宏觀 政策會對民間投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)。國外也有人士表示擔(dān)心，中國近年 大規(guī)模發(fā)行國債，增加政府投資、擴大支出，是否會產(chǎn)生擠出效應(yīng)。所謂“擠出效應(yīng)”，是指由于政府通過向企業(yè)、居民和商業(yè)銀行借 款來實行擴張性政策，而引起利率上升，或引起對有限信貸資金的競 爭，導(dǎo)致民間部門投資減少。它將使政府?dāng)U張性財政支出的效應(yīng)部分 地甚至全部地被抵消。擠出效應(yīng)并不是在政府實行擴張性財政政策調(diào)節(jié)時必然要發(fā)生 的。具體到中國近四年來實行積極財政政策的實踐來看，依據(jù)對經(jīng)濟 運行各項指標(biāo)的分析，在我國出現(xiàn)擠出效應(yīng)的觀點尚得不到有力

2、的證 據(jù)支持。這可以從增發(fā)國債對以下三個方面的影響來考察：第一，增發(fā)國債對利率的影響。我國自4996年5月以來，名義利 率多次下調(diào)，但實際利率是上升的，這并不是財政擴張帶來的結(jié)果。由于中國尚未實行名義利率的市場化，積極財政政策不會影響名義利 率的升降。實際利率的上升主要是因為物價水平下降，而中央銀行出 于種種考慮沒有及時隨物價變動調(diào)整名義利率所致，進一步看，價格 水平下降也不是財政擴張的結(jié)果，相反，積極財政政策在一定程度上 抑制了物價水平的下降。第二，增發(fā)國債對借貸資金量的影響。增發(fā)國債沒有與民間競爭有限的資金。幾年來商業(yè)銀行的超額準(zhǔn)備率超過70%,存在較大的 存貸差額。商業(yè)銀行近年的資金過剩

3、主要是風(fēng)險意識增強、企業(yè)投資 收益較低、預(yù)期不好及產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的緣故，而且這種過剩是在滿足 了政府借款需求之后的過剩。從實際經(jīng)濟運行看，民間投資主要受到民間資本的邊際產(chǎn)出 或 利潤率和公共投資影響，民間資本邊際產(chǎn)出上升會引起民間投資規(guī) 模的增加。如果公共資本投向競爭領(lǐng)域，即與民間資本的生產(chǎn)可以相 互替代，增加公共投資就很可能擠出民間投資。積極財政政策的投資 領(lǐng)域主要是生態(tài)環(huán)境保護、高速公路、鐵路、供水和機場、糧庫、農(nóng) 村電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，屬于社會公共支出領(lǐng)域，對民間投資不會形成擠 出效應(yīng)。相反，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還可以改善民間投資的外部環(huán)境，提高 民間資本的邊際生產(chǎn)力，推動民間投資。第三，財政支出對居

4、民消費的影響。政府支出與居民消費具有替 代關(guān)系，即財政增加政府購買支出可能擠出居民消費。但這要通過對 財政支出結(jié)構(gòu)進行具體分析才能確定。某項財政支出如招待費，的確 是私人消費的替代品；公共設(shè)施支出則是私人消費的互補品；還有一 些公共支出既是私人消費的替代品又是互補品，比如國家用于食品和 藥品檢驗的支出，既減少了私人的檢疫支出，又可增加私人對食品和 醫(yī)藥的支出。有關(guān)部門通過財政購買支出和居民消費關(guān)系的計量模型 分析發(fā)現(xiàn)，我國財政購買支出與居民消費總體是互補關(guān)系，擴大政府 支出對需求總體上具有擴張效應(yīng)。關(guān)于國債資金使用的效益國債資金的使用效益如何，直接關(guān)系著積極財政政策的總體效果問題，以及擴大舉債

5、規(guī)模的風(fēng)險控制問題。國債資金使用效益越高， 擴張性政策的效果將越趨于“高乘數(shù)效應(yīng)的一端，同時政府?dāng)U大舉 債規(guī)模的安全空間越大。要提高國債資金使用效益，我認(rèn)為至少要掌握好如下幾個層次或 環(huán)節(jié)上的事項：1. 資金投入項目的合理選擇和較充分的可行性論證。2. 項目建設(shè)與相關(guān)方面協(xié)調(diào)銜接關(guān)系的處理， 應(yīng)符合科學(xué)規(guī)劃和施 工合理規(guī)范的要求。3. 保證已確立的項目資金不被挪用和按進度撥付到位。4. 切實保證工程質(zhì)量。幾年來，政府國債資金以及帶動其他配套資金支持的建設(shè)項目和 技改項目，效果總體而言是明顯的。但根據(jù)國家綜合部門派出的檢查 組對建設(shè)項目的稽查，從選項、配套規(guī)劃、資金專用到工程質(zhì)量，各 個層次上的

6、問題還都存在，有的還相當(dāng)嚴(yán)重。比如，第一，有些建設(shè) 工程是在原有項目準(zhǔn)備不足的情況下， 倉促決定上馬的，可行性論證 很不充分；第二，有的項目不按基建程序辦，項目建議書還沒批，就 已大張旗鼓干起來；第三，有的項目前期準(zhǔn)備工作深度不夠， 不具備 開工條件也硬開工；第四，有的城市規(guī)劃存在明顯欠缺，連供水、排 水、污水處理的統(tǒng)一考慮都未做到； 第五，個別項目的工程質(zhì)量出現(xiàn) 嚴(yán)重問題，甚至成為“豆腐渣”工程；第六，工程招投標(biāo)、監(jiān)理方面 的地區(qū)、部門保護主義現(xiàn)象往往比較嚴(yán)重； 第七，少數(shù)地區(qū)還發(fā)生了 國債項目建設(shè)資金被挪用的現(xiàn)象。針對上述問題，有關(guān)部門下發(fā)了關(guān)于進一步加強財政預(yù)算內(nèi)專 項資金項目工程質(zhì)量管

7、理的通知 等文件，要求對建設(shè)項目的勘察設(shè) 計、招標(biāo)投標(biāo)、施工管理和竣工驗收等各個環(huán)節(jié)建立明確的責(zé)任人制 度，對在監(jiān)督稽查中發(fā)現(xiàn)有問題的項目， 在沒有得到糾正之前停止撥 付資金，發(fā)生挪用資金的項目，在完成整改前停撥資金和追回被挪用 資金，追究責(zé)任，等等。這些稽查、監(jiān)督、糾錯、懲處和加強管理的措施，對于提高國債 資金使用效益發(fā)揮了積極的作用，近兩年，國債項目資金被挪用和工 程質(zhì)量低下方面的問題相對減少。 今后，仍有必要對相關(guān)環(huán)節(jié)高度重 視，常抓不懈，因為總體而言，我們相關(guān)管理經(jīng)驗的不足、制度的不 夠完善和施工監(jiān)理、質(zhì)量保證體系方面與國際水平相比的差距，畢竟是必須正視的現(xiàn)實。關(guān)于減稅問題的基本認(rèn)識關(guān)

8、于1998年以來積極財政政策的一大爭議問題， 是“為什么不實 行減稅政策”。按照一般邏輯，擴張性財政政策包括政府減稅和增支 兩大方面。1998年后，中國的財稅政策卻是在擴張導(dǎo)向下增支而不 減稅 嚴(yán)格地說是不以減稅為重點,究其理由，主要有如下幾個方 面：第一，中國稅收占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重過低，從宏觀稅負(fù)看，減稅已無空間。發(fā)展中國家稅收占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重一般在 2030%， 發(fā)達國家的比重更高，而我國這一比重1997年只有11%左右，可以 說總體上不具備減稅的空間。現(xiàn)實生活中確實存在企業(yè)負(fù)擔(dān)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題和減輕負(fù)擔(dān)的強烈呼聲， 但具體分析，其原因在于稅外 的亂收費、亂罰款、亂攤派、亂集資，同

9、時各部門與權(quán)力環(huán)節(jié)通過“四 亂”征收的財力大都是放在預(yù)算外分散掌握的，弊端叢生。所以我國現(xiàn)在急需對癥下藥加以解決的問題是清理“四亂”，整頓非稅收入， 降低稅外負(fù)擔(dān)，加強預(yù)算外資金管理，而不是減稅。第二，中國現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)制約著減稅效應(yīng)的發(fā)揮，使減稅事倍功 半，得不償失。所謂稅收對經(jīng)濟的“穩(wěn)定器”作用，主要是指直接稅即所得稅 的調(diào)控作用，而現(xiàn)階段我國的稅收主體是間接稅，1997 年前后增值稅、消費稅、營業(yè)稅三稅占稅收收入的比重高達65%以上，而企業(yè)所得稅和個人所得稅相加也僅占16%左右。近一半的企業(yè)虧損經(jīng)營，降低所得稅對他們毫無意義。 減免間接稅，則不僅會大 量減少財政收入，而且刺激經(jīng)濟的效果很弱

10、，事倍功半，得不償失。 加之間接稅的減稅有向下拉動物價的作用，對通貨緊縮可能雪上加 霜，不利于改善市場預(yù)期。第三，中國現(xiàn)階段的經(jīng)濟和稅收環(huán)境也不宜于以實行減稅為重點。 目前我國的市場體制還不健全，企業(yè)的投資和經(jīng)營行為遠(yuǎn)沒有走上規(guī) 范化軌道，相當(dāng)一部分企業(yè)對減稅信號的反應(yīng)并不靈敏。 特別是長期 以來通過各種越權(quán)和隨意減免稅來促進地方經(jīng)濟發(fā)展的做法，仍有一定慣性，這一類做法客觀上助長了各種偷稅、 騙稅現(xiàn)象的發(fā)生，削弱 了稅收的杠桿作用。管理部門擔(dān)心，在這種情況下強調(diào)減稅，不僅難 以達到預(yù)期效果，而且可能擾亂稅收秩序，妨礙稅收執(zhí)法環(huán)境的形成 與穩(wěn)定。應(yīng)當(dāng)指出，認(rèn)為稅收增長絕對不能高于GDP增長是一種

11、誤解。實際上，只有在管理體制和稅制結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定、 成熟的時期，稅收占 GDP的比重才不會發(fā)生明顯的波動。而我國經(jīng)濟發(fā)展尚處于轉(zhuǎn)型 期，體制和稅制均處于轉(zhuǎn)軌過程中，很多因素都在劇烈變化，所以實 事求是地說，不宜簡單地用稅收收入占GDP比重相對穩(wěn)定的框架來 套中國的現(xiàn)實。我國20世紀(jì)90年代中期以后稅收的持續(xù)增長存在一定的合理性。 首先，它在一定意義上是前十年稅收占GDP比重下降過頭之后的正 ?；卣{(diào)。從20世紀(jì)80年代開始的分權(quán)改革和減稅讓利安排，使我 國稅收占GDP的比重下降至 20世紀(jì)90年代前期的10%以下，而 從國際經(jīng)驗看，發(fā)展中國家的這一比重大至為20%以上，發(fā)達國家更要高得多。經(jīng)過近年

12、來的回升調(diào)節(jié)，我國目前稅收占GDP比重也 僅達到接近15%，所以說宏觀稅負(fù)并不咼。1999年稅款征收總量超 過萬億元，與加大清欠力度有直接關(guān)系，這也是以前的欠稅大戶感到 沖擊很大的原因。但是要形成公平競爭的市場環(huán)境， 就應(yīng)將彈性征收 減少，加強征管力度，硬化以法律為依托的稅收約束。 打擊走私而增 加的稅款，更是完全合理的。當(dāng)然，作為具體案例，現(xiàn)實生活中的確存在蠻橫征收、“征過頭稅” 的現(xiàn)象，所以提高征管隊伍執(zhí)法水平，加強對其監(jiān)督也是當(dāng)務(wù)之急。 此外，也發(fā)現(xiàn)有“列收列支”、“貸款空轉(zhuǎn)”等單純?yōu)楸ＷC稅收達標(biāo)而 弄虛作假的扭曲現(xiàn)象。一種建設(shè)性的建議是下一步在承認(rèn)需要進一步 健全法治、加強征管的前提下

13、，創(chuàng)造配套條件，將稅收指標(biāo)轉(zhuǎn)為像G DP樣的預(yù)測性、指導(dǎo)性指標(biāo)。在依法納稅、依法征稅的基礎(chǔ)上， 屆時可以借鑒市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗，用短期國債調(diào)節(jié)稅收預(yù)測數(shù)與實 征數(shù)的差額所可能形成的財政收支缺口。雖然從總體上說，中國目前減稅空間不大，但并不排除在具體項 目上的稅收減免，如近年已出臺的加大出口退稅力度、 固定資產(chǎn)方向 調(diào)節(jié)稅暫停征收、企業(yè)投資抵免新增所得稅40%等政策，都會產(chǎn)生鼓勵投資、刺激消費的積極效應(yīng)。關(guān)于國債風(fēng)險問題的探討啟動積極財政政策以來，我國國債規(guī)模隨赤字規(guī)模及其他變動因 素而擴大之后，是否仍控制在適度區(qū)間內(nèi)和是否能保證財政經(jīng)濟的可 持續(xù)發(fā)展，是一個必須考慮的重要問題，也與政策的總體效

14、果的考察 緊密相關(guān)。從名義指標(biāo)看，我國財政雖然處于困難境況，但國債余額 占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重還是比較低的，1998年末債務(wù)余額占GDP 的比重約為10.3%，如果再加上當(dāng)年用于補充國有獨資銀行資本金 的2700億元特別國債，這一比重也不過13.6%左右，明顯低于大多 數(shù)國家的同一比重。目前，國債余額/GDP比重雖有所上升， 但仍 未達到20% c我國的主要問題，是中央財政的債務(wù)依存度 當(dāng)年舉 債額/當(dāng)年支出額 偏高 已在70%左右，以及名義指標(biāo)遠(yuǎn)不足 以反映現(xiàn)實情況。對此，看來應(yīng)至少考慮到如下幾個相互聯(lián)系的方 面：首先，國債余額/GDP比重是一個更為全面、綜合地反映一國 舉債潛力的指標(biāo)，我國在

15、這一指標(biāo)很低的情況下卻出現(xiàn)中央財政債務(wù) 依存度偏高的情況,與現(xiàn)時體制因素不允許地方政府舉債等利政 府財力分散程度相當(dāng)大量的預(yù)算外政府性資金不在債務(wù)依存度指 標(biāo)的分母中反映 關(guān)系很大。第二，這幾年增發(fā)國債用于政府投資，是在特定條件下采取的反 周期財政措施，并不意味著長期所持的控制債務(wù)規(guī)模、壓縮赤字的原 則被放棄，換言之，這種反周期應(yīng)急舉措決不可引為常例， 放開手腳 年年使用。第三，舉債擴大投資規(guī)模的支出安排同樣具有支出剛性即“棘輪 效應(yīng)”抬高了的支出基數(shù)和建設(shè)盤子，會形成要求后續(xù)年度有更多 財力投入的壓力，也包括安排債務(wù)還本付息的壓力；因此必須精心協(xié) 調(diào)銜接短期調(diào)節(jié)與中長期發(fā)展，合理運籌資金，避

16、免形成過于陡峭的 償債高峰以至出現(xiàn)政府債務(wù)危機和支出盤子難以為繼狀況。當(dāng)前條件下增發(fā)國債，應(yīng)當(dāng)多發(fā)長期債 如十年、十五年、二十年，甚至更長， 利用低通脹的時機降低國債籌資的總成本。第四，舉債籌得的資金如何合理運用，使之產(chǎn)生盡可能大的經(jīng)濟 效益和社會效益，是一個關(guān)鍵問題。前已述及，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)這方面我們 的管理水平還不高，經(jīng)驗還相當(dāng)有限，有必要充分重視、切實改進， 探索專項國債形式，強化國債資金使用的通盤科學(xué)規(guī)劃、 可行性研究 與貫穿全過程的嚴(yán)格的責(zé)任制。第五，現(xiàn)時中央財政的脆弱性值得引起高度關(guān)注，要通過必要的 體制調(diào)整和加強管理措施，扭轉(zhuǎn)中央財政本級收入占國家財政收入比 重連年下降局面，增強中央財政的調(diào)控實力。最后，從更寬廣的范圍考慮，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，我國名義上的赤字、國 債指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能反映現(xiàn)實情況的全貌，所以名義財政赤字和國債規(guī)模 必須與隱性的赤字與國債同時考慮， 或者說，名義規(guī)模擴大，實際上 必然縮小在安全區(qū)內(nèi)消化和彌補公共部門隱性赤字與隱性國債，如各級政府欠發(fā)工資、糧食系統(tǒng)虧損掛賬、國有企業(yè)與國有銀行及非銀行 金融機構(gòu)虧空，還有各部門、地方舉借的性質(zhì)類同于主權(quán)債的債務(wù)等， 及政府或有債務(wù)，如養(yǎng)老基金空賬、農(nóng)村互助合作基金死賬的可用空 間和調(diào)節(jié)余地。對這方面的問題，必須予以充分重視，通過綜合治理、 配套改革，來逐步化解風(fēng)險，“標(biāo)本兼治”地求得解決。如果僅看名 義赤字、國債指標(biāo)