汽車(chē)工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策回顧與前瞻

1、汽車(chē)工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策回顧與前瞻2003-08-152 0 0 2年對(duì)中國(guó)汽車(chē)工業(yè)來(lái)說(shuō)，是具有歷史意義的一年。2 0 0 2年中國(guó)汽車(chē)工業(yè)面對(duì)中國(guó)加入WTO后帶來(lái)的沖擊，表現(xiàn)出人意料：中國(guó)政府為實(shí)現(xiàn)加入WTO做出的承諾， 大幅度地減少了對(duì)于汽車(chē)工業(yè)的規(guī)制與保護(hù)政策； 轎車(chē)生產(chǎn)領(lǐng)域基本上實(shí)現(xiàn)了自由競(jìng)爭(zhēng)； 汽 車(chē)需求出現(xiàn)了爆發(fā)性增長(zhǎng)， 中國(guó)汽車(chē)市場(chǎng)成為全球最有發(fā)展?jié)摿Φ氖袌?chǎng)； 中國(guó)汽車(chē)工業(yè)的產(chǎn) 業(yè)組織結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化， 開(kāi)始全面融入世界汽車(chē)工業(yè)體系； 世界汽車(chē)跨國(guó)公司加速進(jìn)入 中國(guó)，民間資本也在涌入汽車(chē)工業(yè)；汽車(chē)工業(yè)已經(jīng)成為推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)， 預(yù)計(jì)2003年中國(guó)將成為世界第4大汽車(chē)生產(chǎn)國(guó)

2、。由于汽車(chē)工業(yè)發(fā)展的國(guó)際、國(guó)內(nèi)形勢(shì)發(fā)生了如此巨大的變化，原來(lái)的汽車(chē)工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策 已經(jīng)名存實(shí)亡。 在這種情況下， 政府如何因勢(shì)利導(dǎo)地推動(dòng)中國(guó)汽車(chē)工業(yè)的健康發(fā)展， 如何制 定新的汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策 ，成為對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有全局意義的大問(wèn)題。 有必要對(duì)原 汽 車(chē)工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策 做一個(gè)完整的分析， 以利于我們?cè)谛碌男蝿?shì)下， 尋求中國(guó)汽車(chē)工業(yè)發(fā)展的 新途徑，制定新的產(chǎn)業(yè)政策。1 9 9 4年汽車(chē)工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的回顧與評(píng)價(jià)原汽車(chē)工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策 的制定也經(jīng)歷了一個(gè)廣泛征求各方面意見(jiàn)的過(guò)程： 在政府的經(jīng)濟(jì)管 理綜合部門(mén)、專(zhuān)業(yè)部門(mén)之間，進(jìn)行了比較充分的協(xié)調(diào)、協(xié)商；聽(tīng)取了行業(yè)內(nèi)專(zhuān)家的意見(jiàn)；吸 收了汽車(chē)工業(yè)企業(yè)的意見(jiàn)。 但

3、是， 由于仍然以在政府和行業(yè)內(nèi)部討論為主， 因此主要反映的 是政府管理部門(mén)和制造部門(mén)的意見(jiàn)， 以及汽車(chē)工業(yè)企業(yè)的利益。 從政府公共政策制定角度看， 其公開(kāi)性、透明度、廣泛性是不夠的。社會(huì)公眾的參與程度也是很低的。從總體上看，原汽車(chē)工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策具有以下一些特點(diǎn)。 重汽車(chē)生產(chǎn)，輕市場(chǎng)環(huán)境。原汽車(chē)工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的著重點(diǎn)在于供給，也即汽車(chē)工業(yè)生產(chǎn) 能力與規(guī)模的發(fā)展。 在解決供給方面， 又著重于汽車(chē)整車(chē)的發(fā)展。 由于是一個(gè)著重于供給的 產(chǎn)業(yè)政策， 因而對(duì)具體的汽車(chē)生產(chǎn)企業(yè)如何發(fā)展， 甚至具體產(chǎn)品如何發(fā)展， 做了細(xì)致、 明確 的規(guī)定，對(duì)市場(chǎng)環(huán)境的改善、消費(fèi)需求的擴(kuò)大、汽車(chē)發(fā)展引起的外部經(jīng)濟(jì)問(wèn)題等方面，雖然

4、有所涉及，但是措施和政策不夠具體、有力。 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃厚。原汽車(chē)工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策仍然帶有比較濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和政府行政管理 為主的色彩。具體表現(xiàn)在：對(duì)許多應(yīng)當(dāng)以企業(yè)為主的事情，做出了比較細(xì)致的規(guī)定；政策手 段的選擇方面，比較側(cè)重于行政手段。原汽車(chē)工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的政策手段中，直接管理手 段比較多，間接管理的誘導(dǎo)性手段比較少。與國(guó)際脫軌。原汽車(chē)工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策在政策手段的運(yùn)用、組成等方面與國(guó)際接軌不夠，存在著諸多與WTO有關(guān)條款相矛盾、抵觸的規(guī)定與政策。 隨著我國(guó)加入WTO, 并且逐步落實(shí)有關(guān)承諾，這些規(guī)定與政策自然失去了效力。對(duì)民營(yíng)企業(yè)重視不夠。原 汽車(chē)工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的覆蓋面主要是國(guó)有企業(yè)與合資企業(yè)（而且是

5、其中比較大的企業(yè)），對(duì)民營(yíng)企業(yè)沒(méi)有給予足夠的重視。歷史地看，原汽車(chē)工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策 誕生于1 9 9 4年， 那時(shí)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不 能與現(xiàn)在相比；中國(guó)的開(kāi)放程度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能與現(xiàn)在相比；因此原汽車(chē)工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策 不能不帶有那個(gè)時(shí)代的深刻烙印。因此，我們?cè)趯?duì)其評(píng)價(jià)時(shí)也要充分考慮歷史條件的轉(zhuǎn)換。 接下來(lái)筆者將從實(shí)證的角度，對(duì)原汽車(chē)工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)際效果進(jìn)行大致的評(píng)價(jià)。產(chǎn)業(yè)組織政策基本失敗產(chǎn)業(yè)組織政策是政府宏觀(guān)管理部門(mén)制訂汽車(chē)工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的一個(gè)基本出發(fā)點(diǎn)。但是產(chǎn)業(yè)組織政策可以說(shuō)基本失敗了。這一點(diǎn)，從表中可以看出來(lái)。從表中可以看出，中國(guó)汽車(chē)工業(yè)中的整車(chē)生產(chǎn)企業(yè)不包括農(nóng)用汽車(chē)自1983年以來(lái)呈穩(wěn)步上升的

6、趨勢(shì)。而自1 9 8 3以來(lái)， 政府宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)一直試圖以行政手段、 經(jīng)濟(jì)手 段加速汽車(chē)工業(yè)的集中化進(jìn)程，以獲取規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。實(shí)踐表明，不到山窮水盡，規(guī)劃外企業(yè)是不會(huì)在政府規(guī)劃的藍(lán)圖中就范”的。只要存在廣大的市場(chǎng)空間， 重復(fù)、分散建設(shè)就無(wú)法通過(guò)政府政策得到抑制。中國(guó)汽車(chē)工業(yè)的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)仍然是分散的，具有法人地位的汽車(chē)生產(chǎn)廠(chǎng)有120余家。 從控股關(guān)系來(lái)說(shuō)，雖然有幾十家汽車(chē)廠(chǎng)已經(jīng)分別進(jìn)入了一汽、東風(fēng)、上汽三大汽車(chē)集團(tuán)，三大集團(tuán)也分別攜手2至3家跨國(guó)公司組成了大集團(tuán)，初步形成中國(guó)汽車(chē)工業(yè)新的“ 3 + 9 ”的產(chǎn)業(yè)格局（即一汽、東風(fēng)、上汽三大集團(tuán)加上廣州本田、重慶長(zhǎng)安、安徽奇瑞、沈陽(yáng)華晨、南京

7、菲亞特、浙江吉利、哈飛、昌河和江鈴汽車(chē)9個(gè)獨(dú)立骨干轎車(chē)企 業(yè)。其中，一汽、東風(fēng)、上汽3大汽車(chē)集團(tuán)的產(chǎn)量約占全國(guó)汽車(chē)產(chǎn)量的5 0%左右；另外9個(gè)獨(dú)立生產(chǎn)商的汽車(chē)產(chǎn)量合計(jì)約占全國(guó)的4 0%。），但從整體上看，中國(guó)汽車(chē)工業(yè)產(chǎn)業(yè)組織 結(jié)構(gòu)還是比較分散的。 無(wú)視市場(chǎng)需求與競(jìng)爭(zhēng)， 政府單純以行政控制手段推行的產(chǎn)業(yè)組織政策是軟弱無(wú)力的。2 0 0 2年一汽、東風(fēng)、上汽等3大汽車(chē)集團(tuán)生產(chǎn)集中度為5 7%, 比2 0 0 1年提高了 8 個(gè)百分點(diǎn)。中國(guó)轎車(chē)銷(xiāo)量前3位的企業(yè)分別是上海大眾、一汽大眾和上海通用，它們的銷(xiāo)量占總銷(xiāo)量的5 5.2 3 %，比2001年前3名的市場(chǎng)份額下降了5個(gè)百分點(diǎn)。就單個(gè)企業(yè)規(guī)模而言，

8、中國(guó)汽車(chē)工業(yè)的前4名一汽、東風(fēng)、上汽、長(zhǎng)安等4大集團(tuán)汽車(chē)生產(chǎn)能力在30萬(wàn)至60萬(wàn)輛之間，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益開(kāi)始顯現(xiàn)。 盡管如此，與世界級(jí)的汽車(chē)生產(chǎn)企業(yè)相比較，中國(guó)汽車(chē)工業(yè)企業(yè)的規(guī)模仍然偏小，僅以在世界大汽車(chē)公司中排名較后的韓國(guó)現(xiàn)代汽車(chē)公司為例，其生產(chǎn)能力為2 5 0萬(wàn)輛。 因此，即便在亞洲，中國(guó)也缺乏有影響力的汽 車(chē)企業(yè)。產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策取得一定效果汽車(chē)工業(yè)中主要的汽車(chē)生產(chǎn)企業(yè)在產(chǎn)業(yè)政策的技術(shù)進(jìn)步政策推動(dòng)下，取得了一定的成效。主要表現(xiàn)為：1、汽車(chē)工業(yè)整體科研開(kāi)發(fā)水平有了一定提高。中國(guó)汽車(chē)工業(yè)的商用汽車(chē)開(kāi)發(fā)能力已經(jīng)具有一定的水平和經(jīng)驗(yàn)，與世界先進(jìn)水平有5至10年的差距。在產(chǎn)品系列化基礎(chǔ)上，中國(guó)汽車(chē)工業(yè)企業(yè)

9、已經(jīng)可以做到每年都推出大量的新產(chǎn)品。以東風(fēng)汽車(chē)公司為例，從2 0 0 0年到2 0 0 1年完成了新產(chǎn)品申報(bào)12 15個(gè)，完成整車(chē)、客車(chē)以及客車(chē)底盤(pán)、發(fā)動(dòng)機(jī)、主要總成設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目4 5 8種。中國(guó)汽車(chē)工業(yè)企業(yè)已經(jīng)能夠進(jìn)行某些轎車(chē)車(chē)身的開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)，但尚不具有成熟的、 較高水平的整體轎車(chē)開(kāi)發(fā)能力。中國(guó)主要轎車(chē)生產(chǎn)企業(yè)在新產(chǎn)品開(kāi)發(fā)中主要承擔(dān)的是把跨國(guó)公司的車(chē)型 本土化的工作，雖然對(duì)某些產(chǎn)品具有了一定的升級(jí)改進(jìn)能力，并且參加了某些聯(lián)合設(shè)計(jì)， 但由于沒(méi)有完整的轎車(chē)自主開(kāi)發(fā)能力，中國(guó)的主要轎車(chē)產(chǎn)品沒(méi)有自己的知識(shí)產(chǎn)權(quán)。值得肯定的是，目前各主要汽車(chē)生產(chǎn)企業(yè)均設(shè)立了技術(shù)開(kāi)發(fā)中心，形成了自己的人才培養(yǎng)體系，充實(shí)了實(shí)

10、驗(yàn)設(shè)備，工藝裝備的水平也有了較大提高。CAD、CAM在主要汽車(chē)生產(chǎn)企業(yè)已得到了較大程度的應(yīng)用。在汽車(chē)零部件的技術(shù)開(kāi)發(fā)方面，中國(guó)汽車(chē)工業(yè)企業(yè)在某些中低附加值產(chǎn)品方面具有相當(dāng)?shù)拈_(kāi) 發(fā)能力；在汽車(chē)關(guān)鍵零部件的技術(shù)開(kāi)發(fā)方面具有一定能力，但是與國(guó)際先進(jìn)水平差距甚大，許多關(guān)鍵零部件僅僅是外國(guó)產(chǎn)品的仿制。以汽車(chē)發(fā)動(dòng)機(jī)為例，中國(guó)汽車(chē)零部件企業(yè)生產(chǎn)的最先進(jìn)的發(fā)動(dòng)機(jī)，排放只能達(dá)到歐n標(biāo)準(zhǔn)，而發(fā)達(dá)國(guó)家則已經(jīng)是歐w標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)汽車(chē)零部件企業(yè)批量生產(chǎn)的發(fā)動(dòng)機(jī)在國(guó)際上只相當(dāng)于上世紀(jì)9 0年代的水平，而汽車(chē)發(fā)動(dòng)機(jī)行業(yè)的整體水平與發(fā)達(dá)國(guó)家相比， 差距則在20年以上！ 舉例來(lái)說(shuō)，目前新型缸內(nèi)直噴汽油機(jī)在發(fā)達(dá)國(guó)家 已經(jīng)較多地使用了

11、， 然而中國(guó)卻沒(méi)有一家企業(yè)能夠生產(chǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年中國(guó)進(jìn)口的各類(lèi)汽車(chē)發(fā)動(dòng)機(jī)為2 4 6 0 8 7臺(tái)，大大超過(guò)了汽車(chē)進(jìn)口的數(shù)量。隨著中國(guó)汽車(chē)產(chǎn)量增加，轎車(chē)產(chǎn)品換型加速，中國(guó)還將不得不進(jìn)口更多的發(fā)動(dòng)機(jī)。需要指出的是，在決定2 1世紀(jì)國(guó)際汽車(chē)工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的核心技術(shù)燃料電池汽車(chē)的研制方面，從政府支持的研究開(kāi)發(fā)角度看，中國(guó)汽車(chē)工業(yè)幾乎與發(fā)達(dá)國(guó)家汽車(chē)工業(yè)處于同一水平上。如果能夠把握好產(chǎn)業(yè)化層面的競(jìng)爭(zhēng)路徑，中國(guó)汽車(chē)工業(yè)可以充分利用后發(fā)優(yōu)勢(shì)，在發(fā)動(dòng)機(jī)研制方面實(shí)現(xiàn)跨越。2、國(guó)產(chǎn)化政策收到了明顯效果。汽車(chē)工業(yè)在“六五”、“七五”引進(jìn)技術(shù)的整車(chē)項(xiàng)目，經(jīng)過(guò)10年左右的努力，已基本實(shí)現(xiàn)了國(guó)產(chǎn)化。這表明，產(chǎn)業(yè)政策中，通

12、過(guò)調(diào)整關(guān)稅稅率來(lái)促進(jìn)國(guó)產(chǎn)化；通過(guò)對(duì)引進(jìn)車(chē)型的產(chǎn)品 征收橫向配套費(fèi)，用于引進(jìn)車(chē)型所需部件項(xiàng)目建設(shè)的國(guó)產(chǎn)化政策，是有一定效果的。橫向配套費(fèi)通過(guò)引進(jìn)技術(shù)產(chǎn)品銷(xiāo)售時(shí)加價(jià)征收，共征收了 5 0億元人民幣。 在“七五”“八五”期間，用于與引進(jìn)技術(shù)的整車(chē)項(xiàng)目配套進(jìn)行國(guó)產(chǎn)化的汽車(chē)零部件廠(chǎng)的技術(shù)改造，發(fā)揮了較大作用。許多地方汽車(chē)零部件廠(chǎng)用這筆費(fèi)用改造了自身，提高了水平。目前，中國(guó)汽車(chē)工業(yè)引進(jìn)的整車(chē)產(chǎn)品，在當(dāng)年即可達(dá)到4 0%左右的國(guó)產(chǎn)化率，應(yīng)當(dāng)說(shuō)是受益于國(guó)產(chǎn)化政策的?？傮w來(lái)說(shuō)，中國(guó)汽車(chē)生產(chǎn)企業(yè)的科研開(kāi)發(fā)能力與外國(guó)大汽車(chē)企業(yè)相比仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后。一汽、二汽、上海、天津等主要汽車(chē)企業(yè)，用于研究與開(kāi)發(fā)的費(fèi)用在銷(xiāo)售中所占比重

13、，除一汽、二汽 有些年份略高于1%外，其余均低于1%。產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的成敗，不僅僅在于政策，更在于當(dāng)前國(guó)有企業(yè)的機(jī)制和所處的宏觀(guān)政策環(huán)境。產(chǎn)業(yè)保護(hù)政策利弊兼有汽車(chē)工業(yè)的產(chǎn)業(yè)保護(hù)政策， 經(jīng)歷了由行政手段保護(hù)轉(zhuǎn)向關(guān)稅保護(hù)，由高關(guān)稅保護(hù)逐漸降低關(guān) 稅保護(hù)程度的過(guò)程。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，產(chǎn)業(yè)保護(hù)政策還是起了一定的作用。如果不是國(guó)家采取了保護(hù)政策，民族汽車(chē)工業(yè)在今天也許已不存在了。 但是保護(hù)政策產(chǎn)生了三個(gè)弊端：其一，國(guó)家長(zhǎng)時(shí)期的保護(hù)，使企業(yè)缺乏背水一戰(zhàn)、努力提高自身國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的動(dòng)力；其二，國(guó)家過(guò)渡的保護(hù)政策關(guān)稅最高時(shí)曾達(dá)轎車(chē)15 0%、 載貨車(chē)7 0%,使國(guó)內(nèi)汽車(chē)產(chǎn)品在供不應(yīng)求的情況下，往往可以賣(mài)高價(jià)，導(dǎo)致產(chǎn)品質(zhì)量差

14、、批量小的汽車(chē)企業(yè)也可獲利，從而使汽車(chē)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整更為困難。其三，長(zhǎng)期的保護(hù)政策，實(shí)際上保護(hù)了在中國(guó)汽車(chē)工業(yè)投資的國(guó)外大汽車(chē)公司的利益，使他們可以在近乎壟斷的市場(chǎng)中安享高額利潤(rùn)。汽車(chē)工業(yè)保護(hù)政策考慮關(guān)稅、行政等手段較多，對(duì)非關(guān)稅壁壘的手段則考慮不夠。在保護(hù)對(duì)象方面，主要是考慮整車(chē)，對(duì)汽車(chē)零部件考慮不夠。投資政策取得一定成效在20世紀(jì)90年代我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的背景中，產(chǎn)業(yè)政策是否有明顯效果，從行業(yè)說(shuō)，必須落實(shí)到國(guó)家投資政策上。這方面，應(yīng)當(dāng)說(shuō)汽車(chē)工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策作用較大?！傲濉逼陂g，汽車(chē)工業(yè)全行業(yè)的投資為4 4.4億元；“七五”期間，汽車(chē)工業(yè)全行業(yè)的投資為167億元；“八五”期間，汽車(chē)工業(yè)全行業(yè)的投

15、資為5 8 8億元。投資增長(zhǎng)幅度與其他行業(yè)相比，扣除物價(jià)上漲因素后也是相當(dāng)大的。但是，分散重復(fù)、行政條塊分割的投資 方式，大大削弱了投資大幅度增長(zhǎng)本應(yīng)帶來(lái)的效果。一方面，國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目資金投入力度不夠，往往要較長(zhǎng)時(shí)間才能建成；另一方面，許多重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目，建成之日就注定沒(méi)有多大生命力。由于當(dāng)時(shí)對(duì)于民間資本的進(jìn)入設(shè)置了障礙，許多投融資渠道尚未成熟， 對(duì)外資進(jìn)入也有相當(dāng)?shù)南拗?，因而投融資政策存在較大局限。汽車(chē)消費(fèi)政策效果不明顯在汽車(chē)消費(fèi)政策的指導(dǎo)下，對(duì)于不合理的汽車(chē)銷(xiāo)售中間環(huán)節(jié)的收費(fèi)雖然有所減少，但并不明顯。在轎車(chē)消費(fèi)政策方面，更是收效甚微。究其原因，在于與轎車(chē)使用密切相關(guān)的各部門(mén)， 都把對(duì)轎車(chē)征收稅費(fèi)視為本部門(mén)的“搖錢(qián)樹(shù)”，利之所在，當(dāng)然不愿意改變現(xiàn)狀。而有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策制訂部門(mén)，對(duì)地方政府、其他有關(guān)部門(mén)的不利于汽車(chē)消費(fèi)的政策，處于束手無(wú)策的境地。這對(duì)于我們這樣一個(gè)轎車(chē)剛剛開(kāi)始進(jìn)入家庭的國(guó)家來(lái)說(shuō)，無(wú)疑十分不利。（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員）作