行政法誠(chéng)信原則的內(nèi)涵分析一

1、行政法誠(chéng)信原則的內(nèi)涵分析一閆爾寶提要： 當(dāng)前，我國(guó)的行政程序立法已進(jìn)入研究草擬階段，在此過(guò)程中，誠(chéng)實(shí)信用作為行政管理的一項(xiàng)基本原則已成為學(xué)界共識(shí)，該原則為未來(lái)的正式立法所接納當(dāng)無(wú)疑義。因此，探究該原則的內(nèi)涵解釋，遂成為當(dāng)前乃至今后一段時(shí)期內(nèi)行政法學(xué)研究的課題之一。鑒于誠(chéng)實(shí)信用私法原則引入公法的特殊背景，不同法系的私法學(xué)者就如何確定該原則的內(nèi)涵存在爭(zhēng)議的現(xiàn)象必會(huì)在公法領(lǐng)域有所體現(xiàn)，由此為公法領(lǐng)域解釋和適用誠(chéng)信原則帶來(lái)困難。本文從概括私法誠(chéng)信原則的內(nèi)涵出發(fā)，以善意真誠(chéng)、恪守信用和公平合理三項(xiàng)基本內(nèi)核作為參照標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用描述方法勾勒了誠(chéng)信原則對(duì)行政法律關(guān)系當(dāng)事人雙方即行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人提出的不同要求，希

2、望對(duì)今后行政程序法出臺(tái)時(shí)誠(chéng)信原則的解釋適用提供一種參考。在行政程序立法成為法治發(fā)達(dá)國(guó)家制度進(jìn)步標(biāo)志性事件的背景下，誠(chéng)信原則作為一項(xiàng)公法原則的地位日益凸現(xiàn)。我國(guó)學(xué)界在研擬行政程序法過(guò)程中，誠(chéng)實(shí)信用被作為一項(xiàng)基本原則加以規(guī)定已無(wú)太大疑義。因此，探討該原則的內(nèi)涵進(jìn)而為更好地適用該原則指導(dǎo)行政管理實(shí)踐，當(dāng)是現(xiàn)階段乃至今后一段時(shí)期內(nèi)行政法學(xué)研究的課題之一?，F(xiàn)代法學(xué)理論研究表明，發(fā)端于私法的誠(chéng)實(shí)信用原則并非為民法所獨(dú)有，而是公法、私法共同適用的原則。基于此種認(rèn)識(shí)，本文在分析行政法誠(chéng)信原則的內(nèi)涵時(shí)，秉承以下兩種認(rèn)識(shí)：一是尊重其民法基本原則的內(nèi)涵要求，并以通行的認(rèn)識(shí)作為參照;二是分別就該原則對(duì)行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人

3、的不同要求進(jìn)行具體闡述。通過(guò)上述努力，筆者希望為將來(lái)解釋適用該原則提供一種理論支持。一、民法誠(chéng)信原則的基本內(nèi)涵民法學(xué)界對(duì)誠(chéng)信原則存在多種解釋，但概括而言，本文以為，民法誠(chéng)信原則主要包含以下三項(xiàng)基本內(nèi)容：(一)善意真誠(chéng)善意真誠(chéng)是誠(chéng)信原則對(duì)從事法律活動(dòng)的當(dāng)事人提出的首要要求。首先，善意真誠(chéng)要求行為主體在從事法律交往時(shí)要?jiǎng)訖C(jī)善良，善待他人，行使權(quán)利，履行義務(wù)時(shí)要盡量顧及相對(duì)人的權(quán)益，于謀求自身利益時(shí)不得侵害其他當(dāng)事人的利益;其次，善意真誠(chéng)要求行為主體以真誠(chéng)的心態(tài)和誠(chéng)實(shí)的行為行使權(quán)利，履行義務(wù)，不虛構(gòu)事實(shí)，不行欺詐，不得以陷他人于錯(cuò)誤的方式謀取個(gè)人私利。善意與真誠(chéng)都是具有豐富含義的概念。就善意而言，其

4、可以指主觀心理，即動(dòng)機(jī)善良;也可以指客觀行為，即不以自己的不良行為損害他人的權(quán)益。但是，主觀動(dòng)機(jī)需要以客觀行為加以表現(xiàn)，同時(shí)客觀行為的作出也可以反應(yīng)行為主體動(dòng)機(jī)上的善良，因此，法律上的善意是一個(gè)主、客觀相統(tǒng)一的概念。真誠(chéng)強(qiáng)調(diào)的是行為主體在從事法律交往時(shí)要做到誠(chéng)實(shí)，既不自欺，也不欺人，要向?qū)Ψ疆?dāng)事人提供真實(shí)的信息，不得采用虛假陳述使對(duì)方陷入一種錯(cuò)誤的狀態(tài)，進(jìn)而損害對(duì)方的利益。就兩者的關(guān)系而言，善意是真誠(chéng)的基礎(chǔ)，只有行為主體出于善意行使權(quán)利，履行義務(wù)，才能在其行為上實(shí)現(xiàn)誠(chéng)實(shí)的要求;真誠(chéng)是善意的一種具體體現(xiàn)，只有對(duì)他人不行欺詐，才可認(rèn)為行為人的行為達(dá)到了善意的要求。善意真誠(chéng)的誠(chéng)信觀念在古羅馬法中已有

5、明確的體現(xiàn)。查士丁尼的法學(xué)階梯規(guī)定，法律的基本原則之一是為人誠(chéng)實(shí)，不損害別人。此處的“為人誠(chéng)實(shí)”具有真誠(chéng)不欺的要求，而“不損害他人”則可被理解為對(duì)從事法律交往的當(dāng)事人所提出的顧及他人權(quán)益的要求。中世紀(jì)法學(xué)家在對(duì)誠(chéng)信進(jìn)行定義時(shí)，也不同程度地對(duì)善意和真誠(chéng)的要求作出了肯定。如將誠(chéng)信之人稱為“依自然與善良的意識(shí)行事，既不自己，也不通過(guò)他人以犧牲第三人的方法致富的人”;認(rèn)為不以任何欺詐和虛構(gòu)，而是忠誠(chéng)和勤勉行事，承擔(dān)必須之事的人，即是誠(chéng)信行事。近代之后，立法、學(xué)說(shuō)和判例都以不同的方式對(duì)善意真誠(chéng)的誠(chéng)信要求進(jìn)行了肯定。在立法上，德國(guó)民法典二百四十二條的誠(chéng)實(shí)信用原則由誠(chéng)實(shí)與信任兩詞組成，誠(chéng)實(shí)的字面含義是面對(duì)他

6、人時(shí)，一個(gè)建立在可靠、正直及顧及(他人)所存在之外在及內(nèi)在的舉止。此處的“正直”是指人的一種優(yōu)良品質(zhì)，其內(nèi)涵包括對(duì)人的真誠(chéng)，而“顧及他人”可以被解釋為行為人行為的善意，即行使權(quán)利時(shí)考慮到他人的利益。美國(guó)統(tǒng)一商法典中的兩種誠(chéng)信定義都肯定了誠(chéng)信是一種“事實(shí)上的誠(chéng)實(shí)”，強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人要以真誠(chéng)的態(tài)度從事民事活動(dòng)。就學(xué)說(shuō)而言，德國(guó)學(xué)者Stammler認(rèn)為，法律應(yīng)以社會(huì)的理想，即以愛(ài)人如愛(ài)己的人類最高理想為標(biāo)準(zhǔn)，誠(chéng)信原則即須依此理想為判斷。由此，誠(chéng)信原則要求民事主體要以一種愛(ài)人如愛(ài)己的方式從事民事活動(dòng)，誠(chéng)實(shí)對(duì)待他人，顧及他人的權(quán)益，在不損害他人權(quán)益的前提下謀求自己利益的實(shí)現(xiàn)。概括起來(lái)，民法學(xué)中的以下制度體現(xiàn)著

7、誠(chéng)信原則的善意真誠(chéng)要求：1、權(quán)利濫用禁止。權(quán)利濫用的本質(zhì)是行為人以一種惡意的方式來(lái)理解和執(zhí)行法律，從而嚴(yán)重違背了誠(chéng)信原則的善意真誠(chéng)要求。該類行為具體表現(xiàn)為：以故意損害他人為目的行使權(quán)利;從事對(duì)自己無(wú)利卻對(duì)他人有害的行為;在有多種方式行使權(quán)利的情況下，故意選擇對(duì)他人有害的方式等。就權(quán)利濫用制度與誠(chéng)信原則的關(guān)系而言，民法學(xué)主流觀點(diǎn)認(rèn)為，誠(chéng)實(shí)信用是原則，權(quán)利濫用禁止是違反誠(chéng)信原則之效果，運(yùn)用于具體事件時(shí)，二者可以重復(fù)適用，認(rèn)為“依誠(chéng)信原則，屬權(quán)利濫用”。臺(tái)灣學(xué)者曾世雄也指出，誠(chéng)信原則適用于一切權(quán)利之行使及義務(wù)之履行，因而衍生若干常見(jiàn)引用之原則，如權(quán)利禁止濫用原則，義務(wù)須符合本旨原則等。2、先契約義務(wù)

8、。先契約義務(wù)是指當(dāng)事人在締結(jié)民事契約過(guò)程中，相互之間建立起一種特殊信賴關(guān)系，基于此種關(guān)系而產(chǎn)生的法律義務(wù)，稱為先契約義務(wù)，包括協(xié)力、通知、照管等附隨義務(wù)。先契約義務(wù)的設(shè)定直接體現(xiàn)了誠(chéng)信原則的善意要求。按照早期的契約理論，契約未簽訂之前，當(dāng)事人之間尚未建立起法律關(guān)系，因此無(wú)相應(yīng)的義務(wù)約束，一方當(dāng)事人可以自由作出行為，對(duì)方當(dāng)事人則毫無(wú)約束方法，即使由于信賴對(duì)方行為而遭受損失也無(wú)救濟(jì)之策。而按照誠(chéng)信原則的善意真誠(chéng)要求，則可認(rèn)為一旦當(dāng)事人進(jìn)入締結(jié)契約階段，即會(huì)因其參與行為而同對(duì)方建立起一種特殊的信任關(guān)系。在此關(guān)系中，當(dāng)事人的行為須符合善意誠(chéng)實(shí)的基本要求，不能以一種惡意的或不負(fù)責(zé)任的方式從事活動(dòng)。3、禁

9、止詐欺行為。狹義的詐欺行為是指通過(guò)一定方式使對(duì)方陷入錯(cuò)誤從而與自己發(fā)生民事法律關(guān)系的行為。如通過(guò)自己的作為使對(duì)方陷入錯(cuò)誤(積極詐欺)，通過(guò)不履行自己的告知義務(wù)使對(duì)方陷入錯(cuò)誤(消極詐欺)。廣義的詐欺是指惡意損害他人利益的行為，如對(duì)法律行為所附條件惡意促使其成就或者不成就;債務(wù)人在瀕臨破產(chǎn)時(shí)為未設(shè)定擔(dān)保的債權(quán)設(shè)定擔(dān)保等。英國(guó)法的“非合同義務(wù)”中有兩項(xiàng)否定了欺詐行為，從而體現(xiàn)了善意真誠(chéng)的誠(chéng)信要求：一是揭示各種重要事實(shí)的義務(wù)，要求法律規(guī)定的處于某種優(yōu)勢(shì)地位的合同當(dāng)事人(如商品生產(chǎn)者和銷售者之于消費(fèi)者)，在締約過(guò)程中，要向?qū)Ψ疆?dāng)事人揭示某些重要事實(shí);二是避免錯(cuò)誤陳述的義務(wù)。要求一方當(dāng)事人不得向另一方作虛

10、假的陳述，從而引誘另一方訂立合同。上述兩項(xiàng)義務(wù)中，第一項(xiàng)體現(xiàn)了善意的誠(chéng)信要求，第二項(xiàng)則體現(xiàn)了真誠(chéng)的誠(chéng)信要求。就司法判例而言，臺(tái)灣地區(qū)1970年(民國(guó)59年)臺(tái)上字第3490號(hào)判決否定了權(quán)利濫用的違法行為。該判決謂：凡以惡意方法所獲致權(quán)利取得之主張，常有權(quán)利濫用之存在，本件系爭(zhēng)地上房屋殘余部分，如果尚可居住或供其他之使用，上訴人予以修復(fù)，在客觀上能否謂無(wú)必要，倘在客觀上有此必要，而被上訴人故意不為同意，以冀獲得租約終止權(quán)，并據(jù)以請(qǐng)求上訴人拆屋還地及賠償損害，能否謂為非權(quán)利之濫用，殊非無(wú)推究之余地。(二)恪守信用恪守信用包括兩層含義：一是要求行為主體在從事法律交往過(guò)程中，于自己先前所作承諾要積極予

11、以兌現(xiàn)，不得作出背信行為損害相對(duì)人的權(quán)益;二是當(dāng)事人因行為人的一貫行為而產(chǎn)生正當(dāng)信賴時(shí)，后者在改變上述行為時(shí)要注意保護(hù)前者的信賴?yán)妗膹V義上而言，恪守信用可被認(rèn)為是善意真誠(chéng)的一種表現(xiàn)形式，重承諾、守信用本身即體現(xiàn)出行為主體的善意和真誠(chéng)。但此處本文將其作出區(qū)分，使其具有獨(dú)立的價(jià)值。此處的恪守信用所強(qiáng)調(diào)的是對(duì)所作承諾的踐行和對(duì)相對(duì)方信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)，突出體現(xiàn)了誠(chéng)信原則維護(hù)法律生活安定的價(jià)值，以促使社會(huì)成員之間建立起信任關(guān)系。維護(hù)社會(huì)生活的安定是法律所追求的一個(gè)重要目標(biāo)。從一定意義上，法律的制定為社會(huì)成員提供了一個(gè)預(yù)測(cè)未來(lái)、安排自己生活的準(zhǔn)繩。在民事活動(dòng)中，日常的法律交往主要通過(guò)契約完成。契約的合意

12、因素使當(dāng)事人雙方借助自由意志的表達(dá)為自身制定了“法律”。行為人以自己的行為兌現(xiàn)在契約中所作的承諾，實(shí)現(xiàn)彼此訂立契約的行為預(yù)期，可以增加社會(huì)生活的穩(wěn)定感。基于此種意義，恪守信用的誠(chéng)信要求對(duì)維護(hù)社會(huì)生活安定極具價(jià)值。恪守信用的誠(chéng)信要求在羅馬法中已有多處體現(xiàn)。如信義概念中即有相信他人會(huì)給自己以保護(hù)和某種保障的意思。西塞羅對(duì)“信”(fides)直觀定義集中體現(xiàn)了恪守信用的誠(chéng)信要求。中世紀(jì)法學(xué)家也將誠(chéng)信解釋為“言行一致”。近代民事立法法典化后，恪守信用仍未失去其誠(chéng)信原則核心內(nèi)涵的地位。德國(guó)學(xué)者認(rèn)為，誠(chéng)信原則中的“信任”是指對(duì)于行為人的可靠、正直及顧及他人所存在的舉止的相信。對(duì)于相對(duì)人的信任狀態(tài)，法律應(yīng)予

13、以保護(hù)，使其正當(dāng)期待不至于落空。我國(guó)民法學(xué)者也提出，恪守信用要求行為人在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中嚴(yán)格遵守既已形成的信用關(guān)系，彼此給予信用上的方便，而不能做“過(guò)河拆橋”之類的事情。民法中的以下制度及相關(guān)判例體現(xiàn)了恪守信用的誠(chéng)信要求：1、允諾禁反言。允諾禁反言是英美合同法為確立合同責(zé)任而發(fā)展起來(lái)的概念，是對(duì)傳統(tǒng)的對(duì)價(jià)理論中恩惠性允諾不發(fā)生約束力的一種修正，又稱允諾后不得翻供或不得自食其言。它是指根據(jù)誠(chéng)實(shí)信用原則，允諾人所作贈(zèng)與的允諾或無(wú)償?shù)脑手Z具有拘束力，須加以執(zhí)行。就判例而言，英國(guó)法官丹寧在審理高樹(shù)案過(guò)程中確立了允諾禁反言原則，即“如債權(quán)人對(duì)債務(wù)人表示接受少數(shù)數(shù)目以清償較大數(shù)目之債務(wù)，經(jīng)債務(wù)人業(yè)已依約履行

14、，縱債務(wù)人未給予債權(quán)人其他酬勞或?qū)r(jià)，此項(xiàng)約定即生效力，禁止債權(quán)人再違反先前之允諾?！本土⒎ǘ?，美國(guó)合同法第二次重述第九十條第一項(xiàng)規(guī)定：若允諾人有理由期望其允諾會(huì)引致受諾人或第三人作為或不作為，且其允諾引致了此種作為或不作為，則唯有強(qiáng)制執(zhí)行該允諾方可避免不公正時(shí)，該允諾具有拘束力。因違反允諾而準(zhǔn)許的救濟(jì)可限制在維護(hù)公正所需的范圍內(nèi)。2、權(quán)利失效。權(quán)利失效是指民事債權(quán)人于長(zhǎng)時(shí)間未行使其權(quán)利的行為足以使義務(wù)人正當(dāng)信任其不再要求履行義務(wù)時(shí)，基于誠(chéng)信原則，債權(quán)人不得再提出其權(quán)利主張。臺(tái)灣地區(qū)1973年(民國(guó)62年)臺(tái)上字第2400號(hào)判決乙案是該制度的最好注腳。在該案中，土地出租人明知承租人轉(zhuǎn)租土地的

15、行為無(wú)效，本來(lái)可以通過(guò)請(qǐng)求收回土地，卻長(zhǎng)期保持沉默，不提出相應(yīng)主張。且每隔六年仍與承租人換訂租約一次?；诖朔N事實(shí)，法院判決認(rèn)為：“似此行為，顯已引起上訴人之正當(dāng)信任，以為被上訴人當(dāng)不欲使其履行義務(wù)，而今忽貫徹其請(qǐng)求權(quán)之行使，致令上訴人限于窘境，其有違誠(chéng)實(shí)信用原則，尤為明顯。”由此駁回了被上訴人的權(quán)利主張。(三)公平合理公平合理是要求在具體法律關(guān)系中，當(dāng)事人之間的利益以及當(dāng)事人利益與社會(huì)利益之間要保持平衡，避免出現(xiàn)利益分配嚴(yán)重不均的情況。從字面意義而言，誠(chéng)信原則很難與公平合理聯(lián)系起來(lái)。但在西方法律發(fā)展史上，誠(chéng)信自始即承載著利益分配公平合理的要求。臺(tái)灣學(xué)者謝孟瑤認(rèn)為，誠(chéng)信原則自羅馬法時(shí)代的bon

16、a fides(善意)或aequum et bonum(善意與衡平)等觀念而來(lái)。誠(chéng)信的內(nèi)涵除誠(chéng)實(shí)守信外，還應(yīng)包括利益分配公平合理這一內(nèi)涵。公平合理的誠(chéng)信要求還可從羅馬法的誠(chéng)信訴訟制度找到根據(jù)。在該種訴訟中，承審員按照公平正義的精神作出判決，無(wú)須如嚴(yán)法訴訟那樣拘泥于法律的具體規(guī)定和僵化的形式進(jìn)行裁判。中世紀(jì)法學(xué)家在對(duì)誠(chéng)信進(jìn)行定義時(shí)也認(rèn)為利益的公正分配屬于誠(chéng)信原則的題中應(yīng)有之意。馬里亞諾·索奇尼在解釋誠(chéng)信原則時(shí)指出，公正地分配并給予各人應(yīng)得之物的人，屬于認(rèn)識(shí)誠(chéng)信的人。近代以來(lái)，利益分配公平合理的誠(chéng)信要求被不斷的強(qiáng)調(diào)。德國(guó)法學(xué)家Schneider認(rèn)為，誠(chéng)實(shí)信用是當(dāng)事人雙方利益的平衡，Egg

17、er認(rèn)為，誠(chéng)實(shí)信用是公正估量雙方的利益并謀求其利益之調(diào)和。臺(tái)灣學(xué)者史尚寬認(rèn)為，除當(dāng)事人利益之外，需要考慮的因素還包括社會(huì)一般公共利益。大陸學(xué)者徐國(guó)棟也指出，誠(chéng)信原則涉及兩個(gè)利益關(guān)系：當(dāng)事人之間的利益關(guān)系和當(dāng)事人與社會(huì)間的利益關(guān)系，誠(chéng)信原則的宗旨在于實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)利益關(guān)系的平衡。在民法理論中，較能體現(xiàn)誠(chéng)信原則公平合理內(nèi)容的制度是情事變更原則。該原則是對(duì)恪守信用這一誠(chéng)信要求的一種修正。進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)之后，隨著社會(huì)關(guān)系的日趨復(fù)雜，嚴(yán)格奉行契約必須遵守的原則將會(huì)導(dǎo)致利益分配不合理結(jié)果的出現(xiàn)。為此，在契約履行過(guò)程中出現(xiàn)了不能預(yù)見(jiàn)的情況，使得要求一方當(dāng)事人繼續(xù)履行契約將使其陷入困境，從而出現(xiàn)雙方利益嚴(yán)重失衡時(shí)，需要按照公平合理的要求對(duì)契約內(nèi)容進(jìn)行變更直至解約。這是誠(chéng)信原則維護(hù)當(dāng)事人之間以及當(dāng)事人與社會(huì)之間利益平衡的一種表現(xiàn)。民法學(xué)占優(yōu)勢(shì)的觀點(diǎn)認(rèn)為，誠(chéng)信原則構(gòu)成情事變更的理論基礎(chǔ)。學(xué)者認(rèn)為，在當(dāng)事人之間的利益關(guān)系中，誠(chéng)信原則要求當(dāng)事人以誠(chéng)實(shí)信用的方法行使權(quán)利并履行義務(wù)，當(dāng)發(fā)生了一些特殊情況導(dǎo)致當(dāng)事人之間利益關(guān)系失衡時(shí)，應(yīng)根據(jù)誠(chéng)實(shí)信用原則平衡當(dāng)事人之間的利益關(guān)系。在司法實(shí)務(wù)方面，體現(xiàn)誠(chéng)信原則公平