我國(guó)城鎮(zhèn)化制度體系創(chuàng)新研究

1、我國(guó)城鎮(zhèn)化制度體系創(chuàng)新研究摘要：一個(gè)國(guó)家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程會(huì)受到 工業(yè)化和制度 這兩個(gè)因素的制約。文章提出從戶籍、就業(yè)、社保、土地、財(cái)稅、產(chǎn)權(quán)等方面進(jìn)行制度創(chuàng)新, 全面構(gòu)建推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的制度體系。關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；制度；體系；創(chuàng)新城鎮(zhèn)化是指人口及生產(chǎn)要素不斷向城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)不斷向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、城鎮(zhèn)設(shè)施 漸趨完善、城鎮(zhèn)功能日益強(qiáng)化、 城鎮(zhèn)環(huán)境不斷變遷和改善、農(nóng)村生活方式逐步向城鎮(zhèn)生活方 式轉(zhuǎn)變的一個(gè)客觀過程。它作為“三化”（即工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化）之一，是新世 - 紀(jì)、新階段加快我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的重要推動(dòng)力。一、戶籍制度創(chuàng)新建國(guó)后，我國(guó)的城市化基本上是在封閉城市化的方針指導(dǎo)下進(jìn)行的。

2、改革開放后，城市居民作為我國(guó)社會(huì)中的一個(gè)占有特殊地位的等級(jí)身份制并沒有完全消失，城鄉(xiāng)隔離制度沒有打破，城市相對(duì)于農(nóng)民來說基本上是封閉的，農(nóng)村的城市化基本上限制在農(nóng)村小城鎮(zhèn)這個(gè)層次上，而且各自為政，遍地開花。這種戰(zhàn)略不僅給大中城市的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) 建設(shè)帶來阻礙， 妨礙'了城鄉(xiāng)間的交流，不利于城市經(jīng)濟(jì)體制改革推進(jìn)，而且導(dǎo)致城鎮(zhèn)布局分散，小城鎮(zhèn)相對(duì)于大中城市過多，發(fā)展過快， 形不成規(guī)模效應(yīng)，造成資源配置失當(dāng)和土地資源的大量浪費(fèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年我國(guó)50萬以上人口的城市只有_621個(gè)，農(nóng)村的小城鎮(zhèn)卻有_44850個(gè)，其中城關(guān) 鎮(zhèn)2000個(gè)、建制鎮(zhèn) 20601個(gè)、集鎮(zhèn) 22萬多個(gè)。形成這種分散格局的

3、首要原因在于戶口制度。因此，加快農(nóng)村城市化的首要環(huán)節(jié)就是打破戶口制。（一）盡快制定適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的戶籍法我國(guó)的經(jīng)濟(jì)是統(tǒng)一開放的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，人力資源應(yīng)該在市場(chǎng)機(jī)制的作用下充分自由地流動(dòng)。要打破阻礙城鄉(xiāng)間人力資源流動(dòng)的壁壘，就應(yīng)制定符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的戶籍法。'新的戶籍法要適應(yīng)新形勢(shì),在人口流動(dòng)政策方面,賦予公民遷徙和居住自由的權(quán)利,允許在城鎮(zhèn)有固定住所、穩(wěn)定職業(yè)和生活來源的農(nóng)民工獲得城鎮(zhèn)戶口；在人口管理制度上，以公民身份證制度取代戶口制度，身份證在全國(guó)范圍內(nèi)通行， 身份證上的號(hào)碼也是公民個(gè)人社會(huì)保 障號(hào)碼，一出生就確定，并且終生不變。（二）積極穩(wěn)妥地推進(jìn)戶籍制度創(chuàng)新適應(yīng)市場(chǎng)

4、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化的要求,改革我國(guó)嚴(yán)格的戶籍管理制度勢(shì)在必行。制度改革不是要取消戶口， 而是要取消戶口限制。 從戶籍制度改革的最終目的來說，就是要取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，徹底切斷戶籍與福利待遇的聯(lián)系，消除戶籍制度背后的種種權(quán)利不公，實(shí)行城鄉(xiāng)戶口的統(tǒng)一。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)最終目的，就要通過改革，使我國(guó)的戶 籍管理更加科學(xué)合理，形成戶籍管理由以 行政調(diào)控為主轉(zhuǎn)為以經(jīng)濟(jì)調(diào)控為主，國(guó)家立法規(guī)范、社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)控、個(gè)人自主選擇相相結(jié)合的戶籍管理新機(jī)制。二、就業(yè)制度創(chuàng)新在長(zhǎng)期城鄉(xiāng)隔離的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，我國(guó)城鎮(zhèn)有大量的農(nóng)業(yè)剩余人口，經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的農(nóng)村更是如此。要加快推進(jìn)我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，關(guān)鍵在于各級(jí)政府采取

5、切實(shí)有效措施，促進(jìn)就業(yè)增長(zhǎng)，維護(hù)農(nóng)民工在城市就業(yè)的各種合法權(quán)益。（一）確立“就業(yè)優(yōu)先”的工業(yè)化政策基本取向業(yè)不予考慮。相反，關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈、帶動(dòng)能力強(qiáng)的關(guān)鍵行業(yè)和代表未來發(fā)展方向的新興產(chǎn)業(yè)以及核心技術(shù)產(chǎn)業(yè)，國(guó)家要應(yīng)當(dāng)實(shí)行“就業(yè)優(yōu)先”的原則。在不降大力支持其發(fā)是但對(duì)多數(shù)普通行業(yè)和一般產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域， 低效率和技術(shù)要求的前提下，大力發(fā)展采用先進(jìn)技術(shù)的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。（二）運(yùn)用就業(yè)政策工具，鼓勵(lì)創(chuàng)造就業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家政府在解決本國(guó)失業(yè)問題方面采取了許多刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施。例如，比利時(shí)規(guī)定在就業(yè)區(qū)內(nèi)若創(chuàng)造較多新的就業(yè)機(jī)會(huì)，可獲準(zhǔn)全部或部分免征其公司所得稅，就業(yè)區(qū)的設(shè)置數(shù)量限于結(jié)構(gòu)性失業(yè)特別高的地區(qū)。我國(guó)也應(yīng)考慮

6、把政策支持的重點(diǎn)放在鼓勵(lì)中小型民營(yíng)企業(yè)創(chuàng)造就業(yè)上,各級(jí)政府可以考慮從財(cái)政拿出一部分專項(xiàng)資金;根據(jù)在一定時(shí)期內(nèi)創(chuàng)造 就業(yè)崗位的數(shù)量多少,對(duì)企業(yè)主給予獎(jiǎng)勵(lì)，或根據(jù)其支付的勞動(dòng)成本，給予一定比例的補(bǔ)貼。 另外，也可以對(duì)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)超過一定規(guī)模的企業(yè)主，在一定的權(quán)限內(nèi)給予其稅收優(yōu)惠。（三）建立農(nóng)民工培訓(xùn)制度，提高進(jìn)城農(nóng)民工的適應(yīng)性要進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)民工培訓(xùn)工作，必須做到：提高認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)責(zé)任感與緊迫感。黨的十六屆五中全會(huì)提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要 求，這是黨中央、國(guó)務(wù)院在深刻分析國(guó)內(nèi)形勢(shì)、全面把握我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段性特征基礎(chǔ) 上，從黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的全局出發(fā)，確定的一項(xiàng)重大歷史任務(wù)。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的

7、關(guān)鍵是培養(yǎng)和造就有 文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)民。各級(jí)政府、各級(jí)部門把農(nóng)民技能培訓(xùn) 作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)來抓。努力使戰(zhàn)略分級(jí)制定農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)與農(nóng)村實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)計(jì)劃的發(fā)展目標(biāo)與政策措施, 培訓(xùn)人數(shù)逐年增長(zhǎng) 10%加強(qiáng)相關(guān)扶貧辦、農(nóng)辦等部門要努力協(xié)作，齊抓共管。建立健全支農(nóng)信息平臺(tái)，為農(nóng)民培訓(xùn)和擇業(yè)提供服務(wù)。=強(qiáng)化政策扶持,為農(nóng)民培訓(xùn)提供可靠保障。農(nóng)民技能培訓(xùn)是一項(xiàng)基礎(chǔ)性、公益性、性工作，也是公共財(cái)政的一個(gè)重點(diǎn)，應(yīng)建立以政府籌措為主導(dǎo)，社會(huì)和企業(yè)共同參與的多元 化投入機(jī)制。三、社會(huì)保障制度創(chuàng)新只有將進(jìn)城的農(nóng)民工納入社會(huì)保障體系，加強(qiáng)農(nóng)民工的社會(huì)資本建設(shè)，有效地化解農(nóng)村 人口在城鎮(zhèn)化過

8、程中所面臨的各種市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，才能夠?yàn)檗r(nóng)村剩余勞動(dòng)力提供真正的社會(huì)保 障。（一）建立針對(duì)農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)制度對(duì)農(nóng)民工來說，這一制度不僅保證其一旦出現(xiàn)職業(yè)傷害事故可以得到相應(yīng)的賠償,而且由于建立了針對(duì)城市農(nóng)民工的工傷賠償機(jī)制，用工單位將會(huì)更加注意用工過程中的安全保護(hù)并將之強(qiáng)制措施，將有可能大大減少農(nóng)民工的傷害事故。而政府則主要在于設(shè)計(jì)特定制度,推行。（二）建立針對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的醫(yī)療和大病保障制度 患病是農(nóng)民工最為懼怕的問題,為在更大范圍內(nèi)分散農(nóng)民工的風(fēng)險(xiǎn),該建立針對(duì)農(nóng)民工的大病醫(yī)療費(fèi)用部分社會(huì)統(tǒng)籌的保障機(jī)制，其籌資機(jī)制由個(gè)人繳費(fèi)和地方財(cái)政的一定支持所形成的基金由有關(guān)社會(huì)構(gòu)成。個(gè)人繳費(fèi)和財(cái)政支持的比例應(yīng)該

9、根據(jù)各地的具體情況而定，保障機(jī)構(gòu)專項(xiàng)管理。變化來確定，為使該制度能夠順利推行，初期可確定相對(duì)較低的繳費(fèi)水平和保險(xiǎn)水平，將來視情況逐漸提高， 最終實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)醫(yī)療保障制度的并軌。（三）根據(jù)進(jìn)城農(nóng)民工的不同情況將其納入有差別的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為進(jìn)城農(nóng)民建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度顯然比建立工傷保險(xiǎn)和大病醫(yī)療保險(xiǎn)具有更大的難度。對(duì)擁有比較穩(wěn)定職業(yè)且已在城鎮(zhèn)就業(yè)較長(zhǎng)時(shí)間的農(nóng)民工，他們實(shí)際上已經(jīng)成為“城鎮(zhèn)人口”，應(yīng)該將他們納入城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，其養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的繳納辦法可以視同于城鎮(zhèn)職工。對(duì)于無穩(wěn)定職業(yè)且流動(dòng)性較大的農(nóng)民工，則可以設(shè)計(jì)一種過渡方案，比如制定一定范圍內(nèi)不同檔次的繳費(fèi)率供農(nóng)民工自愿選擇，同時(shí)規(guī)定凡雇用

10、農(nóng)民工的企業(yè)都必須根據(jù)農(nóng)民工所選擇的繳費(fèi)率而繳納相應(yīng)檔次的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。同時(shí)，為所有參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的進(jìn)城農(nóng)民建立個(gè)人賬戶。四、土地制度創(chuàng)新對(duì)現(xiàn)代化進(jìn)程而言， 農(nóng)村城鎮(zhèn)化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民市民化是不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢(shì)， 隨之 而來的土地經(jīng)營(yíng)形態(tài)和方式的轉(zhuǎn)變也是必然的。 但這一發(fā)展過程并非一帆風(fēng)順。 近年來流行 的土地流轉(zhuǎn)，是解決農(nóng)民與土地矛盾問題的有益探索。（一）完善土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度首先，建立健全相關(guān) 法律法規(guī)。使農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)納入法制化的軌道，必須盡快制訂相關(guān)的法規(guī)，在堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t的基礎(chǔ)上，按照明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞活 經(jīng)營(yíng)權(quán)、保障收益權(quán)的要求，對(duì)土地流轉(zhuǎn)方式、補(bǔ)償費(fèi)、耕地

11、保戶等具體問題制定規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)，保證土地流轉(zhuǎn)平衡發(fā)展。其次，堅(jiān)持自愿原則。農(nóng)民承包地的使用屬于農(nóng)戶，土地流轉(zhuǎn)與否是流轉(zhuǎn)當(dāng)事人理性權(quán)衡的結(jié)果。因此要制止那種政府部門或相關(guān)組織強(qiáng)迫農(nóng)民出讓承包地的非法行為，是否轉(zhuǎn)讓土地要農(nóng)民的自愿選擇，不應(yīng)強(qiáng)求。最后，逐步建立土地流轉(zhuǎn)中介組織，規(guī)范交易行為。（二）完善征地補(bǔ)償制度首先，改征地補(bǔ)償為征地賠償。作為征地主體的政府和作為土地所有者的集體及其土地使用者的承包農(nóng)戶在法律上處于平等地位。征地賠償更接近于土地的贖買，要求政府征用土地需按市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行，征地賠償應(yīng)體現(xiàn)具有土地所有權(quán)和使用權(quán)的物化價(jià)值。土地征用賠償費(fèi)要以市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)，以拍賣方式確定。因拆遷安置費(fèi)應(yīng)與被

12、其次，逐步提高征地賠償標(biāo)準(zhǔn)。 使征地賠償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)逐步接近市場(chǎng)價(jià)格是完全可能的。 為，經(jīng)過近幾年農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整， 單位土地的年產(chǎn)值有了較大提高。 此外， 拆遷住房投入的 建筑裝修成本或重置成本大體相當(dāng)。經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民。最后要保證土地補(bǔ)償費(fèi)全額支付。土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)全額支付給農(nóng)村集體五、財(cái)稅制度創(chuàng)新界定財(cái)政支出的 要退出競(jìng)爭(zhēng) 搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為企業(yè)改善 投資經(jīng)營(yíng)環(huán)境； 搞好環(huán)境保護(hù)和衛(wèi)生 保健，改善生活環(huán)境，增從城鎮(zhèn)化發(fā)展的（一）構(gòu)建公共財(cái)政框架，支持城鎮(zhèn)化發(fā)展從城鎮(zhèn)化建設(shè)的角度來看， 構(gòu)建公共財(cái)政的框架可以明確財(cái)政的職能， 范圍。按公共財(cái)政的要求，財(cái)政要從前線的直接參與轉(zhuǎn)變?yōu)楹蠓降拈g接調(diào)控者, 性和經(jīng)

13、營(yíng)性領(lǐng)域，從參與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為服務(wù)企業(yè)， 建立社會(huì)保障制度，為勞動(dòng)者解除后顧之憂； 強(qiáng)人民體質(zhì)等等。最重要的是，財(cái)政要處理好“越位”和“缺位”的問題， 角度考慮，加大轉(zhuǎn)移性公共支出份額，包括社會(huì)保障、支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)等等。（二）健全地方稅體系，支持城鎮(zhèn)化發(fā)展完善地方稅體系要求賦予地方一定稅收立法權(quán)。目前，不僅地方稅不成體系， 稅源零星,稅額少，難以滿足地方政府事權(quán)的需要，而且地方只有稅種， 沒有稅權(quán)，不利于調(diào)動(dòng)地方政府財(cái)政收入的積極性。因此，為了擴(kuò)大地方稅規(guī)模，逐步完善地方稅體系，應(yīng)賦予地方一定的稅收立法權(quán)、開征權(quán)、停征權(quán)和調(diào)整權(quán)。（三）建立城鎮(zhèn)多元化投資機(jī)制鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人投資或參與投資建設(shè)城鎮(zhèn)基

14、礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施，如道路、橋梁和自來水廠、醫(yī)院、學(xué)校等；利用國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)、水利、交通、能源、教育等基礎(chǔ)性投入政策，加強(qiáng)城鎮(zhèn)的公用設(shè)施建設(shè)；鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)向小城鎮(zhèn)建設(shè)提供中長(zhǎng)期信貸，支持小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要把小城鎮(zhèn)建設(shè)當(dāng)成一種產(chǎn)業(yè)建設(shè)，運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的手段， 對(duì)構(gòu)成小城鎮(zhèn)空間和功能載體的自然生成資本（如土地）和 人力作用資本（如路、橋）及其相關(guān)的延伸資本（如城市道 路命名權(quán)）等進(jìn)行集聚、重組和營(yíng)運(yùn)。湖南南縣的“誰投資，誰受益”，鼓勵(lì)老板來投資各 項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的做法值得推廣。六、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢的原因除城市對(duì)農(nóng)村 人口缺乏足夠的容量外，還有一個(gè)原因就是農(nóng)村缺 乏擠出力量，最關(guān)鍵的是農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)制度。目前農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)制度以集體產(chǎn)權(quán)制為主，只有具有某個(gè)社區(qū)的居民身份時(shí)，才能享受一份利益，遷出該社區(qū)就不能對(duì)集體財(cái)產(chǎn)擁有所有權(quán)及 收益權(quán)。所以有的發(fā)達(dá)村莊女的不愿外嫁，甚至不愿意遷出村莊進(jìn)入城市；有的地區(qū)還出現(xiàn)了由城里遷移回農(nóng)村的所謂“逆遷移”現(xiàn)象。這種現(xiàn)象被一些人看成是一種新事物而倍加贊揚(yáng)，但這種現(xiàn)象反映的不是一種進(jìn)步，而是一種退步。我國(guó)目前的城市人口不是多了而是少了。從西方一些國(guó)家的 歷史看，已經(jīng)出現(xiàn)了城市人口向郊區(qū)遷移的現(xiàn)象，但屬于城鎮(zhèn)化過程中的一個(gè)新的階段，我們將其稱為后城鎮(zhèn)化階段。 我