農(nóng)村義務教育政策落實的現(xiàn)狀問題對策研究

1、 . . . 農(nóng)村義務教育政策落實的現(xiàn)狀,問題與對策研究容摘要隨著我國經(jīng)濟體制改革和對外開放的推行與不斷深入，計劃經(jīng)濟逐步向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，我國社會保障制度也進入一個新的改革和發(fā)展時期，建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，必須要有與之相適應的社會保障制度為前提。本文闡述了目前我國社會保障體系存在的問題在于制度設計的問題，并闡明了如何建立適合我國國情的社會保障制度。 關鍵詞： 社會保障制度 問題對策我國是擁有9億農(nóng)村人口的農(nóng)業(yè)大國，對農(nóng)村人口的基礎教育關系到整個國家的未來，具有舉足輕重的作用。以往的實行義務教育都不是真正完全免費的全民義務教育。根據(jù)國務院的部署全國農(nóng)村義務教育將實現(xiàn)免收學雜費，這一項舉措被

2、人們譽為政府的最大政績。但這項工作在實施中肯定會出現(xiàn)許多問題，一些問題需要與時調(diào)整政策。在中國經(jīng)濟飛速發(fā)展的今天，正確認識和研究農(nóng)村義務教育政策落實的現(xiàn)狀和問題，探索農(nóng)村未來教育的發(fā)展前景，對于教育工作者來說無疑是一項重要和緊迫的任務。一、農(nóng)村義務教育的現(xiàn)狀國家義務教育法自1986年出臺以來，農(nóng)村教育狀況得到了很大改善，但存在的問題依然很嚴峻。2000年，國家宣布如期實現(xiàn)“基本普與九年義務教育”、“基本掃除青壯年文盲”的任務，特別是農(nóng)村義務教育，2002年發(fā)生了翻天覆地的變化，小學和初中入學率分別達到98.6%和90%。全國有2598個縣實現(xiàn)了“兩基”目標，占總縣數(shù)的90%。2004年，中央黨

3、校經(jīng)濟學教研部中國農(nóng)村九年義務教育調(diào)查課題組”先后奔赴16個省、自治區(qū)、直轄市進行調(diào)查。發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村地區(qū)中小學生的輟學率出現(xiàn)了較大反彈，并不是2002年統(tǒng)計所說的小學和中學入學率分別達到了98.6和90，輟學率遠遠高于普九所規(guī)定的3，在很多地方達到了6以上，一些農(nóng)村學校不惜采取造假的辦法來完成“普九”任務，目前農(nóng)村義務教育的現(xiàn)狀不容樂觀。（一）經(jīng)濟發(fā)展的差距，對義務教育的影響由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展緩慢，農(nóng)村財政緊，各種經(jīng)費特別是義務教育經(jīng)費嚴重不足，從而導致農(nóng)村學校的持續(xù)發(fā)展難以實現(xiàn)。農(nóng)村學校的環(huán)境相當艱難。從硬件來看，農(nóng)村學校教學和辦公環(huán)境、教學儀器、試驗設備、圖書資料和城市相比差距明顯，有些學校

4、根本就沒有看見過電腦，也沒有圖書室，有也只是聊勝于無。有些學校危改資金缺乏，潛在的安全危險仍然沒有消除。以前分級辦學，以村為單位負責，區(qū)縣為輔；改革后農(nóng)村以區(qū)縣為主，上面的資金不能到位，農(nóng)村的危房改造出現(xiàn)真空。目前在農(nóng)村，一方面由于生源減少，主要來自于計劃生育和外出打工，學校進行合并，有些學校沒有學生，成了空的；另一方面，村里面因為普九的債務，又把學校固定資產(chǎn)作為償還債務的重要資本，學校合并并未形成資源整合，達到改善學校環(huán)境的目的。很多學校的校舍年久失修，房屋漏水，衛(wèi)生條件狀況很差，現(xiàn)代化教育環(huán)境離他們還很遙遠。在此環(huán)境下成長起來的農(nóng)村孩子，在文化素質(zhì)、綜合素質(zhì)和心態(tài)等方面都嚴重滯后于城市，客

5、觀上造成城鄉(xiāng)教育的不平等，加深城鄉(xiāng)之間的隔閡，長此以往，將嚴重影響社會安定。（二）教育的質(zhì)量得不到保障的原因師資水平是直接制約農(nóng)村義務教育發(fā)展的關鍵因素，由于農(nóng)村老師的工資比較低，因此一般的大學畢業(yè)生都不愿意到農(nóng)村去教書，所以農(nóng)村中小學的教師整體素質(zhì)較低，但是同時人事制度和管理制度又嚴重制約著師資力量的調(diào)整。比如梅縣程江大塘小學，一個正式的教師每個月工資1000多元，編制外的老師只有600多元，有些教了20多年的編制外老師也只有400-500多元，這樣的薪酬還不如城市里打工仔。另一方面，主要的骨干教師大量流失，大量往城里調(diào)，學校寧愿增加代課教師，因為一名正式教師的工資相當于五六名代課教師的工資

6、。在農(nóng)村很多學校，基本沒有體音美教師，老師往往是全才全職，什么課程都教，其教學質(zhì)量可想而知，很多學生到了小學六年級還不如城里的四、五年級的學生，也就不足為奇了。（三）當前義務教育的財政問題目前農(nóng)村的義務教育的教育的投入嚴重不足,稅費改革后,農(nóng)村義務教育經(jīng)費投入渠道發(fā)生很大變化,一些長期積累的矛盾和問題顯示出來,雖然各級政府加大了對農(nóng)村義務教育的投入,但當前農(nóng)村義務教育投入與實際需求相比,仍然不足。我國對教育的投入遠遠比不上發(fā)達國家，根據(jù)2004年我國國家財政性的教育經(jīng)費占GDP的比例為2.79%，教育投入增長的速度低于國家經(jīng)濟發(fā)展的速度。據(jù)了解，發(fā)達國家的財政收入占GDP的比重基本都在35%以

7、上，有些國家達到40%甚至50%，而許多發(fā)展中國家的財政教育收入占GDP的比重一般也都在25%以上。我國是用占世界0.78%的教育經(jīng)費培養(yǎng)著占世界近20%的中小學生，這是個非常危險的信號，如果政府對此漠然，對應負義務舉重若輕，則民間設置再多的這個工程那個工程，都近乎杯水車薪，結(jié)果可想而知。2005年第二輪農(nóng)村稅費改革徹底取消了農(nóng)業(yè)稅，也給農(nóng)村義務教育投入體制帶來了極大的影響。稅費改革前，農(nóng)村教師的工資主要來源于四個方面：鄉(xiāng)級財政撥款、農(nóng)村教育費附加、從學生中收取的教育集資和中央轉(zhuǎn)移支付；稅費改革后，教育集資和教育附加被取消了，鄉(xiāng)級政府和農(nóng)村不再直接承擔義務教育的財政責任，其經(jīng)費基本上全落在縣級

8、政府身上，而大多數(shù)縣財政較為緊，基本上為吃飯財政。這使部分財力比弱的縣不堪重負，于是出現(xiàn)了教師工資難以兌現(xiàn)、教育負債償還無期、學校正常運轉(zhuǎn)困難等問題。在缺乏國家財政撥款大力支持的前提下，農(nóng)村教育部門由于財政困難，不得不把增收超過學費的雜費變成最主要的經(jīng)濟來源，來維持學校的正常運轉(zhuǎn)。盡管農(nóng)村中小學校教師的工資發(fā)放已基本有了保障，但是農(nóng)村中小學公用經(jīng)費和修繕投資經(jīng)費不能得到落實，學校公用經(jīng)費運轉(zhuǎn)困難重重;有部分學校欠債問題久拖不決，利上加利，學校已不堪重負。為了學校的發(fā)展和老師的福利，學校就想辦法變相從學生那里收取各種費用。（四）農(nóng)村學生輟學率高受傳統(tǒng)愚昧思想的影響認為讀書無用而排斥教育，一些貧困

9、地區(qū)地理位置僻遠，與外界社會聯(lián)系甚少，并未改變世代相傳的生活方式和風俗習慣。不少人思想觀念腐，認為孩子在家勞動是天經(jīng)地義之事，而送孩子(尤其是女孩)上學是一大損失；一方面又受市場經(jīng)濟的影響，在大學生就業(yè)整體不樂觀的大背景下，那些背負著很大債務學習的農(nóng)村孩子，一旦出現(xiàn)畢業(yè)后無法就業(yè)，這樣教育風險投資就得不到回報，而農(nóng)村義務教育的出口又被堵死或者不暢，即升入高一級學校的出口有限和職業(yè)教育極不發(fā)達，導致學了知識在農(nóng)村基本沒有什么用處，使得農(nóng)村“讀書無用論”重新回潮，另一方面尤其是那些家庭比較困難而成績又不好的孩子，受家庭財力的制約，對教育的需求也很微弱，很多小學都沒有畢業(yè)。比如梅縣大坑村，很多孩子都

10、是小學畢業(yè)甚至未畢業(yè)就輟學走上打工之路，一個典型的“讀書無用論”。（五）社會發(fā)展過程中影響義務教育的新問題我國計劃生育的實施和人員流動的加強，使農(nóng)村的生源數(shù)量不斷下降，產(chǎn)生了一系列的新問題。主要表現(xiàn)在：(1)由于生源不斷減少，人口分散，有些地區(qū)非常偏僻，學校進行合并后，學校不能相對集中，無法達到規(guī)模效益。加上交通等條件的限制，貧困地區(qū)“一師一?！?、“小學三年級以前教學班”或“復式教學班”屢見不鮮，使教學質(zhì)量難以提高。 (2) 農(nóng)村流動人口子女的義務教育也處于尷尬的境地。全國約有200萬流動人口的子女處于義務教育階段，確保他們享受義務教育是全社會的共同責任。然而，由于流動人口的特殊性以與各項配套

11、措施尚不完善，又受到政策、經(jīng)費管理困難等多方面的限制，他們的教育也常常是名存實無。二、農(nóng)村義務教育存在的主要問題（一）農(nóng)村經(jīng)濟落后對義務教育的影響實行市場經(jīng)濟以來，有能力的農(nóng)民都到城市打工了，農(nóng)村基本上是老弱病殘和文化素質(zhì)不高的村民留下來，這樣的結(jié)果只能是導致農(nóng)村積貧積弱的惡性循環(huán)。雖然打工者可以賺些錢回到農(nóng)村來補貼，但是他們給城市所作的貢獻更大，進一步拉大了工農(nóng)業(yè)之間的差距。農(nóng)村的發(fā)展需要政府加大投入和政策扶持的力度。發(fā)達國家一般是在工業(yè)化10年左右就已經(jīng)開始反哺農(nóng)業(yè)，我國已經(jīng)進行了20多年，反哺農(nóng)業(yè)已經(jīng)是迫在眉睫的事情了。當然國家這幾年對于“三農(nóng)”的問題已經(jīng)開始高度重視了。（二）農(nóng)村教育目

12、標錯位農(nóng)村教育的最大問題，是教育目標的錯位。長期以來，農(nóng)村教育按葫蘆畫圈的照搬城市普通教育的模式，這與農(nóng)村的實際情況相距甚遠，在國家實行高校全國統(tǒng)一招生考試制度下，由于在學校硬件、師資水平和資訊等方面的劣勢，農(nóng)村大學入學率，只有城市學生的十幾分之一乃至幾十分之一。絕大多數(shù)的農(nóng)村學生，苦讀八年（小學五年，初中三年）只能回鄉(xiāng)務農(nóng)，因為缺乏生活技能，進城打工沒門，搞二三產(chǎn)業(yè)無路，只好在家里閑著。畢業(yè)后的農(nóng)村青年不能很快融入當?shù)氐慕?jīng)濟活動，造成農(nóng)村勞動力的巨大浪費和盲目流動。教育支出是農(nóng)民家庭最大的負擔，很多家庭為此負債累累。農(nóng)村教育的辦學方向不改變，這一現(xiàn)狀也很難改變。但農(nóng)村職業(yè)學校和繼續(xù)教育受體制

13、和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化還不發(fā)達等多重條件的影響，還沒有發(fā)展起來，導致“有校無生”的狀況。（三）體制改革造成農(nóng)村義務教育經(jīng)費的不足地方縣、鄉(xiāng)財政難以承擔兩次稅費改革后的財政責任。長期以來，國家財政只負擔城市義務教育經(jīng)費，農(nóng)村義務教育經(jīng)費主要由農(nóng)村、農(nóng)民自己負擔。義務教育投資體制改革后，60%左右的縣級財政無力保證義務教育支出，農(nóng)民的教育負擔仍然很重，教育質(zhì)量難以保證。稅費改革后，取消了農(nóng)村教育附加費和大部分教育集資，使得農(nóng)村義務教育經(jīng)費大為縮減。在農(nóng)村地區(qū)，教育費附加是補充教師工資不足部分的主要來源，農(nóng)村教育集資則是改善校舍和辦學條件的主要經(jīng)費來源。國家對于義務教育大概是承擔9，省里面承擔13，大頭由縣里

14、承擔。稅費改革造成的經(jīng)費缺口，只靠地方財政是根本無法填補的，學校公辦、民辦教師的津貼費和代課教師的工資沒有了來源，只好紛紛外出打工。城鄉(xiāng)之間同等教師工資差距一般是在一倍以上，按照市場經(jīng)濟的運行規(guī)律，必然是使得好的資源流向城市，進而造成了城市越來越發(fā)展、農(nóng)村越來越困難的馬太效應，陷入了農(nóng)村義務教育發(fā)展的惡性循環(huán)。（四）社會、家庭和其他因素的影響教育產(chǎn)業(yè)化改革后，每年有大量大學生找不到工作。最現(xiàn)實的結(jié)果就是很多農(nóng)民不愿意承擔這種高昂的教育風險投資，讀書無用論開始上升。20世紀90年代以來，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)調(diào)整、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上升、農(nóng)業(yè)勞動力過剩等因素的影響，農(nóng)村家庭收入增長甚少，甚至相對還在下降。家

15、庭收入的減少直接影響農(nóng)村學生的求學積極性。很多特困戶、貧困戶家庭輟學的原因就在于此。加上農(nóng)村很多地區(qū)觀念舊，家長文化水平低，沒有法制觀念，認為孩子上不上學是自己的私事，不知道送適齡子女讀書是家長法定的義務。而某些家長只顧眼前利益，不顧長遠利益，讓學生輟學早點賺錢，也是一種很普遍的現(xiàn)象。三、對農(nóng)村義務教育發(fā)展的幾點建議(一) 加強農(nóng)村教師隊伍建設，提高學校教育質(zhì)量教師永遠是教育活動中最積極的因素。各地在農(nóng)村學校布局調(diào)整中,通過調(diào)整和優(yōu)化師資配置，總體上提高了農(nóng)村學校教師隊伍的整體素質(zhì)。但是，要進一步加強農(nóng)村學校教師隊伍建設，還需要從四個方面努力：一是堅持并加強“農(nóng)村學校教師特崗計劃”，用超常規(guī)方

16、式保證農(nóng)村急需師資的來源；二是大幅度提高農(nóng)村尤其是西部偏遠地區(qū)農(nóng)村學校教師工資待遇，其幅度應達到足以挽留、吸引優(yōu)秀師資安心扎根從教的程度；三是加強農(nóng)村學校在崗教師的培訓力度，培訓對象不再僅限于骨干教師，容也不僅限于新課程，要做到全員、全方位、長時間、高頻次培訓；四是建立不合格教師有效退出機制，同時積極吸引優(yōu)秀高校畢業(yè)生到農(nóng)村學校工作，可在編制、待遇、晉級等方面提供特殊政策。(二)促進農(nóng)村義務教育改革農(nóng)村義務教育改革，它與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展是相輔相成，互相促進的。2003年溫家寶總理提出了深化農(nóng)村教育改革的途徑：一要推進教學改革。農(nóng)村中小學在實現(xiàn)國家規(guī)定的基礎教育基本要求時，要緊密聯(lián)系農(nóng)村實際，突出農(nóng)

17、村特色。職業(yè)教育以就業(yè)為導向，成人教育以農(nóng)民技能培訓為重點，兩者都要實行多樣、靈活、開放的辦學模式和培訓方式，切實培養(yǎng)能真正服務于農(nóng)村的各類人才，促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，推動農(nóng)村富余勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。要充分利用現(xiàn)代遠程教育手段，促進城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)教育資源共享；二要推進辦學體制改革。在我國廣大農(nóng)村，教育資源不足同農(nóng)民群眾教育需求日益增長的矛盾越來越突出，并將長期存在。各級政府要加大投入，積極發(fā)展公辦教育，同時要鼓勵和吸引社會力量參與農(nóng)村辦學。辦好農(nóng)村義務教育，是各級政府義不容辭的責任；農(nóng)村高中階段教育和幼兒教育，以政府投入為主、多渠道籌措資金，努力形成公辦學校和民辦學校共同發(fā)展的多元辦學格局。三

18、是推進農(nóng)村中小學人事制度改革。辦好農(nóng)村學校，關鍵是要有好校長、好教師。要采取有效政策措施，吸引優(yōu)秀人才到西部任教，鼓勵城鎮(zhèn)教師到鄉(xiāng)村任教，通過定向招生等方式培養(yǎng)鄉(xiāng)村教師，切實解決“老少邊窮”地區(qū)鄉(xiāng)村學校缺少合格教師和骨干教師不穩(wěn)定的問題。四是推進“農(nóng)科教結(jié)合”和“三教統(tǒng)籌”的綜合改革。要進一步建立和完善農(nóng)業(yè)、科技、教育等部門的合作機制，有效統(tǒng)籌基礎教育、職業(yè)教育和成人教育的資源，構建相互溝通、協(xié)調(diào)發(fā)展的農(nóng)村教育培訓網(wǎng)絡和科技推廣網(wǎng)絡。要徹底轉(zhuǎn)變鄙薄職業(yè)教育的傳統(tǒng)觀念，使農(nóng)村職業(yè)教育在今后幾年有一個較大發(fā)展。 (四)預防輟學率的上升認真宣傳中華人民務教育法，強化各級教育行政部門的執(zhí)法主體地位。依法健全和完善義務教育入學通知書制度。每年開學前,地方政府必須向其轄區(qū)的適齡兒童發(fā)放入學通知書,督促其監(jiān)護人帶領兒童按時到校報到入學,把好入學關,從源頭上防止兒童輟學。在九年義務教育階段，小學畢業(yè)升入初中應依法取消升