淺析老人權(quán)益保障法

1、摘要關(guān)鍵詞：老年人 權(quán)益 保障法 淺析根據(jù)當前我國老年人權(quán)益保障的立法實施情況，筆者試圖從立法和實踐兩個方面細化老年人權(quán)益保護存在的問題和改革措施，從而為整個老年人權(quán)益保護體系的構(gòu)建提供建議。 中華人民共和國老年人權(quán)益保障法，是我國為保護老年人權(quán)益專門制定的一部法律，該法的實行，為我國億萬老年人權(quán)益的保護起到了巨大的作用，也是我國社會發(fā)展的巨大進步。但不可否認，由于十年來我國經(jīng)濟社會發(fā)生了巨大變革，老年人權(quán)益保障法卻沒有及時作出修改，也沒有制定配套的行政法規(guī)，使得老年人權(quán)益保障工作與現(xiàn)實社會嚴重脫節(jié)。該法出臺后，也沒有明確該部法律在老年人法律體系當中的地位，以及與其他法律、法規(guī)當中有關(guān)保護老年

2、人權(quán)益的規(guī)定的關(guān)系問題，加上指導(dǎo)性條款太多，其可操作性低，立法不夠完善具體，內(nèi)容不全，立法明顯滯后的問題日逐突出，主要表現(xiàn)在: （一）保護老年人權(quán)益立法的指導(dǎo)思想和基本原則不夠明確，使得立法目標難以實現(xiàn)。（二）老年人權(quán)益保障法的核心地位不夠明確，使得老年人權(quán)益保護得不到落實。（三）老年人法律保護的強制性條款和指導(dǎo)性條款劃分不夠明確，使得對不按照法律規(guī)定執(zhí)行的行為約束和懲戒力度不足。因此，筆者針對當前的立法情況和通過該法實施過程中表現(xiàn)出來的問題重點作以下闡述：“強化立法過程中對老年人權(quán)益的法律保障”（一）充分貫徹政府主導(dǎo)，社會參與，全民關(guān)懷的精神，體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性。（二）立法中要明確政府

3、對老年人權(quán)益保護的責任。（三）要強調(diào)對老年人的精神贍養(yǎng)，尊重被贍養(yǎng)人的人格和意愿，對被贍養(yǎng)人在感情、心理等方面給予關(guān)心和幫助。建議：（一）將“不分年齡人人共享改革發(fā)展成果”寫入法律。（二）將不分性別，年滿65歲為老年人的內(nèi)容寫入老年人權(quán)益保障法和勞動法。（三）確立公民有終身受教育的權(quán)利和健康就業(yè)的權(quán)利，修改教育法和勞動法。（四）建立老年人才登記、開發(fā)、使用和管理制度，大力發(fā)掘老年人才資源。（五）制定有關(guān)法律，建立農(nóng)村老年人協(xié)會，以促進農(nóng)村老年人的權(quán)益保護。（六）制訂和完善與老年法相配套的實施細則或?qū)嵤┺k法。 1996年8月26日全國人大常委會第二十一次會議通過并于10月1日實施的中華人民共和國

4、老年人權(quán)益保障法（以下簡 稱老年人權(quán)益保障法），是我國歷史上第一部專門保護老年人權(quán)益的法律，是我國保護公民特殊群體權(quán)益的又一部重要法律。老年人權(quán)益保障法的制定和頒布實施，初步形成我國對特定人群權(quán)益保障的法律體系，標志著我國老年人權(quán)益保障工作從此走上法制化的軌道。該法在當時既適應(yīng)了中國人口老齡化發(fā)展和老年人權(quán)益保障的客觀要求外，更重要的是法律規(guī)定的內(nèi)容符合中國的實際，體現(xiàn)了中國的國情，保持了中國的傳統(tǒng)，反映了老年人的心愿，是一部有中國特色的保護老年人合法權(quán)益的法律。老年人權(quán)益保障法主要有四個特點：即堅持以家庭養(yǎng)老為主；提倡老年人積極養(yǎng)老；強調(diào)家庭養(yǎng)老和社會保障相結(jié)合；為老年人提供必要的法律援助。

5、 但隨著我國改革開放的不斷深入和市場經(jīng)濟體制的建立，該法與現(xiàn)實情況越來越不適應(yīng)的情況也愈發(fā)突出，本文試圖從立法和實踐兩個角度細化老年人權(quán)益保護存在的問題，從而為整個老年人權(quán)益保護體系的構(gòu)建提供建議，以盡綿薄之力。一、現(xiàn)行老年人權(quán)益保障法立法層面的得與失現(xiàn)行老年人權(quán)益保障法是我國歷史上第一部專門保護老年人權(quán)益的法律，該部法律的制定和頒布實施，初步形成我國對特定人群權(quán)益保障的法律體系，標志著我國老年人權(quán)益保障工作從此走上法制化的軌道。法律規(guī)定的內(nèi)容符合中國的實際，體現(xiàn)了中國的國情，保持了中國的傳統(tǒng)，反映了老年人的心愿，是一部有中國特色的保護老年人合法權(quán)益的法律。該法實施10年來，為我國確立依法養(yǎng)老

6、，建設(shè)法制社會，增進公民的法律意識起到了巨大的促進作用，使我國億萬老年人的權(quán)益保障受到了法律的有效保護，促進了社會穩(wěn)定和健康和諧發(fā)展。但是，由于老年人權(quán)益保障法于1996年出臺，當時時間倉促,理論準備不足,調(diào)查研究不夠,致使法律本身存在許多不足,包括立法技術(shù)的不足和實質(zhì)內(nèi)容的不足，主要體現(xiàn)在： （一）立法的指導(dǎo)思想和基本原則不夠明確，使立法目標難以實現(xiàn)。 “立法的指導(dǎo)思想和基本原則，構(gòu)成一定立法的內(nèi)在精神品格的主體框架。其本質(zhì)與立法的本質(zhì)是一致的”1。法的制定又是為實現(xiàn)社會公共福利，即“必須以整個社會的福利為其真正的目標”2，這是法必須遵循的原則、追求的終極目標。老年人權(quán)益保障法的頒布實施，無

7、疑是社會主義民主法制建設(shè)的一大進步，可從當時的立法目的來看，并沒有像人口與計劃生育法那樣把老年人口與經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展或可持續(xù)發(fā)展作為當時的立法指導(dǎo)思想，也沒有很好地貫徹“傾斜立法，保護弱者”的傾斜保護資源。正是由于立法指導(dǎo)思想和基本原則的偏差，導(dǎo)致整部法律的內(nèi)容設(shè)置不盡科學(xué)，許多條款無法執(zhí)行，立法目標難以實現(xiàn)。 （二）老年人權(quán)益保障法的核心地位不夠明確，使得老年人權(quán)益保護得不到落實。老年人權(quán)益保障法在中國法律體系的地位沒有上升到一定高度，這是在我國全面進入人口老齡化的今天，老年人法律制度受到人們普遍重視后所提出的一個新問題。老年人作為社會群體的一部分，具有雙重身份。他們既是公民

8、，又是老年人，因此對其權(quán)益的保護，既有普遍性，也有特殊性。首先，老年人作為社會成員，作為普通公民，其合法權(quán)益必須得到法律保護。我國憲法、民事法律、刑事法律等部門法律中對公民權(quán)益的保護，均包括對老年人合法權(quán)益的保護。其次，老年人作為社會成員中的特殊群體，可以說是弱勢群體，法律對其合法權(quán)益的保障必須要有特殊的規(guī)定，盡管在憲法、民事法律、刑事法律等一些部門法律中，規(guī)定了一些對老年人合法權(quán)益予以特殊保護的條款，但過于籠統(tǒng)，缺乏針對性和可操作性?；谏鲜銮闆r，在規(guī)范和界定老年人保護法的時候，應(yīng)當將老年人權(quán)益保護法界定為我國現(xiàn)行法律對老年人的特殊保護法律，使之既具有普遍性的權(quán)益保護，又具有特殊性的權(quán)益保護

9、，只有這樣，老年人的合法權(quán)益才能真正得到保障。 （三）老年人法律保護的強制性條款和指導(dǎo)性條款劃分不夠明確，使得對不按照法律規(guī)定執(zhí)行的行為約束和懲戒力度不足老年人合法權(quán)益的保護不僅是個法律問題，同時也有道德因素，要堅持“法治”與“德治”相結(jié)合，因為“道德規(guī)范與法律規(guī)范關(guān)于權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一的精神是一致的。道德規(guī)范是法律規(guī)范的基礎(chǔ)，而法律規(guī)范又反過來強化和維護道德規(guī)范，在一定意義上可以說，德為法之魂，法為德之體”3。在實際立法中，有些道德規(guī)范直接被賦予法律效力。如山東省老年人權(quán)益保障條例第十條第二款規(guī)定:“贍養(yǎng)人應(yīng)當履行對老年人經(jīng)濟供養(yǎng)、疾病醫(yī)護、精神慰藉的義務(wù)，保護老年人的生活水平高于家庭其他成員的

10、平均生活水平?！钡谒目钣忠?guī)定:“贍養(yǎng)人不得強行將有配偶的老年人分開贍養(yǎng)?！睆姆梢?guī)定來看，該條款屬于強制性規(guī)范。但是，對于違反該條款的行為的懲戒卻沒有一個明確的界限尺度，特別是對不履行生活照料和精神慰藉的義務(wù)行為，很難用法律予以懲戒。因此，要加大懲戒力度的條款，減少指導(dǎo)性條款，把權(quán)利義務(wù)關(guān)系統(tǒng)一起來。二、老年人權(quán)益保障法在社會中的實施狀況及暴露的問題該部法律的實施，對于老年人合法權(quán)益的保障確實發(fā)揮了重要作用。對各地根據(jù)本地情況制訂有關(guān)保障老年人權(quán)益的具本辦法提供了法律依據(jù)，也為老年人維權(quán)和處理老年人權(quán)益受侵害的事件提供了法律保障，使我國數(shù)億老年人的權(quán)益得到了一定的保護。但是，隨著社會主義市場經(jīng)

11、濟體制的逐步建立，經(jīng)濟生活和社會生活領(lǐng)域發(fā)生了很多重大變化，老年人權(quán)益保障法在實施過程中也暴露出一些問題：（一）對老年人的特有權(quán)利法律規(guī)定不明確，導(dǎo)致落實難。除了同一般人所共有的權(quán)利外，老年人還有其自身的特有權(quán)利。那就是“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學(xué)、老有所樂、老有所教”。對于老年人來說，正是這些權(quán)益需要法律作出切實的、明確的保障，當執(zhí)法者不按法律做，老年人就有依據(jù)向司法部門起訴，司法部門也可依法判決；對執(zhí)法者而言，也是衡量他是否依法行政的試金石。在當今倡導(dǎo)依法治國的時代，對模棱兩可、可有可無的法律應(yīng)當進行修改。 （二）對老年人權(quán)益保障法的宣傳廣度和深度不夠。一是對宣傳貫徹該法的長期

12、性、艱巨性認識不足,雖然采取了一些形式的宣傳,但真正受到教育的主要是有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、老年人和老齡工作干部,而沒有廣泛地向敬老養(yǎng)老的主體-中青年人進行宣傳。二是宣傳不夠深入,有的地區(qū)和單位行動遲緩,邊遠地區(qū)和許多單位還有死角,在許多部門和單位的干部群眾中,對其主要條文內(nèi)容不甚了解。三是對在宣傳貫徹該法中反映出來的一些問題,尚未進一步研究解決。（三）老年人自我保護的法律意識不強，導(dǎo)致一些情況不能及時處理。一是法制觀念淡薄,觀念陳舊。有的不知道自己享有哪些合法權(quán)益,更不懂得如何去維護自己的權(quán)益。二是當合法權(quán)益受到侵害時,多數(shù)不愿意訴諸法律,怕家丑外揚而忍氣吞聲。（四）遺棄、虐待老人的違法行為時有發(fā)生，法律

13、保護不到位。有贍養(yǎng)義務(wù)的子女相互攀比,推諉、拒養(yǎng)老人的事件屢見不鮮,有的老人有病得不到及時治療等問題也大量存在。同時,各級組織在抓老年人維護合法權(quán)益工作方面又缺乏具體措施和工作力度,有許多問題沒有得到真正解決。（五）老年服務(wù)體系不夠健全。政府在老年人權(quán)益保護方面，存在“說得多、做得少”、“唱功好、做功差”的現(xiàn)象，使得老齡事業(yè)的發(fā)展明顯滯后于老年群體的需要,與快速增長的老年人口很不相適應(yīng),致使老年人在繼續(xù)受教育、生活服務(wù)、文化娛樂體育活動、疾病護理與康復(fù)等方面的權(quán)利沒有完全落到實處。（六）有關(guān)部門配合不夠,沒有形成合力,致使有的老年人合法權(quán)益受到侵害后投訴無門?，F(xiàn)實生活中,有的部門和單位把侵犯老

14、年人合法權(quán)益,虐待、遺棄老年人,看成是一般家庭糾紛,不予處理或從輕處理,甚至對侵犯老年人合法權(quán)益的申訴、控告和檢舉,不及時受理,采取推諉、拖延。一些虧損企業(yè)老年職工生活保障問題難以徹底解決。這些問題不同程度的存在,不僅影響了老年人的身心健康,而且必將影響社會穩(wěn)定的穩(wěn)定和團結(jié)。三、修改老年人權(quán)益保障法時應(yīng)注重的問題老年人權(quán)益保障法是依據(jù)憲法而制定的，是憲法的繼續(xù)與延伸，同時它又是特別法中維護老年人權(quán)益的專門法律，可以說“是維護老年人合法權(quán)益的小憲法，是推動老年人工作和老年事業(yè)發(fā)展的尚方寶劍”4。因此，依筆者之見，老年人權(quán)益保障法的立法完善過程中應(yīng)注重以下幾個方面的問題： （一）充分貫徹“政府主導(dǎo)

15、，社會參與，全民關(guān)懷”的精神，體現(xiàn)社會主義的優(yōu)越性?，F(xiàn)行老年法的分則部分，體現(xiàn)的以家庭養(yǎng)老為主，社會保障為輔的精神是當時的社會現(xiàn)實，但從現(xiàn)時代的實際出發(fā)，一般的孝道難以用法律強制力來保證，而應(yīng)作為一種高尚的道德規(guī)范存在于人民中間。 （二）立法中要明確政府對老年人權(quán)益保護的責任。各級政府要逐步改善保障老年人生活、健康以及參與社會發(fā)展的條件，編制立足長遠的規(guī)劃，保證足夠資金的投入，這些都要以責任的形式在立法中予以體現(xiàn)。沒有義務(wù)，沒有法律責任，法律就如同虛設(shè)。只有當法律作出明確的規(guī)定，在老年人的權(quán)益得不到保障時，可以據(jù)法向司法機關(guān)起訴，司法機關(guān)也能做到有法可依。 （三）要強調(diào)對老年人的精神贍養(yǎng)義務(wù)，

16、尊重被贍養(yǎng)人的人格和意愿，對被贍養(yǎng)人在感情、心理等方面給予關(guān)心和幫助，使被贍養(yǎng)人感受到人間的溫暖家庭特有的天倫之樂。四、立法建議 （一）將“不分年齡人人共享改革發(fā)展成果”寫入法律。1995年第50屆聯(lián)合國大會上，聯(lián)合國秘書長在報告中提出要“建立不分年齡人人共享的社會”5，并將其確定為1999年國際老年人年的主題，使老年人“共享社會發(fā)展成果”這一倡議立即得到世界各國的積極反映和普遍關(guān)注。我國于1996年制定老年人權(quán)益保障法時在第四條第一款中明確規(guī)定:“老年人有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，有享受社會發(fā)展成果的權(quán)利。”這是我國以法律的形式對聯(lián)合國關(guān)于“建立不分年齡人人共享的社會”倡議的積極快速反

17、映。我國立法將“不分年齡共享的社會”內(nèi)容概括為“社會發(fā)展成果享受權(quán)”，這是法制建設(shè)中的創(chuàng)新，有積極意義。社會發(fā)展成果享受權(quán)是一項人權(quán)，它的內(nèi)容十分廣泛。這一項權(quán)利的提出，其目的在于消除年齡歧視，調(diào)整代際關(guān)系，保護老年人權(quán)益。同時它也是憲法第四十五條關(guān)于老年人有“從國家和社會獲得物質(zhì)幫助權(quán)”有著更為廣泛和豐富的內(nèi)涵?！吧鐣l(fā)展成果享受權(quán)”只在我國老年法中提出來了，今后還將制訂許多法律文件來落實和具體化這一權(quán)利，單純依據(jù)老年人權(quán)益保護法其權(quán)威性是不夠的，必須在國家的根本大法-憲法中有明確規(guī)定。因此建議在我國憲法第四十五條中將老年人單獨作為一個社會群體，與“疾病或者喪失勞動能力”的公民分開，放在第四

18、十五條第一款，具體寫上“中華人民共和國公民都享受社會改革和發(fā)展成果的權(quán)利，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”。 （二）關(guān)于將不分性別，年滿65歲為老年人的內(nèi)容寫入老年人權(quán)益保障法和勞動法。我國老年人權(quán)益保障法第二條規(guī)定:“本法所稱老年人是指60周歲以上的公民?！眹夜珓?wù)員暫行條例規(guī)定:公務(wù)員男年滿60周歲，女年滿55周歲，應(yīng)當退休，企業(yè)職工退休一般也按照這一標準辦理。我國第五次人口普查統(tǒng)計口徑有所改變，將人口年齡分為三個階段:0-14歲，15-64歲(稱勞動年齡人1-7 ), 65歲以上(同時又有60歲以上的統(tǒng)計數(shù)字)?！半S著社會的進步和人類生命質(zhì)量的提高，劃分老年人年齡標準提高是一種正?，F(xiàn)象

19、，目前一些發(fā)達國家已經(jīng)將老年標準規(guī)定為65周歲，如美國、加拿大、德國、芬蘭等早己將男女退休年齡規(guī)定為65周歲”。我國當前在處理人口老齡化問題和干部職工年老退休問題時，出于就業(yè)的壓力，有一個片面的認識，一些人認為到了一定年齡退休或提前退休，可以騰出編制、崗位、指標安排青年人上崗就業(yè)，但是這樣做的結(jié)果并沒有減輕就業(yè)壓力，相反的增了養(yǎng)老保險基金的積累，加大了養(yǎng)老保險基金的支出，同時使退下來但未喪失勞動能力的人“閑置”，造成了人力資源的浪費，得不償失。為此建議修改老年人權(quán)益保障法，將老年人規(guī)定為“年滿65周歲的公民”，修改國家公務(wù)員暫行條例和企業(yè)職工退休條例，將男女退休年齡都規(guī)定為65周歲。 （三）確

20、立公民有終身受教育的權(quán)利和健康就業(yè)的權(quán)利，修改教育法和勞動法?！敖逃抢夏耆伺c現(xiàn)代社會融合為一體的先決條件”。在老年人的生命和生活質(zhì)量內(nèi)容中，接受教育、享受國家教育資源和在身體健康許可的條件下，參與社會勞動就業(yè)的權(quán)利保障很重要。第五屆全球老年大會上提出了“發(fā)展終生教育”的問題。隨著電子技術(shù)的迅速發(fā)展，一些發(fā)展中國家的老年人受客觀條件及主觀因素的影響，在被進一步邊緣化和遠離社會趨勢，因此要發(fā)展老年教育，使老年人也能掌握新知識、新技術(shù)，通過網(wǎng)絡(luò)溶入社會。我國的教育法規(guī)定:國家鼓勵和發(fā)展包括成人教育下的終身教育，并為公民接受終身教育創(chuàng)造條件。今年高教招生取消年齡限制，更是對終身教育的突破和創(chuàng)新。教育

21、與就業(yè)是人生鏈條上相互緊扣的兩個環(huán)節(jié)，有終身教育就應(yīng)該有終身就業(yè)。但是人到老年，其就業(yè)應(yīng)當受年齡和健康限制。首先人到老年應(yīng)當退休，不進入就業(yè)人口統(tǒng)計對象之列;其次老年人在健康條件許可，社會需要的情況下，應(yīng)該允許其參與社會勞動，不能歧視，并給予法律制度上的保障。為此，建議修改教育法，將終身教育與成人教育并列，健全老年教育機構(gòu)，擴充老年人教育的內(nèi)容。建議修改勞動法和公務(wù)員、職工退休條件，建立老年人退休后健康登記制度，保障老年人退休從事勞動或其他社會活動的正當權(quán)益。 （四）建立老年人才登記、開發(fā)、使用和管理制度，大力發(fā)掘老年人才資源。在我國老年人口中，蘊藏著一大批人才資源。離退休的公務(wù)員、教員、企事

22、業(yè)單位的管理人員、科技人員、有一技之長專門人才，構(gòu)成了一個龐大的人才群體，有人估計，我國離退休人才己占我國人口總量的30%，在這一人才群體中，除少數(shù)體弱多病者外，能發(fā)揮作用的無法繼續(xù)發(fā)揮，能夠作的貢獻也因離開了崗位無從作出，實在是人才資源的極大浪費。于是現(xiàn)實生活中，出現(xiàn)了這樣的一種現(xiàn)象:一方面是廣大中青年在職工人員任務(wù)多，超負荷，各方面人才短缺;另一方面是離退休人員閑置，這一現(xiàn)象必須切實解決。除前述確立終身教育制度外，對老年人才資源也應(yīng)當引起重視。對此，建議國家和地方通過立法，明確規(guī)定在人才市場上專門設(shè)立老年人才市場，制訂老年人登記、開發(fā)、使用和管理辦法，建立老齡勞動力的人事檔案和老齡勞動力的需求網(wǎng)絡(luò)6，定期發(fā)布老年人才供求信息，以滿足老年人才發(fā)揮余熱的愿望。 （五）制定有關(guān)法律，建立農(nóng)村老年人協(xié)會。第五次全國人口普查，全國60歲以上老人為1.3億，占全國總?cè)丝诘?3.3%，在這1.3億老年人中，約有70%在農(nóng)村，達9000多萬人，這是我國老年工作的重點。但是我國長期兩元社會結(jié)構(gòu)的存在和影響，各