城中村改造中的法律問題

1、“城中村”改造中的法律問題摘要 :城市化的發(fā)展是現(xiàn)代化進程的必經(jīng)之路。 近幾年, 隨著我國現(xiàn)代化進 程的快速推進, 城市化的高速發(fā)展, 我國城市的經(jīng)濟迅速發(fā)展, 城市規(guī)模不斷擴 大,城市空間不斷向外、向郊區(qū)擴展,其中被包圍在城市中的農(nóng)村,由于各種因 素, 特別是受土地二元化所有制結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)二元化社會管理的影響, 村內(nèi)的社會 經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、 管理制度和生活方式與城市存在較大差異, 從而在城市中形成一個特 殊區(qū)域 “城中村” 。 “城中村” 改造中各種問題都關(guān)系到農(nóng)民的利益 , 影響農(nóng) 村的穩(wěn)定 , 關(guān)系到全面建設(shè)小康社會偉大戰(zhàn)略目標的實現(xiàn), 關(guān)系到社會主義和諧 社會的構(gòu)建。本文針對“城中村”改造中所

2、存在的各種法律問題,尤其是土地國 有化、房屋拆遷問題、集體企業(yè)的轉(zhuǎn)變、農(nóng)村社會保障問題,進行分析并提出比 較完善對策。關(guān)鍵字:“城中村” 土地國有化 集體企業(yè) 社會保障引言城市化是不可逆轉(zhuǎn)的社會發(fā)展潮流,而現(xiàn)在大多數(shù)城市都存在著“城中村” 現(xiàn)象, 故而 “城中村” 改造是城市發(fā)展的必然。 近幾年來, 隨著全國各地推行 “城 中村” 改造熱潮, 各個地方都開始制定相關(guān)政策, 政府特別是主要負責同志高度 重視,各級各部門牢固樹立一盤棋思想,密切配合,形成合力,推動“城中村” 的改造的推進。 大部分地區(qū)緊緊圍繞全市城市建設(shè)大局, 以改善城市環(huán)境、 推進 城市化進程、 構(gòu)建和諧社會為目標, 超額完成年

3、度建設(shè)計劃, 農(nóng)民生活條件明顯 改善,為擴內(nèi)需、保增長、惠民生做出了積極貢獻。但是,我國“城中村”普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、房屋建設(shè)混亂、生活環(huán)境惡 劣、社會治安復雜等問題,嚴重影響了城市化進程的推進、 “城中村”改造的進 行。 在 “城中村” 改造過程中, 存在著一些問題:首先, 在 “城中村” 土地方面, 土地利用的無序與混亂、 土地資源浪費嚴重、 土地收益分配的不公平, 補償標準 不確定,不利于土地國有化的推進;其次,在集體企業(yè)的推進中,集體經(jīng)濟規(guī)模 效益不高, 仍然需要國家和地方財政的支持, 并且在一些地方, 集體企業(yè)改革表 面化,企業(yè)制度仍然沒有轉(zhuǎn)變;再次,農(nóng)村社會保障方面,廣大農(nóng)民思想

4、仍然沒 有轉(zhuǎn)變,堅持“養(yǎng)兒防老” ,同時社會保障宣傳力度不夠,相關(guān)制度欠缺,不夠 完善; 還有房屋拆遷方面, 一些地方?jīng)]有堅持具體房子具體分析, 從而導致與人 民之間矛盾激化?！俺侵写濉?存在的法律問題需要我們完善相關(guān)法律制度, 加快制定相關(guān)制度,彌補法律缺失的問題, 具體問題具體分析, 協(xié)調(diào)各方利益, 恰當處理好城市化和 農(nóng)村之間的矛盾,推動“城中村”改造的發(fā)展,實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的偉大戰(zhàn) 略目標,成功構(gòu)建中國特色社會主義和諧社會?！俺侵写濉钡母拍?、特點、形成原因一、 “城中村”的概念“城中村”是在我國城市化快速推進過程中 , 基于土地的二元所有制結(jié)構(gòu)和 長期實行的城鄉(xiāng)二元化社會管理方式所

5、產(chǎn)生的一種獨特社會現(xiàn)象?！俺侵写濉敝写蟛糠洲r(nóng)用地的權(quán)屬,都是屬于集體所有制。而“城中村”改 造是將農(nóng)村土地由集體所有制轉(zhuǎn)化為全民所有制, 但是在改造過程中, 未被征用 的土地和以前村民的住宅用地、自留山等仍然維持征地前的集體所有制性質(zhì)不 變,農(nóng)民在保留的集體所有制性質(zhì)不變的土地上,以居住為主。因此,在擴大的 城市中,既是城市又有農(nóng)村的存在,形成城鄉(xiāng)結(jié)合體。 “城中村”是我國在工業(yè) 化和城市化進程中出現(xiàn)的,有別于其他國家的一種獨特的現(xiàn)象。二、 “城中村”的特點“城中村” 與普通城市社區(qū)相比, 主要差異在于土地所有權(quán)的不同。 主要具 有以下幾方面特點:第一 , “城中村”內(nèi)的原始居民是當?shù)剞r(nóng)民 ,

6、 這些農(nóng)民的職業(yè)結(jié)構(gòu)與生存方 式不再是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè) , 大部分轉(zhuǎn)型成為城市社區(qū)形式。農(nóng)民的收入不再靠傳統(tǒng)農(nóng) 業(yè),傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)收入占其經(jīng)濟收入的份額越來越小,而“城中村”的村民和集體經(jīng) 濟組織的主要經(jīng)濟來源是通過房屋和土地出租。第二 , 我國“城中村”一些村已將農(nóng)村村委會改制為城市型村民委員會,但 是在自治制度上卻還是實行原來的村民自治和集體所有制 , 其行為仍需要通過 村民依法選舉產(chǎn)生的村民委員會做出,實行村的管理模式。第三 , “城中村”的整體土地屬于村民集體所有 , 但可以依法轉(zhuǎn)變成國有性 質(zhì)。 “城中村”的每戶村民仍然擁有一塊宅基地 , 由于長期沒有納人城市規(guī)劃管 理 , 村民在宅基地上自建住宅

7、等情況常見 , 這些建筑混亂無序 , 且通常屬高密度 建設(shè) , 住宅間距不足。第四, “城中村”一直并存著兩種經(jīng)濟結(jié)構(gòu)形式集體經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和現(xiàn)代經(jīng) 濟結(jié)構(gòu)。 “城中村”在土地和房屋制度方面仍然保留和實行農(nóng)村集體所有制、農(nóng) 村經(jīng)營體制。 但是在集體經(jīng)濟組織方面開始采用集體股份公司帶動村民, 通過出 租物業(yè)以獲取盈利,并按照法律法規(guī)向國家納稅,形成現(xiàn)代經(jīng)濟體制。三、“城中村”形成的原因“城中村”是我國城市化過程中所產(chǎn)生的一種獨特社會現(xiàn)象。 “城中村”的 形成在一定程度上是我國地方政府在急功近利的帶動下實行快速城市化并不斷 拓展城市空間的結(jié)果 , 但是“城中村”形成的主要根源還是在于我國城鄉(xiāng)二元管 理體

8、制。首先, “城中村”形成的根本原因是:我國土地制度上推行的城鄉(xiāng)土地 二元所有制結(jié)構(gòu)。根據(jù)我國憲法和土地管理法的規(guī)定:“城市土地歸屬 于國家所有 , 農(nóng)村和城市郊區(qū)土地除由法律規(guī)定屬于國有以外 , 都屬于集體所有 (包括宅基地和自留地、 自留山 , 國有土地所有權(quán)由國務院 (或各級政府 代表國 家行使 , 農(nóng)村集體土地由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會代為經(jīng)營、管理。 ”而隨著 我國現(xiàn)代化的進程推動, 城市化不斷發(fā)展, 城市面積不斷擴大, 從而必須征用農(nóng) 村集體土地, 但是由于我國法律規(guī)定的城鄉(xiāng)城鄉(xiāng)土地二元制, 從而不利于國家征 用集體土地,而“城中村”也是屬于農(nóng)村,不屬于城市,在土地征用過程中更加

9、 困難,從而形成了“城中村”問題。而且對于 “城中村” 的集體組織來說, 土地征用補償費用小于違法用地收入, 而對于 “城中村” 的村民來說, 私宅出租收益及其出租收益期望大于土地國有化 補償收益,因此“城中村”的集體組織和村民為了個人利益,最大化的利用自己 可以支配的面積和空間, 從而村集體違法用地, 村民未經(jīng)規(guī)劃濫建私房, 形成現(xiàn) 在的“城中村”土地、房屋問題。其次, “城中村”形成的直接原因是:經(jīng)濟利益的驅(qū)動。在目前這種城 鄉(xiāng)二元土地所有制之下, 隨著我國城市的發(fā)展, 土地房屋升值, 房屋出租成為一 種獲利豐厚的行當, 村民為了追求最大的經(jīng)濟利益, 從而開始最大限度地利用現(xiàn) 有土地。 作

10、為其直接后果是房屋占地面積不斷向外加大, 房屋樓層不斷向上加高, 導致村落中建筑日趨擁擠,居住生活環(huán)境日趨惡劣。同時城市的發(fā)展, 大量的外來人口涌入城市, 房屋租賃市場的不斷龐大, 在 一定程度上也為 “城中村” 發(fā)展提供了市場條件。 在土地和房屋租金快速增值的 情形下, 村民為了追求土地和房屋租金收益的最大化, 從而直接導致了 “城中村” 這種特殊的建筑群體和村落體制的形成。再次, “城中村”形成的一個重要經(jīng)濟原因是:農(nóng)民對生存保障考慮所 導致的。在中國,對于農(nóng)民來說,土地有著極其重要的意義。土地,不僅是農(nóng)民 的最基本的生產(chǎn)資料,而且也是農(nóng)民生活的重要保障機制。而“城中村”的農(nóng)民既不同于農(nóng)村

11、農(nóng)民,又有別于于城市居民,成為了社會 的一個邊緣群體。 他們既不享有土地的生活保障, 也不享有國家對城市居民一樣 的社會保障,完全處于社會保障的真空地帶。 “城中村”村民,作為失地農(nóng)民在收入和就業(yè)方面存在很大的不穩(wěn)定,依托家庭的保障模式越來越受到社會的沖 擊。 而且在對農(nóng)村集體土地的征用和補償方面, 沒有體現(xiàn)公平性和合理性, 使得 失去土地的農(nóng)民沒有原來的土地保障和經(jīng)濟保障,而且又由于農(nóng)民文化素質(zhì)偏 低, 從而造成了部分農(nóng)民生活水平相比原先有所下降, 從而進一步驅(qū)使 “城中村” 農(nóng)民把出租房作為唯一經(jīng)濟來源、生存之本。在“城中村”改造中,失地農(nóng)民的 就業(yè)和社會保障等問題一時難以解決,農(nóng)民沒有生

12、活來源,也是“城中村”改造 難以徹底的重要經(jīng)濟原因。“城中村”改造中土地所有權(quán)屬變更制度的完善一、我國“城中村”土地所有權(quán)屬變更制度的現(xiàn)狀目前 , 各地關(guān)于“城中村”改造的政府規(guī)章普遍規(guī)定 , “城中村”改造的任 務之一是 “集體土地轉(zhuǎn)為國有土地” 。由于我國各地“城中村”的現(xiàn)狀條件和相 關(guān)政策的不同, 其改造方式也有所不同, 從而其中的法律關(guān)系和程序也存在著差 別。但是總體“城中村”土地所有權(quán)變更,一方面改造提倡、鼓勵易地置換,易 地置換的,應整村遷移,由“城中村”所在地區(qū)人民政府按照城市整體規(guī)劃另行 征用劃撥土地 ; 另一方面鼓勵就地改造,就地改造的集體土地應依法轉(zhuǎn)為國有土 地。但是由于我

13、國長期實行的經(jīng)濟社會城鄉(xiāng)二元體制 , 造成了“城中村”土地管 理混亂, 始終游離于城市的正常管理之外 , 而且村民一直沿襲著農(nóng)村傳統(tǒng)的居住 習慣 , 對老村具有難以割舍的情結(jié) , 村民保有強烈的守地吃飯、 租房營生的意識, 從而導致部分村民一直堅持不實行改造, 嚴重阻礙 “城中村” 改造中土地國有化 的推進。二、我國土地所有權(quán)屬變更制度的問題首先,由于在我國實行城鄉(xiāng)二元土地所有制,區(qū)分國有土地所有權(quán)和集體土 地所有權(quán), 并且我國實行土地所有權(quán)與土地使用權(quán)相分離的土地使用制度。 從而 導致在 “城中村” 改造背景下, 以征用集體土地所有權(quán)實現(xiàn)國家或者政府的土地 發(fā)展權(quán), 而且土地國有化之后, 國

14、有化的土地出讓時所取得的純收益要歸于國家 所有; 而對于 “城中村” 的村民更多得是從成本角度來理解土地的市場價值進而 理解土地增值, 把土地增值更多地視為城市建設(shè)投資效應外溢的結(jié)果, 從而誤導 村民對土地國有化的理解,從而加深了村民與政府之間的矛盾,從而“城中村” 的村民反對土地國有化,導致“城中村”改造進程受阻,不利于土地國有化的推 進。其次,由于產(chǎn)權(quán)不清和利益驅(qū)動,導致違法建筑很多并且反對土地國有化,從而嚴重阻礙“城中村”改造的進程。一方面,違法建筑往往處于“城中村”的 經(jīng)濟繁華的樞紐地區(qū),投資少,經(jīng)濟效益好,村民、投資者以及基層單位只要投 資很少建造違法建筑就可以牟取很大的經(jīng)濟利益,

15、為了反對土地國有化, 甚至形 成了利益同盟,對土地國有化形成巨大的阻力。 ,另一方面,違法建筑的產(chǎn)權(quán)混 亂,如果承認違法建筑的產(chǎn)權(quán),則鼓勵了違法行為,引發(fā)新的搶建風;不承認產(chǎn) 權(quán), 考慮到法律依據(jù)不足及違法行為的普遍性, 對已經(jīng)存在的違法建筑難以強制 拆除,從而導致無法對這些違法建筑進行所有權(quán)變更。再次, “城中村”集體土地的征收補償問題。根據(jù)我國土地管理法第 47條規(guī)定 , 無論是征收 “耕地”還是 “其他土地” , 均應支付土地補償費、安置補 助費及地上附著物和青苗的補償費。 只是區(qū)別土地的不同用途 , 補償?shù)臉藴室膊?同而已。實踐中 , 多數(shù)“城中村”早已無地可耕 , “城中村”改造得土

16、地征收主要 涉及的是村民使用、歸集體所有的宅基地 , 即 “其他土地”的征收和補償問題。 對此 , 土地管理法第 47條第 3款規(guī)定 , 其他土地的征收和補償,應由省、自 治區(qū)、 直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準解決。 由于我國地 方政府普遍規(guī)定 “城中村” 的集體土地國有化的途徑是 “轉(zhuǎn)化為” 國有而不是 “征 收” ,因此由省級人民政府制定的“非耕地”征收補償標準并不適用于 “城中村” 改造,從而導致“城中村”的土地國有化的補償標準各自為政,很不統(tǒng)一?，F(xiàn)在 全國各地有三種補償模式:不予補償、附條件的補償、低于法定標準補償。這些 補償方式都對村民是一種強權(quán)式的掠奪, 容易激化

17、人民之間的矛盾。 很多村民反 對這種轉(zhuǎn)化方法。三、我國土地所有權(quán)屬變更制度的完善“城中村”的改造是為了建立一個公平合理的保證公共利益、個人利益分配 公平,協(xié)調(diào)個人、集體、國家三方的關(guān)系的和諧社會。因此在改造“城中村”過 程中, 我們應該站在和諧各方利益的角度上, 維護農(nóng)民的切身利益, 彌補土地國 有化制度的不足, 完善我國土地所有權(quán)變更制度, 推進社會主義和諧社會的構(gòu)建。 (一完善征收制度,堅持依法征收我國國家根本大法憲法明確規(guī)定了集體土地國有化的法律途徑是 “征 收” , 任何與此不符的方式和途徑當然無效。因此地方政府在 “ “城中村” ”改 造活動中 , 推行的“轉(zhuǎn)化”制度是無效的,必須嚴

18、格按照補償、征地、改造的法 律程序逐步推進“城中村”土地國有化改造活動。首先,我們應當盡快出臺“城中村”土地征用方面的法律、法規(guī),完善以法 律機制和經(jīng)濟機制為主干的土地征用制度, 從而做到有法可依。 其次, 應當嚴格 按照土地征用程序?qū)嵤┩恋卣饔? 是當事人都能信服, 政府官員依法行事。 再次,應當保障征用土地過程中土的權(quán)利人有充分的知情權(quán)和參與權(quán)。 保證在政府在提 出用地申請時, 先要進行公告, 讓土地權(quán)利人對其合理性和合法性提出質(zhì)疑; 在 批準用地后, 要再次公告, 并就賠償?shù)葐栴}與土地權(quán)利人進行協(xié)商, 征地過程必 須規(guī)范透明, 讓被征地農(nóng)民參與征地過程, 以保證他們對土地的使用權(quán)、 處置

19、權(quán) 等得到充分尊重,利益得到有效保障。完善相關(guān)土地征收制度, 不僅有利于實現(xiàn)憲法和法律的對接 , 而且有效保護了 “城中村” 村民的法定權(quán)益和原村集體的經(jīng)濟利益 , 同時還實現(xiàn)了地方政府改進 城市市容市貌、促進城市經(jīng)濟發(fā)展的行政目標 , 有利于實現(xiàn)社會和諧。(二 完善補償制度,堅持依法補償在我國實踐征收過程中, 并不是按土地的實際價格對失地農(nóng)民進行補償, 而 是按征用土地的原用途進行補償, 以征地前耕地若干年的產(chǎn)值為標準, 征地補償 費明顯偏低,土地補償?shù)牡臀⒑苋菀讓е麓迕褚驗槭ネ恋囟鴾S為游民、流民, 這樣不僅損害了農(nóng)民的利益, 也不利于保護耕地, 更加不利于城市化進程的推進。 因此, 地方

20、政府代表國家在征地補償時, 必須進一步提高征地補償標準, 以土地 的市場價值為依據(jù), 嚴格按照市場價格進行補償, 才能彰顯社會公平, 促進和諧 社會的構(gòu)建。首先, 地方政府應當設(shè)計合理的補償機制。 征地補償金作為農(nóng)民失地后原有 資產(chǎn)置換的費用, 在解決失地農(nóng)民生活燃眉之急和重建新的生計系統(tǒng)方面起著關(guān) 鍵性作用。 因此, 地方政府應當要高度重視合理補償機制的建立, 全面考慮各方 面的情況, 制定一個科學合理的補償機制, 切實保證補償費用能夠足額支付置換 農(nóng)民原有資產(chǎn)的費用。其次, 在制定土地補償機制過程中, 應當充分考慮社會保障等各種勞動力成 本因素, 參照農(nóng)地市場價格, 提高農(nóng)民的土地承包經(jīng)營

21、權(quán)補償和勞動就業(yè)補償標 準, 規(guī)范征地補償?shù)陌l(fā)放對象, 限制集體經(jīng)濟組織以各種形式侵蝕農(nóng)民的土地承 包經(jīng)營權(quán)補償費用和勞動就業(yè)補償費用。再次, 政府應當通過相關(guān)程序?qū)⒀a償制度落實下去, 同時建立國家補償監(jiān)管 體系,從而有利于補償制度正在落實到各家各戶,保障村民的切身利益。(三完善監(jiān)督制度,落實監(jiān)督檢查法治社會要求政府的行政權(quán)力以憲法和法律為限, 受到國家監(jiān)督制度的監(jiān)察 控制, 從而實現(xiàn)政府權(quán)力的合理行使, 真正做到維護人民的切身利益。 而在土地 國有化過程中, 應當建立完善土地權(quán)屬變更監(jiān)督、 檢查制度, 嚴格控制政府權(quán)力 的行使,保障土地國有化的推進。首先, 地方人大發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)的權(quán)力通過

22、審查政府規(guī)章 , 杜絕違憲規(guī)章 ,并監(jiān)督政府切實履行依法征地、依法補償、依法改造“城中村”的職責。 . 對社 會影響惡劣、 情節(jié)嚴重的違法改造活動 , 可以要求和督促行政主管部門以追究責 任。其次, 政府自身應當制定和完善相關(guān)的土地利用、 土地權(quán)屬制度, 對土地用 途進行監(jiān)督檢查,禁止“城中村”內(nèi)的亂批亂建行為,政府征用集體土地必須依 法并且按照法定程序從嚴審批, 損害農(nóng)民權(quán)益的行為要給予農(nóng)民以相應足額的補 償。再次, 司法機關(guān)應該違反土地國有化的規(guī)定的行為, 要按照我國關(guān)于土地使 用監(jiān)督、 檢查機制的規(guī)定予以嚴處。 妥善處置農(nóng)村集體土地資產(chǎn)權(quán)屬和利益關(guān)系, 維護農(nóng)民的切身利益,從而做到司法公

23、正,司法公平,最終實現(xiàn)社會和諧。 “城中村”改造中拆遷制度的完善土地是農(nóng)民的生存、工作、生活的重要場所和生存之本,是農(nóng)民參與社會活 動、 分享經(jīng)濟成果、 規(guī)避各種社會風險的唯一途徑和最后一道安全網(wǎng)。 而隨著 “城 中村”改造的進程推進,本來屬于集體土地性質(zhì)的集體土地整片“城中村”區(qū)域 轉(zhuǎn)化為國有土地, 但現(xiàn)實是房屋、 附屬物均坐落于國有土地上。 從而科學合理的 解決房屋使用權(quán)的問題, 關(guān)系到農(nóng)民的切身利益, 關(guān)系到 “城中村” 改造的發(fā)展, 關(guān)系到社會主義和諧社會的建設(shè); 因此, 我們應當制定科學合理的拆遷制度, 明 確區(qū)分拆遷范圍, 確定拆遷補償安置, 從而有利于保障農(nóng)民的合法權(quán)益, 推進

24、“城 中村”建造的進程。下面我們具體分析集體土地拆遷與國有土地房屋拆遷的區(qū)別。一、集體土地房屋拆遷與國有土地房屋拆遷的不同點首先,法律依據(jù)不同。國有土地上房屋拆遷有國務院專門制定的城市房屋 拆遷管理條例作為基本法,各省、市、自治區(qū)也制定了地方法規(guī)、規(guī)章,設(shè)區(qū) 的市還出臺了規(guī)范性法律文件。 集體土地房屋拆遷完全是地方規(guī)則, 不同省、 同 省不同市的區(qū)別很大,法院適用法律時都很困難。其次,拆遷主管機關(guān)不同。城市房屋拆遷由國務院建設(shè)行政主管部門主管, 各地建設(shè)行政部門是當?shù)氐牟疬w管理部門; 集體土地房屋拆遷由國有資源部門主 管。主管機關(guān)的職能、義務,管理方式、內(nèi)容也各有不同。再次,拆遷程序不同。國有

25、土地上房屋拆遷一定要領(lǐng)取拆遷許可證,但是對 于集體土地上房屋拆遷, 一些地方不需要拆遷許可證。 國有土地房屋拆遷時按照 市場價補償,而集體土地房屋拆遷是按照重置價加區(qū)位補償價?？傮w來說,集體土地與國有土地房屋拆遷的補償安置有很大的區(qū)別,因此,在制定 “城中村” 改造中的拆遷制度應該具體問題具體分析, 制定出符合具體集 體土地拆遷的制度,從而推動“城中村”改造的發(fā)展。二、“城中村”改造中集體土地的房屋拆遷制度情況在房屋拆遷方面, 一些地方政府制定了科學合理的房屋拆遷安置辦法和房屋 拆遷補償制度, 從而一方面保障了農(nóng)民的合法權(quán)益, 緩和了社會矛盾; 另一方面, 推動了“城中村”改造的進程。但是,現(xiàn)

26、行的集體土地的房屋拆遷制度仍然存在著很大的弊端,房屋拆遷過 程中存在 “公共利益泛化” 現(xiàn)象 ,拆遷補償制度不合理, 大量的房屋拆遷后用于 經(jīng)營性建設(shè) ,“ “城中村” ” 農(nóng)民在這個過程中沒有得到實惠, 并且 ,強制拆遷的 手段在實踐中已經(jīng)不再適用。 如何規(guī)范拆遷行為 ,制定合理的房屋拆遷制度, 保 障“ “城中村” ”改造的順利進行 ,已經(jīng)成為無法回避的現(xiàn)實問題。三、 “城中村”改造中房屋拆遷制度的弊端隨著城市化的推進, “城中村”的居民早已失去耕地,并且現(xiàn)在面臨著改造 問題。但由于“城中村”的大部分農(nóng)民文化素質(zhì)不高,使他們把生活上的經(jīng)濟來 源作為現(xiàn)實當中的首要問題。 因此, 對于拆遷過程

27、中對房屋拆遷補償安置等問題 是直接涉及到村民切身利益的問題,我們應當高度重視。下面具體分析, “城中 村”改造中房屋拆遷制度的不合理之處。首先,對集體土地拆遷制度的法律、法規(guī)不完善。 “城中村”改造中最復雜、 最關(guān)鍵的是集體土地上房屋拆遷及相應補償問題, “城中村”改造的現(xiàn)實狀況是 我國涉及此問題的法律相當缺乏, 目前還沒有一個獨立完整的集體土地上的房屋 拆遷安置補償?shù)膰壹壌蠓?僅有憲法 、 土地管理法 、 城市房屋拆遷管理 條例等幾部法律。普遍缺乏合理、操作性強的輔助性政策規(guī)定,造成了村民利 益無法得到保障,也使改造工作陷入混亂。其次,拆遷補償“補房不補地” , 實際補償標準較低。我國土地

28、管理法對 房屋的補償費只規(guī)定了一個幅度而并未規(guī)定法定的補償數(shù)額,補償項目不具體。 現(xiàn)實中, 對其他非住宅的補償標準一般是由省、 自治區(qū)、 直轄市參照住宅補償標 準加以規(guī)定,有些地方簡單地將非住宅的補償標準確定為住宅補償標準的一半, 難以真正反映非住宅的房屋價格。另一方面,一些地方制定補償標準時, 自覺或不自覺性地過多考慮了地方利益或用地單位的 利益, 忽視拆遷農(nóng)民的利益, 甚至將補償費盡量壓低, 直接損害了農(nóng)村集體土地 的使用權(quán)及農(nóng)民的切身利益。再次, “城中村”改造中土地權(quán)利問題。既然“城中村”在地域上已經(jīng)屬于 城市的一部分, “城中村”內(nèi)的人理應與城市居民應享有同樣的待遇,最直接的體現(xiàn)是財

29、產(chǎn)的所有權(quán), “ “城中村” ”的房屋也應該向城市中的其他房屋一樣,可 以進行自由的轉(zhuǎn)讓,但是,在現(xiàn)實改造中,集體土地的房屋仍然作為宅基地,限 制其自由轉(zhuǎn)讓,從而限制了農(nóng)民的利益實現(xiàn)的途徑,損害了農(nóng)民的切身利益。 四、“城中村”改造中集體土地的拆遷制度的完善對于“城中村”改造中的集體土地上的房屋,我們應當區(qū)分成兩大類:一類 是符合城市規(guī)劃的房屋; 一類是不符合城市規(guī)劃的房屋。 下面針對不同的情形房 屋制定不同制度。首先, 對于符合城市規(guī)劃的房屋:針對這類房屋, 我們應當堅持不拆為原則, 同時鼓勵進入市場自由轉(zhuǎn)讓。因為這類房屋符合城市規(guī)劃,如果堅持拆遷的話, 不僅浪費國家資源, 同時還會激化社會

30、矛盾; 同時符合城市規(guī)劃的房屋應該像城 市中的其他房屋一樣, 可以進行自由的轉(zhuǎn)讓, 這樣可以讓房屋資源進行合理配置, 做到物盡其用。其次,對于不符合城市規(guī)劃的房屋:針對這類房屋,我們應當堅持拆除為原 則, 適度改造為例外。 房屋拆遷補償問題關(guān)系到農(nóng)民的直接經(jīng)濟利益, 處理不好, 很容易產(chǎn)生糾紛。 對于拆遷這類房屋, 相關(guān)制度規(guī)定了兩種補償安置方式, 貨幣 補償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。(一貨幣補償是房屋拆遷補償安置實踐中最常用的一種方法。 即按被拆遷 房屋評估價值全部支付或不,對被拆遷人進行補償安置。針對貨幣補償方式, 首先, 我們必須明確房屋拆遷的補償范圍為房屋所有權(quán)、 附屬物所有權(quán)和收益權(quán)。 其次,

31、 我們應當以地方性法律、 法規(guī)為依據(jù), 尊重歷史, 按照房屋所有人對待房屋使用的主觀目的, 來區(qū)分住宅和非住宅, 從而按照不同 的補償標準去補償。 再次, 我們必須制定合理的拆遷評估機制, 以遠房屋的房地 產(chǎn)市場評估價格確定其價值量, 從而確定合理補償價格, 保護被拆遷人的財產(chǎn)權(quán)。 最后, 我們應當制定科學透明的房屋補償貨幣發(fā)放制度, 建立合理的法律監(jiān)督制 度,從而確保農(nóng)民能盡快取得房屋拆遷補償費,維護農(nóng)民的切身利益。(二房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換制度是房屋拆遷補償安置中一種有效方式。 即拆遷人用 自己建造或購買的房屋產(chǎn)權(quán)與被拆遷房屋進行產(chǎn)權(quán)調(diào)換, 并按被拆遷房屋的評估 價和調(diào)換房屋的市場價進行差價結(jié)算。在

32、“城中村”改造中,筆者支持推行房屋 產(chǎn)權(quán)調(diào)換制度。 因為選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換, 是以房換房, 被拆遷人有一定自由選擇 權(quán), 選擇將調(diào)換所得的房屋賣出去, 完全是自己按照市場行情買賣, 可以達到雙 方滿意的最佳效果。 房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換制度可以避開不利因素, 選擇適合對自己有利 的方式,有利于保護農(nóng)民的合法權(quán)益。在產(chǎn)權(quán)調(diào)換中,筆者支持原地回遷。因為采取原地拆一還一等面積回遷的方式, 被拆遷人利益受損的可能性最小, 有利于最大范圍的保護被拆遷人的合法權(quán) 益。原地回遷,原有房屋面積就是現(xiàn)在的房屋面積,估價沒有實際價值,只是一 種形式,從而估價對被拆遷人不會產(chǎn)生影響?？傮w來講, “城中村”改造中的房屋拆遷制度應

33、當具體問題具體分析需要實 事求是、因地制宜地在工作中不斷探索、探討和實踐。 ,針對不同的房屋依據(jù)不 同的制度來實施,從而維護不同情形的農(nóng)民利益,推動“城中村”改造的進行。 “城中村”改造中集體企業(yè)轉(zhuǎn)變制度的完善“城中村”集體企業(yè)改制不僅是企業(yè)發(fā)展的需要,而且是進行“城中村”改 造的基礎(chǔ), 是推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的一個重要內(nèi)容。 在集體土地國有化后, 科學 合理的處理好農(nóng)村集體企業(yè), 并使其保值增值, 是企業(yè)健康發(fā)展的關(guān)鍵, 關(guān)系到 改造后農(nóng)民的生存和生活,關(guān)系“城中村”改造的改造進程,關(guān)系到社會主義和 諧社會的構(gòu)建。一、現(xiàn)行“城中村”改造中的集體經(jīng)濟組織的內(nèi)涵和問題我國農(nóng)業(yè)法中農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織

34、“ 是指土地等農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)資料集體所 有基礎(chǔ)上形成的,按照農(nóng)民居住村落劃分的集體經(jīng)濟組織,具體包括鄉(xiāng) (鎮(zhèn) 農(nóng)村 集體經(jīng)濟組織、 村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織和以村民小組為單位的村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組 織 ” 。現(xiàn)行我國“城中村”的集體經(jīng)濟組織形式及管理體制,基本上是適應過去計 劃經(jīng)濟時代的以農(nóng)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)管理需要而建構(gòu)的, 其特征是高度集中、 產(chǎn)權(quán)不 明晰、 政企不分以及分配上的平均主義和福利性, 與城市經(jīng)濟發(fā)展和變化迅速的 市場要求很不相適應。首先, “城中村”集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明。集體經(jīng)濟將土地作為集體經(jīng) 濟經(jīng)營的物質(zhì)基礎(chǔ), 而且集體經(jīng)濟的資產(chǎn)在資產(chǎn)名義上屬于全體集體經(jīng)濟組織成 員所有, 但是集體

35、資產(chǎn)長期由村委會獲經(jīng)濟合作社集中管理。 從而導致集體經(jīng)濟 的所有權(quán)在法律上是歸屬于集體還是歸勞動者集體共同所有劃分不明, 從而嚴重 阻礙了集體經(jīng)濟組織經(jīng)營集體經(jīng)濟資產(chǎn)。其次,集體經(jīng)濟組織在組織結(jié)構(gòu)上推行的是 “ 政社合一 ” 。我國農(nóng)村集體經(jīng)濟 組織長期由政社合一體制統(tǒng)治,從而導致集體經(jīng)濟組織組織結(jié)構(gòu)上仍然是推行 “ 政社合一 ” 。村委會表面上是“自治”組織,但是很大程度上服從縣、鄉(xiāng)政府的 指示。 而且我國法律上只規(guī)定了村委會有權(quán)管理本村所有的土地, 法律沒有授權(quán) 其對土地進行生產(chǎn)經(jīng)營。 但是在實踐中村委會卻擁有對 “城中村” 集體經(jīng)濟的經(jīng) 營管理權(quán),有權(quán)對集體經(jīng)濟進行管理、經(jīng)營。村委會作為

36、村民自治組織,卻同時擁有集體組織的經(jīng)營管理權(quán)事實上仍然是“政社合一”的產(chǎn)物。 再次，我國大部分集體經(jīng)濟組織沒有法人資格。我國集體經(jīng)濟組織大部分屬 于合伙組織，或者其他形式的，缺乏真正的人格化身，從而沒有相關(guān)的法律制度 進行規(guī)范。而且集體經(jīng)濟組織的相關(guān)制度的缺乏，在法律上集體經(jīng)濟組織無法找 到正確的位置，從而集體經(jīng)濟組織無法正常運行。 二、我國“城中村”改造中現(xiàn)行集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)變制度的弊端 隨著我國“城中村”改造的推進，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)變也逐步推進。 優(yōu)異 一些政府制定相關(guān)規(guī)則、原則來改造農(nóng)村集體經(jīng)濟組織?，F(xiàn)在大部分地區(qū)推行農(nóng) 村股份合作來取代以前的集體經(jīng)濟組織農(nóng)村股份合作的改造取得了比較

37、好的成 績，蘊涵著很大的發(fā)展?jié)摿?，但是在改造中仍然存在很多矛盾和弊端?首先，農(nóng)村股份合作仍然沒有法人資格，法律地位不清楚。我國相關(guān)法律制 度沒有規(guī)定相關(guān)農(nóng)村股份合作的規(guī)則， 而集體經(jīng)濟組織改造后心成立的股份經(jīng)濟 合作社，既沒有向工商機關(guān)進行登記，也沒有進行社會法人登記。從而導致農(nóng)村 股份合作社的法律地位不明確，不利于融入市場競爭，從而很難發(fā)展壯大。 其次，集體經(jīng)濟組織是“政社合一”，管理制度不合理。而股份合作社推行的 是“一人一票”決策原則，但是由于農(nóng)民的小農(nóng)思想，缺乏遠見，缺乏對市場經(jīng)濟 形勢的敏感性，很難實現(xiàn)高效科學的決策，從而容易導致機會流失。 再次，股份合作社治理結(jié)構(gòu)不合理、不健全。

38、在實踐中，我國各地大都重視 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的產(chǎn)權(quán)變革，對治理機構(gòu)的變革卻缺乏關(guān)注。不少已改制的企 業(yè)中法人治理機構(gòu)形同虛設(shè)，治理機制的建設(shè)不夠健全，股東會、董事會和監(jiān)事 會的“三會”職能不能充分發(fā)揮其功能，從而不能帶動企業(yè)發(fā)展。 三、“城中村”改造中集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)變制度的完善 科學合理的處理好農(nóng)村集體企業(yè)， 關(guān)系到改造后農(nóng)民的生存和生活， “城 關(guān)系 中村”改造的改造進程，關(guān)系到社會主義和諧社會的構(gòu)建。因此，針對集體經(jīng)濟 轉(zhuǎn)變制度的不合理之處，彌補“城中村”集體經(jīng)濟的不足，從而推動“城中村” 改造的發(fā)展。 首先，集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)變應當主要以股份制和股份合作制為主要實現(xiàn)形式， 完成產(chǎn)權(quán)制度變革，

39、建立現(xiàn)代企業(yè)制度，從而較好地解決集體資產(chǎn)的實現(xiàn)形式， 使原有集體資產(chǎn)得到合理利用，有利于發(fā)展“城中村”經(jīng)濟，緩和社會矛盾，推 動“城中村”改造的發(fā)展。 其次， 集體經(jīng)濟組織在轉(zhuǎn)變過程中應當明確法律地位， 進行相關(guān)的資格登記。 或者向工商機關(guān)登記，或者登記為社團組織，明確了相關(guān)法律地位，有利于融入 到市場進行競爭，從而有利于壯大集體經(jīng)濟組織，取得一定市場地位。 再次，對于集體經(jīng)濟組織的股東（原村民）進行培訓，提高股東的素質(zhì)，增 強股東對市場經(jīng)濟形勢的敏感度，同時引進管理人才，改變原有的決策制度，從 而制定出科學合理的決策，抓住機遇，壯大自己。 最后，要完善集體經(jīng)濟組織的治理結(jié)構(gòu)。制定科學合理的經(jīng)

40、濟組織章程，按 照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，充分發(fā)揮股東會、董事會、等機構(gòu)的作用，推行民主管 理、科學決策，完善各項管理制度，從而有利于充分發(fā)揮經(jīng)濟組織的作用，帶動 企業(yè)發(fā)展。 “城中村”改造中社會保障制度的完善 隨著“城中村”改造的推進，“城中村”的農(nóng)民的生計、養(yǎng)老問題日益嚴 重。對于如何制定合理的制度，來科學合理的解決“城中村”的社會保障問題， 是地方各級政府面臨的一個嚴重問。題我們應當借鑒國外的經(jīng)驗，結(jié)合我國的具 體國情，堅持以人為本，健全法律法規(guī)，制定出科學合理的社會保障制度，實行 “以土地換保障”政策，維護“城中村”農(nóng)民的利益，推動“城中村”改造的發(fā)展。 一、我國“城中村”改造中社會保障制

41、度的弊端 首先，我國農(nóng)村社會保障制度中相關(guān)的法律法規(guī)還不夠健全。目前，我國總 體還沒有專門針對社會保障制度制定一部完整的法律法規(guī)， 只有一些省市出臺的 地方性法規(guī)，規(guī)定了關(guān)于“城中村”的社會保障問題，法律位階不高，而且不夠 全面、不完善。經(jīng)常會出現(xiàn)了挪用保險基金等問題。 其次，我國社會保障制度中社會保障基金來源渠道較少，繳費率高，收繳難 度大。我國社會保障資金來源渠道很少，只有農(nóng)民本身和地方財政支持，缺少單 位和國家的支持。而且農(nóng)村社會保障制度采取自愿原則而不是強制要求，農(nóng)民受 到經(jīng)濟收入因素的限制，導致投保率不高。而且地方財政支出能力有限，從而導 致農(nóng)村社會保障率不高。 最后，我國農(nóng)村社會保障制度中社會保障制度覆蓋面較小，保障水平很低。 一方面隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制變