石油戰(zhàn)略謀定而動

1、石油戰(zhàn)略謀定而動財經(jīng)界本刊記者呂曉偉趙岸英本刊特約作者牛犁2003年 9月，備受關(guān)注的中俄石油管道合作項目談判歷時近 10 年后，卻因為俄羅斯地方官員和石油公司的反對及日本的插手而變得 撲朔迷離。2002 年，中石油出師南斯拉夫失利；中海油里海受挫；國內(nèi)老 油氣田資源接近枯竭 .石油戰(zhàn)略格局如何謀定？面對入世的承諾： 2004 年內(nèi)開放成品油零售市場， 2006 年內(nèi)開 放原油和成品油批發(fā)市場。國資、民資、外資間的角力早已開始，無論是上游的勘探開發(fā)， 中游的原油加工運輸還是下游的油品市場爭奪， 只不過入世更加快了 這一進程。國有企業(yè)、外資企業(yè)、民營企業(yè)互不相讓。石油已經(jīng)成為關(guān)乎國民經(jīng)濟發(fā)展、

2、社會穩(wěn)定和人民生活的“生命 線”，石油行業(yè)又恰似絞合多方利益的難解之棋局。那么，誰才有資格監(jiān)控這一棋局？一時間各界議論紛紛。 2003年 3月“兩會”后能源局的亮相卻 多少讓人有點意外。為確保我國油氣的可持續(xù)供應(yīng)， 多元化的油氣資源開發(fā)與合作戰(zhàn) 略已悄然啟動?！?020年，我國要實現(xiàn)工業(yè)化，完成 GDP翻兩翻的奮斗目標， 中央政府要求能源工業(yè)必須為之提供強有力的保障， 為此，我國能源 工業(yè)必須要在短短十幾年里完成翻一翻的戰(zhàn)略任務(wù)”。 作為今年“兩 會”后新成立的能源局主管石油的領(lǐng)導，徐錠明感到壓力沉重。上篇：多元化石油戰(zhàn)略全面啟動出短缺'并仍處于工業(yè)化階段的中國經(jīng)濟， 已經(jīng)進入一個結(jié)構(gòu)

3、 調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級、經(jīng)濟再上新臺階的新的發(fā)展時期。在新的社會經(jīng)濟 形勢下， 中國能源需求的優(yōu)質(zhì)化程度正在加速發(fā)展， 石油和天然氣作 為優(yōu)質(zhì)液體燃料和化工原料， 其需求的增長已經(jīng)成為必然的趨勢。 ” 國家發(fā)展和改革委員會能源研究所韓文科副所長如是說。國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示， 1995年，我國石油天然氣消費量分 別為億噸和 150 億立方米， 2002 年分別達到億噸和 280 億立方米，年均增長率分別為 %和 %。石油和天然氣在一次能源消費結(jié)構(gòu)中的比重由 1990年的%提高到 2002年的%。2002 年我國的石油產(chǎn)量為億噸， 石油凈進口量達到 8360 萬噸，石油進口依存度已超過 34%。在加強

4、國內(nèi)石油天然氣開發(fā)利用和厲行節(jié)約的前提下，預計到 2020 年，我國石油天然氣消費量與國內(nèi)產(chǎn)量的差距將進一步擴大 （詳 見表 1） 。屆時，我國石油對外依存度將達到 50%。誰說中國沒有能源戰(zhàn)略“中國早就有石油戰(zhàn)略， 當前該戰(zhàn)略也沒有發(fā)生重大變化， 政府 正在一步一步地落實這些戰(zhàn)略”最近坊間關(guān)于中俄石油管道問題議論頗多。 有人抱怨中國由于缺 乏綜合長遠的石油戰(zhàn)略， 而使得在中俄石油管道合作項目方面變數(shù)屢 生。針對這種傳言， 國家發(fā)改委能源所副所長韓文科予以了批評。 韓 所長指出，新中國歷屆政府都十分重視能源發(fā)展問題。從國家“六 五”計劃開始， 就有能源 （包括石油 ）發(fā)展戰(zhàn)略，國家“十五”計劃

5、更 是對石油戰(zhàn)略作了明確的界定。 當前，我國的能源戰(zhàn)略并沒有發(fā)生所 謂的重大變化，政府是在一步一步地實施這些戰(zhàn)略。不過，有能源戰(zhàn)略并不等于實施中不會遇到困難， 美國有一個非 常明確的能源戰(zhàn)略， 但其在能源領(lǐng)域中照樣會遇到很大的問題， 比如， 沙特曾是美國的戰(zhàn)略石油儲備國， 可雙方的意見也是相左的。 中國能 源問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面： 一方面是過去想要做而沒有力量做 的，現(xiàn)在條件成熟了就可以做了， 比如，石油儲備已經(jīng)喊了好多年了， 過去為什么不能做呢？是因為國家沒有那么大財力， 現(xiàn)在已把石油儲 備列入了“十五”計劃， “石油儲備辦”也成立了， 我國石油儲備工 作開始一步一步地實施了，能源安全

6、保障又向前邁進了一步。另一方面是關(guān)于海外大量投資， 過去我國的企業(yè)想走出去， 但是 沒有條件，現(xiàn)在幾大石油企業(yè)都已經(jīng)上市了，也能走出去了，這也是 過去無法落實的。此外，過去石油領(lǐng)域有好多國際合作項目， 俄羅斯石油管道項目 就是其中一個，因為當時國內(nèi)需求量小，無法實施，現(xiàn)在經(jīng)濟大發(fā)展 導致國內(nèi)石油需求量猛增， 也有錢去買了， 這些合作項目就可以落實 了。從現(xiàn)在來看， 如果說我國石油戰(zhàn)略有了一些變化的話， 這些變化 主要表現(xiàn)為： 石油戰(zhàn)略有了走向世界的開始， 過去所謂的石油戰(zhàn)略只 是中國的石油戰(zhàn)略，現(xiàn)在要真正變成一個面向世界的石油戰(zhàn)略。走石油路線要配備“ ABS和安全氣囊”立足于中國石油供需缺口逐

7、步加大之殘酷現(xiàn)實， 中國必須從加強 主動安全措施和被動安全措施兩方面著手， 這很類似于汽車上配備的 ABS和安全氣囊。國家發(fā)改委能源所專家指出， 在我國石油發(fā)展戰(zhàn)略中可堅持“力 爭擴大石油供應(yīng)、 充分合理利用石油、 密切注意石油安全”的工作方 針，達到充分利用石油資源，促進國民經(jīng)濟發(fā)展，最終實現(xiàn)現(xiàn)代化戰(zhàn) 略目標。面對新的國內(nèi)國際經(jīng)濟形勢， 今后我國的石油戰(zhàn)略應(yīng)當從加強主 動安全和被動安全兩方面著手。主動安全措施是指在國際形勢緩和、 全球油價波動不大、 石油供應(yīng)渠道暢通的情況下， 確保我國石油的持 續(xù)安全供應(yīng)。這很類似于汽車上配備的 ABS從主動上防止事故的發(fā) 生。主動安全措施包括加大國內(nèi)油氣勘

8、探開采力度， 增加國產(chǎn)石油產(chǎn) 量；石油企業(yè)實施走出去和請進來戰(zhàn)略； 實現(xiàn)能源供應(yīng)多元化和石油 進口多元化；節(jié)約能源同時提高能源利用效率等。國際能源機構(gòu)總裁特別助理陳新華博士認為， 中國應(yīng)該積極引進 外國的一些先進技術(shù)和投資， 加強對蘊藏油氣資源的內(nèi)陸地區(qū)和海域 進行開發(fā)。據(jù)悉，經(jīng)過多方努力， 在國內(nèi)油氣勘探開發(fā)方面已經(jīng)取得了新的 進展：9月 3日，國土資源部在北京召開專家論證評審會，專家確認在我國第二大沉積盆地鄂爾多斯盆地發(fā)現(xiàn)世界規(guī)模的綜合礦物 能源基地，國土資源部副部長葉冬松指出，它有望成為我國 21 世紀 大型綜合能源接替基地。“靠壟斷，靠三大石油公司肯定沒有辦法保障我國持續(xù)增長的石 油需

9、求，最終還要靠國際市場，要靠競爭，吸引更多的資本到這個領(lǐng) 域中來， 這也是適應(yīng)中國加入世貿(mào)組織的需要。 ”韓文科副所長非常 看重走出去和請進來的全球開放式發(fā)展戰(zhàn)略。所謂全球戰(zhàn)略， 一個是與產(chǎn)油國更加積極地開展商業(yè)貿(mào)易， 以產(chǎn) 品輸出來換取石油的進口；另一個是讓產(chǎn)油國來中國參與石油的勘 探、開采、加工與銷售， 并與他們共享市場， 以保證原油供應(yīng)的穩(wěn)定。 “迄今為止，我國海上石油資源的對外合作做得最到位， 因為一開始， 這個領(lǐng)域就是面向世界的。 正是這個原因， 如今我國海上石油項目才 取得了如此大的成績?！眹野l(fā)改為能源局官員告訴記者。事實上，國際經(jīng)驗早已證明，開放的、全球化的市場才是穩(wěn)定的 和繁

10、榮的市場，經(jīng)濟利益的聯(lián)系是各國政治利益的重要體現(xiàn)。比如， 美國石油市場中BP石油公司已經(jīng)占有相當份額，而BP公司的最大股 東已不是英國。陳新華博士指出， 要想保證石油供應(yīng)首先要實現(xiàn)兩個多元化， 一 是要保證能源供應(yīng)的多元化， 以減少對石油的需求， 這包括發(fā)展天然 氣、核電、可再生能源 （ 如水電、風力發(fā)電、太陽能 ）等。另一個是保 證石油進口來源的多元化。國家發(fā)改委能源所楊青博士對記者說， “依靠單一能源是不可靠 的，特別是依靠石油這一長期動蕩不安的能源是危險的， 多種不同性 質(zhì)和不同來源的能源的合理并存對能源安全十分重要。 其中加快天然 氣開發(fā)利用，減輕石油供應(yīng)壓力是我國能源多元化的重要內(nèi)

11、容?！薄暗牵捎谔烊粴忾_發(fā)利用具有自身特點，在市場開發(fā)初期 需要大量投入， 市場啟動比較困難。 國家可以考慮在政策上給予一定 扶持，加快天然氣市場的培育與發(fā)展。 ”國家西氣東輸工程建設(shè)領(lǐng)導 小組辦公室王晶工程師如是說。為確保石油進口的多元化， 可以向中東以外的其他地區(qū)開拓供應(yīng) 渠道，以減少對單一地區(qū)的過分依賴。海關(guān)統(tǒng)計資料顯示， 2002 年 我國進口原油 6940萬噸，成品油 100 萬噸，分別占世界同品種進口 量的%和%；出口原油 730 萬噸、成品油 950 萬噸；石油凈進口費用約 166 億美元，一躍成為世界第三大石油進口國，當年我國進口的石油 中%來自中東； %來自非洲； %來自東

12、南亞 （ 詳見圖 2）。據(jù)悉，即將啟動的中國哈薩克斯坦石油管道項目， 遠景輸油量將 達 5000萬噸/ 年。中國實際上采取了曲徑通幽的方式進入了里海油田 開發(fā)。而且有消息透露， 中國將在土庫曼斯坦修建天然氣管道， 該國的 天然氣儲量在全球排第 5 位。節(jié)約能源并提高能源的利用效率，也是一條重要的主動安全措 施?！皣覒?yīng)該注意在人口密集的大中城市鼓勵發(fā)展公共交通事業(yè)， 適當抑制家庭轎車的過熱發(fā)展。 否則，城市交通和環(huán)境不僅不堪重負， 而且石油消費的過快增長也將給國家能源安全造成巨大壓力。 ”中國 石油勘探開發(fā)研究院副院長趙文智希望從加強交通行業(yè)管理入手保 證國家石油主動安全之意溢于言表。增加戰(zhàn)略

13、石油儲備“戰(zhàn)略石油儲備的確意義重大， 但它也是一件很費錢的事情， 并 且其功能也是有限的”雖說國家已經(jīng)開始實施戰(zhàn)略石油儲備計劃， 但是由于該計劃耗資 巨大 日本國家石油儲備每年就需要 3040億美元，美國當年建 設(shè)儲備設(shè)施和購買儲備原油也耗資 20多億美元因此，對于發(fā)展 中的中國而言仍需謹慎行事。國家發(fā)改委能源所副所長韓文科告訴記者， “石油儲備是一件很 費錢的事情， 卻沒有直接經(jīng)濟效益， 并且從儲備戰(zhàn)略受惠的不只是一 個國家， 實際上當前我國雖然有很少的石油儲備， 但是我們同樣享受 到了外國石油儲備帶來的好處， 比如美國等國有很高的石油儲備， 國 際油價就不會漲得很高， 進口石油時就會享受到

14、優(yōu)惠； 反過來說一個 國家石油儲備量再大也難以左右世界石油市場， 因此石油儲備的功能 是有限的?！备鶕?jù)美國、日本等國的經(jīng)驗，應(yīng)當合理確定戰(zhàn)略石油儲備水平， 儲備的石油品種以原油為主， 成品油為輔， 原油和成品油的儲備比例 為 9： 1，參考國際經(jīng)驗，對原油的儲備可以考慮把其中的 1/3 左右 分配給石油、石化、交通、民航及軍工等相關(guān)行業(yè)進行建設(shè)和管理， 各項資金均由國家撥付， 儲備的石油所有權(quán)及處置權(quán)屬于國家。 成品 油的儲備可以全部分配給相關(guān)行業(yè)，所需資金由國家承擔。當然，石油儲備的布點要結(jié)合實際。 原油儲備基地的布局必須考 慮原油能進得來、 出得去。既要有適應(yīng)遠洋大型油輪停靠接卸的條件，

15、又要能比較方便地將原油送往多個煉油廠去加工。記者從商務(wù)部獲 悉，中國正分批建設(shè)國家石油儲備基地， 到 2005 年達到儲備能力 800 萬立方米。 中石化儀征大型石油儲備基地已經(jīng)啟動， 計劃容積 200 萬 立方米，工程投資超過 100 億元，該基地建成后，將同中石油秦皇島 儲備基地、黃島石油儲備基地連成一線。 另外記者從中石油集團獲悉， 大連大窯灣新港區(qū)將建設(shè)國家石油儲備基地。 此外，由于天津港原油 儲存快速增長，目前已被列入第二批國家戰(zhàn)略石油儲備基地， 到 2010 年，天津港石油吞吐量將達到 2000 萬噸以上，成為華北地區(qū)石油中 轉(zhuǎn)基地。能源局官員對記者說， “建立石油儲備的目的是為了

16、保障國家的 安全、社會的穩(wěn)定和人民的安心，屬于政府行為，必須采取由國家直接控制的管理體制。 ”新一屆政府的機構(gòu)設(shè)置也適應(yīng)了這一要求。 根 據(jù)國家發(fā)展和改革委員會主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定，國 家發(fā)展和改革委員會下設(shè)能源局， 能源局負責研究國內(nèi)外能源研究開 發(fā)情況，提出能源發(fā)展戰(zhàn)略和重大政策；擬定能源發(fā)展規(guī)劃，提出相 關(guān)體制改革的建議； 實施對石油、 天然氣、煤炭、電力等能源的管理； 管理國家石油儲備；提出能源節(jié)約和發(fā)展新能源的政策措施。不過，陳新華博士對此有自己的看法。他堅持認為，戰(zhàn)略石油儲 備應(yīng)當是用以服務(wù)所有石油消費者的公共利益項目， 因此，不妨采取 德國的模式。在每升石油產(chǎn)品上，抽取

17、數(shù)額很小的稅，來建立和維護 戰(zhàn)略石油儲備。 同時由政府制定一個獨立的機構(gòu)來管理戰(zhàn)略儲備的日 常工作。按照這個思路，如果中國在每升石油產(chǎn)品中加收 1 分錢，每 天就可以有 750萬元的收入，一年就是 27 億多元的收入，而多征收 1 分錢的稅，對石油產(chǎn)品消費者不會有什么影響。中篇：要壟斷，還是要競爭？“我國石油工業(yè)正處于歷史的緊要關(guān)頭，面臨著擴大石油供應(yīng)、 加入WT（和社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善的嚴峻考驗。 我國石油工 業(yè)的這種基本形勢是我們研究國家石油戰(zhàn)略的重要出發(fā)點之一。 ”楊 青博士意味深長地說。溫家寶總理將中國可持續(xù)發(fā)展油氣戰(zhàn)略研究的重點歸納為 7個 方面，其中第 5個方面即是指石化工

18、業(yè)的發(fā)展?？墒牵斍?，我國石油產(chǎn)業(yè)卻存在諸多亟待解決的問題。一個突 出的問題是， 市場化改革不徹底。 另一個突出的問題是石油工業(yè)“走 出去”遭遇尷尬。市場化改革尚未成功市場化改革主要表現(xiàn)為兩個方面， 即石油消費市場化和石油供應(yīng) 過度壟斷成為我國石油市場中的主要矛盾； 我國石油價格與國際“接 軌”表現(xiàn)為價格水平的接軌， 尚未實現(xiàn)價格形成機制的真正接軌。 市 場化改革遠未完成。1998 年，根據(jù)國務(wù)院機構(gòu)改革方案，中石油和中石化分別改組 成特大型石油石化企業(yè)集團，系國家授權(quán)投資的機構(gòu)和國家控股公 司，成為上下游、內(nèi)外貿(mào)、產(chǎn)銷一體化、按照現(xiàn)代企業(yè)制度運作、跨 地區(qū)、跨行業(yè)、跨國經(jīng)營的綜合性石油石化公

19、司。隨后，中石油、中 石化和中海油相繼在海外上市。在財富雜志 2003 年公布的世界 500 強企業(yè)排名中，中石油由 2002 年的第 81位上升為第 69位，中 石化緊隨其后位居第 70 位。英國金融時報評論說，“由于中國 的這三大石油化工企業(yè)所占行業(yè)比重相當高， 因此，中國的石油石化 行業(yè)幾乎在很短的時間內(nèi)， 就通過企業(yè)上市以及外資購買原始股的方 式實現(xiàn)了中外合資。應(yīng)該說，這種情況過去是極為罕見的。”“的確，我國的石油產(chǎn)業(yè)市場化、 國際化步伐速度簡直是太快了， 以至于石油產(chǎn)業(yè)的市場結(jié)構(gòu)調(diào)整都未能跟得上， 從而直接制約了石油產(chǎn)業(yè)組織效率的提高，與我國社會主義市場經(jīng)濟的要求相去甚遠。能源經(jīng)濟與

20、發(fā)展戰(zhàn)略研究中心主任高世憲不無感慨地說。中國石油、中國石化兩大高度一體化的巨無霸公司“一北一南” 壟斷著我國石油市場，造成市場競爭機制得不到正常的發(fā)揮， 石油企 業(yè)經(jīng)營效率低下，缺乏創(chuàng)新能力，廣大石油和石化產(chǎn)品消費者利益難 以保證，進而影響到石油市場的健康發(fā)育。為此，能源經(jīng)濟與發(fā)展戰(zhàn)略研究中心張有生博士建議，可以從兩頭做起，即在石油勘探領(lǐng)域引入競爭機制，實現(xiàn)市場化；徹底放開中 下游市場。在這方面，美國等國家的成功經(jīng)驗值得借鑒。比如，美國石油公 司十分多樣化，既有許多本土和國外的大石油公司， 也有一些中型石 油公司，還有占比重相當大的小公司，適當?shù)墓径ㄎ皇沟妹绹鞣N 石油公司間在業(yè)務(wù)上具有很強

21、的互補性。在中下游市場，人們普遍抱怨對外開放程度大于對內(nèi)開放程度。 比如，人們在北京已經(jīng)看到了殼牌公司的加油站， 可是民間資本控股 的加油站卻難覓其蹤。此外，鼓勵原屬于鐵路、交通、民航、農(nóng)業(yè)、 林業(yè)等系統(tǒng)的石油專項用戶的油品供應(yīng)系統(tǒng)組建獨立的石油銷售公 司，并享有石油進出口權(quán)。同時，鼓勵其他社會資金進入石油流通領(lǐng) 域，可通過參股、控股、聯(lián)營、收購等方式，整合社會力量，營造健 康有序的石油市場。對于石油領(lǐng)域吸引中小投資者的問題，國家發(fā)改委能源所副所長 韓文科有自己的看法，他說，“民間資本進入上游勘探開發(fā)還是比較 困難的，因為上游勘探開發(fā)投資大，風險也太大，規(guī)模較小的民間資 本根本無法承受。不過上

22、游的某些服務(wù)領(lǐng)域民間資本是可以參與的， 比如，打油井、測井等服務(wù)領(lǐng)域。有些地方把油井不恰當?shù)爻邪o個 人，反而造成了很大的浪費，也滋生了一些小煉油廠，這樣既浪費了 資源，又對環(huán)境造成了破壞?！蹦茉唇?jīng)濟發(fā)展與戰(zhàn)略研究中心主任高世憲對有關(guān)石油中下游引 入民間資本發(fā)表了自己的看法，他說，“雖然民間資本在國家戰(zhàn)略石 油儲備方面可能沒有機會，但是在流通環(huán)節(jié)會有許多機會，當前商務(wù) 部正在著手制定成品油流通體系規(guī)劃，相信在不久的將來在我國成品 油批發(fā)和零售市場準入方面，會給與民間資本更大的機會?！蔽覈蛢r格管理體制的變遷體現(xiàn)了我國石油產(chǎn)業(yè)的市場化進 程。我國石油價格走過了單一計劃價格、雙軌制價格、油價并軌

23、以及 與國際石油市場價格“接軌”幾個過程，目前正在不斷完善市場化的 價格形成機制。實踐證明，在中國經(jīng)濟與世界經(jīng)濟聯(lián)系日益緊密的情況下， 靠計 劃杠桿調(diào)控國內(nèi)油價和市場，已越來越力不從心了，只有先解決體制 和機制問題，價格的杠桿作用才能發(fā)揮出來。目前，盡管我國石油價格已經(jīng)與國際“接軌”， 但這種接軌表現(xiàn) 為價格水平的接軌， 僅是被動地接受國際價格， 而不是價格形成機制 的真正接軌。 這就使得我國在面對頻繁的國際油價巨幅波動時， 缺乏 主動性的應(yīng)對措施?！白叱鋈ァ钡膶擂问推髽I(yè)“走出去”是應(yīng)對國際化競爭的必然選擇， 可是，前提 條件必然是，不能因為走出去，就減少對國內(nèi)的投資目前，中國三大石油公司都

24、已完成了改制上市工作， 旗下的股份 公司在海外上市成為公眾公司。 同時加快了國際化經(jīng)營的步伐， 中國 石油集團公司除了在海外獲得 1000 多萬噸份額原油外， 技術(shù)、設(shè)備、 勞務(wù)出口也逐年增多； 中國石化集團公司加快“走出去”步伐、 海外 勘探開發(fā)已取得重大進展，海外份額油已達 50 多萬噸； 2002年，中 海油成功進行 3 次海外并購后，所獲得的海外份額油已達 400多萬噸， 并正在醞釀新一輪的并購行動。隨著石油產(chǎn)業(yè)競爭的全球化， 只有通過國際市場， 造就真正的國 際化的中國石油公司，才能確保中國石油戰(zhàn)略順利實施。BP殼牌等跨國巨頭的發(fā)展軌跡生動地說明了這一點。對此，國家發(fā)改委能源所韓文科

25、副所長是這樣解讀的：國際上， 石油是一個特殊的行業(yè)，該行業(yè)投資大、風險高，都是跨國大公司在 做，規(guī)模小的公司根本沒有能力。因此，國內(nèi)的石油企業(yè)首先把自己重組為跨國公司，因為將來石油資源很大一部分在國外， 從這個方面 講，走出去也是企業(yè)發(fā)展壯大的必然選擇、必經(jīng)之路。另外，國外許 多油氣資源不比國內(nèi)的開采條件差，國家石油化工企業(yè)設(shè)計生產(chǎn)能力 越來越大，國內(nèi)石油產(chǎn)量卻上不去，要發(fā)展，也必須走出去。不過，這并不意味著中國三大石油公司“走出去”之路就暢通無 阻?！爸袊笫凸就ㄟ^走出去把在海外市場上獲得的份額油 運回國內(nèi)，才能從實質(zhì)上保護國內(nèi)的石油資源， 減少國家未來石油短 缺的壓力。”中海油戰(zhàn)略規(guī)

26、劃部總經(jīng)理王中安對記者說， 可是由于在 海外開發(fā)的石油受進口配額的限制，不能銷往國內(nèi)。為此，我國需要 進一步改革石油進出口管理體制， 為進口海外石油提供便利條件。就 另一方面而言，中國三大石油公司“走出去”需要中央政府在外交和 政策上的強有力支持，簡化行政審批程序，使中國的石油公司能夠按 國際通行的并購方法與跨國石油巨頭進行競爭， 這樣才能獲得更多的 海外油氣資源。“確實應(yīng)當走出去，走出去也確實能給企業(yè)和國家?guī)砗锰帲?可 是需要引起高度重視的是，由于過于強調(diào)走出去，導致國內(nèi)勘探開發(fā) 資金不足，使得我國國內(nèi)儲采量因此受到影響。”能源經(jīng)濟與發(fā)展戰(zhàn) 略研究中心副主任劉小麗憂心忡忡地說。的確，正如上

27、文所言， 由于國內(nèi)石油企業(yè)在海外市場上獲得的份 額油難以運回國內(nèi)， 就會使國內(nèi)的石油供應(yīng)難以保證。 中國這么大一 個國家， 如果沒有一定量的自供能力作保證， 石油安全就會成為一句 空話。因此， 國家有關(guān)部門應(yīng)當一方面通過改革， 不斷為石油企業(yè)走出 去創(chuàng)造寬松條件，另一方面，還應(yīng)當對其走出去進行宏觀調(diào)控，最大 限度地防止顧此失彼，確保國家石油資源的安全供應(yīng)。下篇：誰來監(jiān)管？我國石油產(chǎn)業(yè)的管理體制隨著石油工業(yè)的發(fā)展，經(jīng)歷了多次變 革，但總的看來，歷史上主要以中央集中統(tǒng)一管理為主，直到 20 世 紀 90 年代我國市場經(jīng)濟體制確立后，石油工業(yè)管理體制才發(fā)生深刻 的轉(zhuǎn)變。1998 年我國石油工業(yè)的大重

28、組，結(jié)束了過去的行業(yè)壟斷，同時 也形成了分區(qū)域的壟斷格局。之后，中國石油天然氣集團公司、中國 石化集團公司和中國海洋石油總公司又先后進行內(nèi)部重組， 其股份公 司成為在國外上市的國際化石油公司。 其中中國海洋石油有限公司成 為藍籌股，進入恒生指數(shù)。 2001年 2月，國家石油和化學工業(yè)局撤 銷。至此，國家石油工業(yè)管理體制完成了石油產(chǎn)業(yè)市場化的歷史性跨 越，并進入一個嶄新的發(fā)展階段 （ 見圖 5） 。但從目前狀況看，在三大 石油公司先后重組上市后， 我國石油產(chǎn)業(yè)的政府管理出現(xiàn)了弱化， 在 石油工業(yè)傳統(tǒng)計劃管理模式退出歷史舞臺后， 新的市場經(jīng)濟條件下的 國家管理體系還有待完善。 應(yīng)該說， 石油工業(yè)管

29、理組織的落實是石油 戰(zhàn)略選擇、戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略實施的基礎(chǔ)和前提，石油產(chǎn)業(yè)管理體制顯 然已經(jīng)成為我國石油發(fā)展戰(zhàn)略中的焦點問題。目前，“石油行業(yè)的市場準入、價格、稅收以及企業(yè)運行管理分 別隸屬于不同部門，存在著職能交叉、重疊問題，也存在職能分散、 缺位和職責不清問題， 導致政府管理效率不高甚至管理失靈。 ”國家 發(fā)改委能源所周大地所長說， “相關(guān)的法律法規(guī)體系也尚未形成， 石 油法等與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的法律法規(guī)尚未出臺， 造成行業(yè)和市場管 理無法可依，政策制定的隨意性大。同時，由于缺乏統(tǒng)一透明的政策 法規(guī)，影響了投資者 （ 特別是國外投資者 ） 的投資信心?！痹谀茉垂芾眢w制改革和立法方面， 西方國家經(jīng)

30、過長期摸索， 積累 了一些成功經(jīng)驗。 其中以美國、 加拿大為主的“北美模式”值得我們國務(wù)院體改辦經(jīng)濟體制與管理研究室和中國石油天然氣行業(yè)監(jiān) 管體系研究課題組通過對美國和加拿大的研究發(fā)現(xiàn)， 加拿大與美國經(jīng) 過長期不斷的調(diào)整和改革， 形成了一套完整、 科學的能源管理體制框 架。兩國政府都分別設(shè)計了能源主管部門和能源監(jiān)管機構(gòu)， 實行分級 監(jiān)管相互協(xié)調(diào)的監(jiān)管方式， 并建立了完整的監(jiān)管法律體系。 能源主管 部門負責能源大政方針及相關(guān)的政策研究； 監(jiān)管機構(gòu)負責監(jiān)管政策的 制定和執(zhí)行， 獨立于政府并具有司法審判功能， 有效地保證政府能源 政策的落實；按現(xiàn)代監(jiān)管模式制定的法律法規(guī)大大減少了行政管理的 不確定性

31、、管理人員實施監(jiān)管的隨意性以及處于自然壟斷領(lǐng)域的企業(yè) 濫用市場優(yōu)勢地位的可能性， 增加了投資者、 經(jīng)營者和消費者三方的 信心。在能源立法方面， 加拿大、 美國的許多做法也是很值得我們借鑒 的。兩國政府在長期的能源監(jiān)管實踐中都建立了完整的監(jiān)管法律體 系，監(jiān)管本身就是一個執(zhí)法過程， 從政策制定到履行監(jiān)管程序到最后 裁決，無不是法律意志的體現(xiàn)。加拿大國家能源委員會就是根據(jù)國 家能源委員會法于 1959 年成立的，其實施監(jiān)管權(quán)力依據(jù)的主要法 律有：國際級大法及行業(yè)性法規(guī)，如能源管理法、石油和天然 氣操作法、環(huán)境評價法、石油資源法、競爭法、競 爭委員會法 、國家能源理事會法案 、加拿大資源法案 、加 拿

32、大石油天然氣經(jīng)營法案、和加拿大管道法等 70 多項具有法 律效力并與相關(guān)大法配套的規(guī)章， 此外加拿大各省也都有自己的監(jiān)管 法律法規(guī)。對于西方國家在能源管理方面的經(jīng)驗到底對中國有多少參考價 值，國家發(fā)改委能源所副所長韓文科有自己獨到的觀點。 他認為中國 是一個大國， 同時又是一個發(fā)展中的窮國， 在能源戰(zhàn)略研究方面必須 向美國等大國學習，因為在這方面他們遇到的問題我們也可能會遇 到，在這方面與小國家之間是沒有可比性的；而對中國的能源消費， 比如人均能源消費量、 消費模式等方面， 我國跟新加坡等中小國家情 況類似，跟西方的發(fā)達國家之間沒有可比性。因此，可以說沒有一個 國家的模式完全適合中國，要分層次

33、地加以學習。為此，結(jié)合我國實際， 在完善國家能源和國家石油管理體制和立 法方面， 美國的管理經(jīng)驗值得我們借鑒。 雖然我國新成立了能源主管 機構(gòu)能源局， 但是其職能定位與國家能源綜合管理機構(gòu)的要求相 去甚遠。 因為石油是非常特殊的戰(zhàn)略資源， 對該資源的管理涉及石油 工業(yè)、石油市場、石油對外合作、石油外交等領(lǐng)域，這也是發(fā)達國家 設(shè)立綜合性的管理機構(gòu)能源部并下設(shè)能源監(jiān)管委員會的原因。今年“兩會”前， 許多人都在議論， 中國也會像西方發(fā)達國家那 樣，從對能源的戰(zhàn)略高度考慮， 組建類似于美國能源部的綜合性能源 管理機構(gòu)。 可事實上，人們看到的結(jié)果只是在負責國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控 職能的綜合性機構(gòu)國家發(fā)展和改革

34、委員會內(nèi)部設(shè)立廳局級的能 源局（ 國家石油儲備辦公室 ） ，該局下設(shè)煤炭處、 電力處和石油天然氣 處等部門。與美國和加拿大一樣，我國同樣是一個能源大國，所不同的是， 我國人口眾多，又正處于工業(yè)化發(fā)展進程中，相對于能源需求來說， 能源資源的短缺將是一個長期的問題， 這就更需要加強能源管理， 促 進能源資源的合理開發(fā)和利用，以維護國家、企業(yè)、消費者和公眾的 近期利益及長遠利益。據(jù)了解， 截至目前我國還沒有完整的能源法律， 更缺乏專門的執(zhí) 法機構(gòu)，這與我國已成為世界第二大石油進口國和世界第三大石油消 費國的地位極不相稱， 為此，專家呼吁國家有關(guān)部門盡快改變這種局 面，使我國能源可持續(xù)發(fā)展建立在法律的

35、基礎(chǔ)之上。（ 本文采編過程中，得到了國家發(fā)改委能源所韓文科副所長、能 源所科研處姜克雋處長和莊幸副研究員、 能源所能源經(jīng)濟與發(fā)展戰(zhàn)略 研究中心高世憲主任、劉小麗副主任和張有生博士等同志的大力支 持，在此一并致謝 ）對話能源局獨家專訪國家發(fā)改委能源局 （ 國家石油儲備辦公室 ） 主任徐 錠明財經(jīng)界：十六大提出了 2020 年全面建設(shè)小康社會和全面實 現(xiàn)工業(yè)化的發(fā)展目標，國家能源工業(yè)將面臨的挑戰(zhàn)？徐錠明：為了確保全面建設(shè)小康社會和實現(xiàn)工業(yè)化兩個硬指標， 國家能源產(chǎn)業(yè)在新形勢下面臨新的任務(wù)、 新的發(fā)展。 實現(xiàn)能源翻一番 的發(fā)展格局，以保障GDF翻兩番的目標，能源產(chǎn)業(yè)要在社會主義市場 經(jīng)濟的框架下和

36、WT（規(guī)則的要求走新型工業(yè)化道路。財經(jīng)界：國家在制定能源中長期發(fā)展戰(zhàn)略方面有何初步設(shè)想？徐錠明：制定和實施符合中國國情、具有前瞻性、指導性和可操 作性的能源戰(zhàn)略與規(guī)劃是保證中國能源行業(yè)健康發(fā)展的重要前提。 首 先，制定能源戰(zhàn)略和能源規(guī)劃必須從油氣比較貧乏和煤炭相對富裕的 國情出發(fā)； 其次要體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。 能源的開發(fā)和生產(chǎn)必須考慮 環(huán)境保護的要求。 同時要考慮能源產(chǎn)品價格對國民經(jīng)濟整體競爭能力 的重大影響。財經(jīng)界：在制定能源中長期發(fā)展規(guī)劃方面，國家發(fā)改委能源 局的工作安排？徐錠明： 根據(jù)國務(wù)院的指示， 國家發(fā)改委能源局正在著手制定國 家能源發(fā)展中長期的總體規(guī)劃和煤、電、石油、儲備、走出去和

37、可再 生能源利用等方面的專項規(guī)劃。目前，大部分專項規(guī)劃草稿已形成， 正在征求專家和社會各界的建議。財經(jīng)界：國家在石油戰(zhàn)略儲備方面的有什么樣的相關(guān)政策？ 徐錠明： 2002年 11 月，國務(wù)院決定建立國家石油戰(zhàn)略儲備，今 年又成立了國家石油儲備辦公室，負責國家石油儲備的規(guī)劃、建設(shè)、 政策和管理。 根據(jù)國務(wù)院的要求和國家發(fā)改委的統(tǒng)一部署， 現(xiàn)已完成 國家石油儲備一期工程的可行性研究報告， 并按程序上報審批， 與此 同時，國家石油儲備的相關(guān)規(guī)劃和管理辦法也正在制定當中。國家石油儲備將為國家經(jīng)濟安全、 社會安定和人民安心提供新的 保障條件財經(jīng)界：國家在石油戰(zhàn)略儲備方面有什么具體措施？徐錠明： 國家是石

38、油戰(zhàn)略儲備的主要投資者， 還要進一步通過立 法來建立政府儲備和民間儲備相結(jié)合的機制， 充分發(fā)揮石油企業(yè)和社 會各方面的積極性。逐步達到國家石油儲備的總體目標。財經(jīng)界：國家在石油天然氣領(lǐng)域的開放程度如何？徐錠明：中國海洋石油是中國最早對外開放的行業(yè)，經(jīng)過 20 年 與外商合作，利用外資近 100 億美元，并形成了相當規(guī)模的生產(chǎn)能力。 陸上石油十多年來也擴大對外開放， 簽定了數(shù)十個對外合作合同， 并 在勘探開發(fā)上取得了積極成果， 也建成了一定的生產(chǎn)能力； 目前正在 實施的西氣東輸工程，其上、中、下游全面對外開放，是石油工業(yè)對 外開放的又一突破。財經(jīng)界：民間資本能否有機會進入石油勘探開發(fā)上游領(lǐng)域？徐

39、錠明：上游領(lǐng)域是一個高風險、高投入、高回報的行業(yè)。按國 際通行慣例，用于石油勘探的風險投資，通常商業(yè)銀行不給貸款，只 能是企業(yè)的自有資金， 另一方面， 石油勘探開發(fā)又是一個技術(shù)密集型 很高的行業(yè)，因此，民間資本進入這一領(lǐng)域要有一個發(fā)展過程。股評石化板塊將呈“ U'形走勢世界經(jīng)濟回升為石化行業(yè)發(fā)展提供廣闊的空間， 2003 年年初以 來，美、日經(jīng)濟有明顯復蘇之勢，各主要股指已經(jīng)提前反映；石化行 業(yè)是與國民經(jīng)濟相關(guān)度非常高的行業(yè)， 據(jù)測算， 中國石化行業(yè)與國民 經(jīng)濟增長的彈性系數(shù)在之間；制造業(yè)是拉動中國未來經(jīng)濟增長的 “火車頭”， 作為制造業(yè)的上游基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)， 石化行業(yè)將長期受益于中 國經(jīng)濟

40、的持續(xù)高速增長，行業(yè)整體已經(jīng)步入景氣通道。2003 年半年報顯示，石化行業(yè)平均每股收益為元，主營業(yè)務(wù)收 入同比平均增長 %，主營業(yè)務(wù)利潤同比平均增長 %，凈利潤同比平均增 長%，石化行業(yè)整體業(yè)績增長主要得益于國際油價的上升。三季度石化行業(yè)運行依舊良好， 四季度國內(nèi)主要石化產(chǎn)品價格漲 幅將有所趨緩， 但高位運行的油價仍將給石化行業(yè)帶來較好的行業(yè)利 潤，石化行業(yè)下半年整體業(yè)績將表現(xiàn)出明顯的同比增長但環(huán)比下降的 特點，總體看，2003年石化行業(yè)上市公司業(yè)績將呈“ U'走勢。油汽開采板塊，轎車消費的爆發(fā)式增長和物流業(yè)的逐步繁榮 , 將 導致我國燃料油消費呈現(xiàn)長期穩(wěn)定增長態(tài)勢； 國內(nèi)加大力度整頓

41、市場 秩序，關(guān)閉小煉油、打擊土煉油、打擊走私犯罪，原油類企業(yè)的外部 環(huán)境在逐步改善。原油類公司的藍籌特點已經(jīng)引起國際投資者高度關(guān)注 ,4 月 份, “股神”巴菲特大幅增持在香港上市的中石油。遼河油田為國內(nèi) 第二大油田， 上市三家原油公司中規(guī)模最大者。 原油和成品油價格會 增加企業(yè)經(jīng)營活動產(chǎn)生的現(xiàn)金流，同時帶來庫存商品增值的意外收 入，尤其是波動性較大并整體在高位運行的油價會使管理水平較高的 石油加工和銷售企業(yè)受益。評論謹防油氣資源配置中的“市場失靈”我國社會、經(jīng)濟和體制改革的全面發(fā)展對石油業(yè)提出了一系列新 的要求： 建設(shè)全面小康社會以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、 生活方式的迅速轉(zhuǎn)變對能 源提出新要求； 市場經(jīng)

42、濟體制改革對能源提出新要求； 對外開放和全 球一體化對能源提出新要求；科技進步加快對能源提出新要求。為此，我們要對石油工業(yè)新的任務(wù)保持足夠的重視， 首先要打破 舊的經(jīng)濟發(fā)展模式和生活方式下對石油需求的估計， 為石油需求快速 增長做好足夠的思想準備。 人口和面積遠遠小于我國的日本在上世紀 80 年代就消費了 2億多噸石油，人口只有 5000萬的韓國就已經(jīng)消費 了約 1億噸石油，如果 20年后我國沿海發(fā)達地區(qū) （人口近 4 億）經(jīng)濟 結(jié)構(gòu)和生活方式達到 20世紀 80 年代的日本或現(xiàn)在的韓國， 石油消費 量就是一個巨大的數(shù)字。其次， 要打破傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟思維模式， 為社會主義市場經(jīng)濟體制 改革和加入

43、 wtO勺開放形勢做好足夠的思想準備。黨的十六屆三中全 會強調(diào)要更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用， 為全面建 設(shè)小康社會提供有力的制度保證。 石油行業(yè)是目前我國僅存的少數(shù)幾 個壟斷性行業(yè)之一， 上游勘探開發(fā)、 中游管道運輸和下游市場銷售各 環(huán)節(jié)都存在各種市場壟斷或行政壟斷的因素和行為， 或占地為牢， 或 壟斷某一業(yè)務(wù)領(lǐng)域， 使其他企業(yè)和有投資愿望的資本很難進入。 石油 市場體系建設(shè)、行業(yè)管理體制改革以及企業(yè)經(jīng)營機制轉(zhuǎn)變交錯在一 起，更加需要協(xié)調(diào)發(fā)展、整體推進，更加需要重視改革的難度。但開 放倒逼改革，改革的緊迫性從來沒有像現(xiàn)在這樣強烈。第三，要打破封閉落后的國有石油企業(yè)發(fā)展模式， 為

44、我國石油企 業(yè)參與國際競爭做好充分的思想準備。 在原有計劃經(jīng)濟模式下發(fā)展起 來的我國企業(yè)，長期在國家政策保護下養(yǎng)尊處優(yōu)， 面對加入WTC后全 球化的競爭，不僅要從技術(shù)、企業(yè)規(guī)模等硬件上下大功夫，更要在管 理、經(jīng)營和處理國際關(guān)系上加強學習，少交學費。（ 作者單位：國家發(fā)展和改革委員會能源研究所 ）中海油國際化謀略002 年，中海油斥資億美元，在印尼和澳大利亞進行了 3 次跨國 并購，使中海油的國際化程度大幅度提高。并購之后，海外產(chǎn)量占公 司總產(chǎn)量的四分之一，海外油氣儲量的比例達到了 20%。中海油國際 化運作的能力得到國際石油界和資本市場的認可。 這一切均得益于中 海油“走出去”的國際化戰(zhàn)略?！?/p>

45、就用工制度、投資決策、人事管理和公司治理方面而言，中海 油更像一個外國公司?！敝泻Ｓ蛻?zhàn)略規(guī)劃部總經(jīng)理王中安對記者說，如今中海油的海外資產(chǎn)已占公司總資產(chǎn)的三分之一， 中海油 3 次上市 加上發(fā)債，共從國際、國內(nèi)資本市場融資 270 多億，中海油已成為中 國石油企業(yè)中國際化程度最高的公司。 “并購、 資本運營已成為中海 油全方位參與國際競爭的利器。”困局1998 年擺在中海油面前的第一個困難就是業(yè)務(wù)發(fā)展不均衡， “四 肢不協(xié)調(diào)”，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)業(yè)鏈條太短。而中海油在產(chǎn)業(yè)鏈中所 處的位置局限于勘探與生產(chǎn)， 開采出的原油和天然氣直接銷售給中石 油和中石化的煉化企業(yè)，煉化、運輸和銷售方面甚少涉足。業(yè)務(wù)

46、不均 衡的另一個方面是原油生產(chǎn)與天然氣生產(chǎn)的不均衡。到 1999 年，公司手里的現(xiàn)金只有 46 億。手上資金的匱乏直接制 約了中海油發(fā)展擴張的步伐。尤其在油氣開發(fā)這種投資巨大的行業(yè)， 想靠國家投資或者銀行貸款獲得足夠發(fā)展的巨額資金幾乎是不可能 的。1999 年，據(jù)中海油內(nèi)部預測，要在接下來的幾年中開發(fā)現(xiàn)有資 源，再加上啟動中海殼牌石化項目、海南化肥項目，需要的資金高達 500 億元。而中海油這期間能調(diào)動的資金只有 200 億元，資金缺口達 到 300 億元。同時公司的科研能力和技術(shù)水平同樣受到資金問題的困 擾。 1999 年，中海油的海外業(yè)務(wù)僅有在馬六甲海峽的一個業(yè)務(wù)分成 合同(PSC),馬六

47、甲油田的股權(quán)是1994年中海油從阿科(ARCO公司手 里買過來的， 是邁出去開拓國際市場、 建立國際化石油公司重要的第 一步。但是這試探性的第一步之后，第二步卻直到 5年后的 1999年 都還沒有邁出去。 出現(xiàn)這種情況的原因是多方面的， 但無論有多大的 困難，中海油的國際化進程都不能再拖下去了。 中海油要發(fā)展、 壯大， 必須走出國門，到海外獲取資源，否則中海油就永遠是一家小公司， 隨時都有傾巢之危。 國際石油公司的根本特征就是具有控制全球資源 的強大能力。走出國門、參與國際競爭是中海油做大做強的必然選擇。構(gòu)建國際化平臺1998 年中海油提出了面向 21世紀的六大戰(zhàn)略：有效益的發(fā)展戰(zhàn) 略、天然氣

48、戰(zhàn)略、資本運營戰(zhàn)略、低成本戰(zhàn)略、高科技戰(zhàn)略和擴大開 放戰(zhàn)略。 戰(zhàn)略重點集中在四個方面： 通過重組改制建立國際油公司管 理體制 , 通過資本運營獲得資金支持 , 通過產(chǎn)業(yè)調(diào)整實現(xiàn)上下游一體 化, 通過走國際化道路重點開拓國際市場。“資本運營對企業(yè)的資產(chǎn)重組、 體制改革和機構(gòu)調(diào)整提出了新的 要求， 將原來的地區(qū)油公司從地區(qū)公司中剝離出來， 油氣資產(chǎn)重組整 體上市勢在必行。 ”王中安對記者說， 首先是將原來四家大而全的地 區(qū)公司解體， 核心業(yè)務(wù)重組為中國海洋石油有限公司， 在香港和紐約 上市。然后對10家專業(yè)公司重組成為兩個公司，相繼在上海A股和香 港H股上市。重組上市使企業(yè)實現(xiàn)了主輔分離，產(chǎn)權(quán)紐帶逐漸取代行政紐帶， 企業(yè)內(nèi)部形成了符合市場經(jīng)濟規(guī)律的運行方式。 這項改革成為企業(yè)轉(zhuǎn) 換經(jīng)營機制、形成科學治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。同時，由于上市有效拓寬了融資渠道，使企業(yè)發(fā)展的資金瓶頸迎刃而解。經(jīng)過從 1999 年持續(xù)到 2002 年的公司重組，中海油形成了按業(yè)務(wù)劃分的、高