淺析抽象行政行為審查體系的構(gòu)筑

1、淺析抽象行政行為審查體系的構(gòu)筑作者：李蕊時(shí)間：2010-8-21 18:52:00 論文摘要：針對(duì)我國(guó)抽象行政行為泛濫的狀況，其審查體系的不完善，公民的權(quán)利往往其侵害而得不到救濟(jì)的現(xiàn)狀，通過審視我國(guó)當(dāng)前的抽象行政行為審查制度，總結(jié)我國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，借鑒國(guó)外的先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，提出對(duì)抽象行政行為應(yīng)建立行政與司法審查制度，進(jìn)而探討了審查抽象行政行為所應(yīng)遵循的基本原則，并全面設(shè)想構(gòu)建了抽象行政行為的審查體系。論文關(guān)鍵詞：抽象行政行為；行政審查；司法審查；審查體系自從2003年孫志剛案件的發(fā)生以來，社會(huì)各界對(duì)加強(qiáng)抽象行政行為審查的呼聲越來越高。抽象行政行為是行政機(jī)關(guān)制定普遍適用的規(guī)范性文件的行為，是相對(duì)于具體

2、行政行為而言的。一般情況下，當(dāng)具體行政行為侵害公民權(quán)益時(shí)，公民可以通過行政復(fù)議途徑和行政訴訟途徑得到救濟(jì)，司法救濟(jì)成為公民合法權(quán)益免受具體違法行政行為侵害的最后防護(hù)線或保護(hù)屏障。而行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為，由于其審查體系不完善，司法上的制約無力，現(xiàn)實(shí)中，公民的權(quán)利往往為抽象行政行為所侵害而得不到救濟(jì)。這種現(xiàn)象與我們打造“責(zé)任政府”、“法治政府”、“文明政府”的理念格格不入。加之我國(guó)行政立法乃至整個(gè)國(guó)家有關(guān)行政方面的立法起步晚，存有經(jīng)驗(yàn)不足、程序上缺乏嚴(yán)格規(guī)范和制約；且政府行政部門長(zhǎng)期習(xí)慣于通過頒布文件的形式對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理等因素；一時(shí)間，行政領(lǐng)域則呈現(xiàn)出行政機(jī)關(guān)“立法”膨脹，規(guī)范之間沖突無序，抽象

3、行政行為泛濫的狀況?，F(xiàn)實(shí)告訴我們，如果不加強(qiáng)抽象行政行為的審查，不僅法律所賦予公民的權(quán)益不能得到全方位的保障，國(guó)家的行政法治文明最終也將成為虛幻，因此，必須加強(qiáng)對(duì)抽象行政行為的審查工作，完善抽象行政行為的審查體系。一、審視我國(guó)當(dāng)前的抽象行政行為審查制度我國(guó)現(xiàn)行體制下，對(duì)抽象行政行為的審查主要是通過非訴訟方式進(jìn)行的。首先是人大和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。根據(jù)憲法、組織法的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；縣以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷各部委以及地方各級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)拿?、指示和決定、

4、規(guī)章；縣以上地方各級(jí)人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞拖录?jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。其次是備案審查、法規(guī)清理監(jiān)督。國(guó)務(wù)院各部委和地方各級(jí)人民政府制定的規(guī)章要向國(guó)務(wù)院備案，國(guó)務(wù)院通過備案審查可以發(fā)現(xiàn)規(guī)章中存在的不當(dāng)或違法問題，從而加以糾正。有些省、自治區(qū)或直轄市人民政府也要求其所屬工作部門和下級(jí)人民政府將其規(guī)范性文件上報(bào)備案。此外，國(guó)務(wù)院在組織清理規(guī)范性文件過程中可以發(fā)現(xiàn)抽象行政行為存在的問題并予以解決。最后是行政復(fù)議中對(duì)抽象行政行為的審查行政復(fù)議法第七條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，

5、可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)(一)國(guó)務(wù)院部門的規(guī)定；(二)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定；(三)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定?！毙姓?fù)議審查的抽象行政行為只限于行政機(jī)關(guān)的其他規(guī)范性文件。實(shí)踐告訴我們，目前的非訟的監(jiān)督機(jī)制很難發(fā)揮有效的作用。如有些行政機(jī)關(guān)，特別是基層行政機(jī)關(guān)，習(xí)慣于使用抽象行政行為違法征收財(cái)物、攤派費(fèi)用、設(shè)置勞役。它已不是某個(gè)具體工作人員的違法，而是整個(gè)部門的違法，是一級(jí)政府的違法政府通過制定“紅頭文件”的方式來剝奪、限制行政相對(duì)人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，從而達(dá)到為私利、部門利益之違法目的。抽象行政行為違法所造成的損害并不是單個(gè)相對(duì)人的損失，而是整個(gè)管轄范圍內(nèi)的行

6、政相對(duì)人的損失。還有一些行政機(jī)關(guān)為了爭(zhēng)奪收費(fèi)權(quán)、處罰權(quán)、許可權(quán)，推卸職責(zé)和義務(wù)，不顧法律權(quán)限和分工，隨意通過抽象行政行為擴(kuò)張本地區(qū)、本部門的權(quán)限，導(dǎo)致規(guī)章打架、沖突、重復(fù)和管理失控。因此，我們不僅要完善抽象行政行為的行政審查，還須將一定的抽象行政行為納入行政訴訟的范圍，建立行政審查與司法審查有機(jī)結(jié)合的抽象行政行為審查體系。二、借鑒國(guó)外先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)確立我國(guó)抽象行政行為審查的基本原則國(guó)外對(duì)抽象行政行為的司法審查制度為我們提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦行政程序法第704節(jié)的規(guī)定，法院不僅審查法律規(guī)定的可審查的行政行為，而且審查在法院沒有其他充分救濟(jì)的行政機(jī)關(guān)的最終行為。第551節(jié)第13條規(guī)定，“機(jī)

7、關(guān)行為”(行政行為)包括機(jī)關(guān)的法規(guī)規(guī)章、裁定、許可、制裁、救濟(jì)、或其相等的行為；以及相應(yīng)的拒絕和不作為等各種行為的全部和一部分。其第706節(jié)規(guī)定，對(duì)當(dāng)事人提出的主張，在判決所必要的范圍內(nèi)，審查法院應(yīng)決定全部有關(guān)的法律問題，解釋憲法和法律條文的規(guī)定，并且決定機(jī)關(guān)行為的詞句所表示的意義或適用。所以，在美國(guó)，抽象行政行為是法院有權(quán)審查的一種行政行為之一，至于何時(shí)對(duì)抽象行政行為進(jìn)行審查，美國(guó)成功地創(chuàng)立了成熟原則即：審查時(shí)機(jī)成熟的關(guān)鍵因素是對(duì)當(dāng)事人造成了不利影響，如果法規(guī)要求立即改變?nèi)藗兊男袨橐?guī)則不服從法規(guī)則予以懲罰。那么受此法規(guī)管轄的人提起訴訟。審查時(shí)機(jī)就成熟。美國(guó)法院當(dāng)代關(guān)于成熟原則的標(biāo)準(zhǔn)，是由最高

8、法院1967年的艾博特制藥廠案件的判決所確立。這個(gè)案件是對(duì)食品和藥物管理局的一個(gè)法規(guī)執(zhí)行前的審查該法規(guī)要求所有藥品生產(chǎn)廠家都必須在其產(chǎn)品包裝上標(biāo)明藥品的既定名稱，否則將要受到民事和刑事處罰。而在此之前法律并沒有作如此要求，藥品生產(chǎn)廠家認(rèn)為該法規(guī)違法，向法院提出司法審查的要求。最高法院認(rèn)為該法規(guī)屬于法院可以審查的范圍。因?yàn)楸M管該法規(guī)尚未具體適用于該廠家，但廠家如果不遵守該法規(guī)，就會(huì)受到處罰，而要按照法規(guī)的要求制造藥品，就會(huì)遭受一定的財(cái)產(chǎn)損失。另外，在法國(guó)等大陸法國(guó)家，法院同樣有權(quán)對(duì)抽象行為進(jìn)行審查，也為我們確定抽象行政行為的司法審查制度提供了大量的立法經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)對(duì)抽象行政行為的審查實(shí)踐已大量存在

9、為抽象行政行為的司法審查積累了經(jīng)驗(yàn)。一方面作為解決行政爭(zhēng)議的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部程序，行政復(fù)議制度的實(shí)踐為審查抽象行政行為積累了經(jīng)驗(yàn)。行政復(fù)議法實(shí)施以來，當(dāng)公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的或縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定或鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，一并申請(qǐng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)該規(guī)定進(jìn)行審查的實(shí)踐，已經(jīng)在審查抽象行政行為方面積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，為今后訴訟審查抽象行政行為奠定了基礎(chǔ)。另一方面，在司法實(shí)踐中，法院對(duì)行政抽象行為已經(jīng)實(shí)際地行使一定的審查功能，為確立抽象行政行為的司法審查制度奠定了基礎(chǔ)。依據(jù)行政訴訟法第52條及53條的規(guī)定，法院審理行

10、政案件的依據(jù)是法律、法規(guī)、地方性法規(guī)，而對(duì)于規(guī)章則只能是“參照”，那么，法院在審理具體的行政案件對(duì)規(guī)章如何進(jìn)行參照呢?則必須建立在對(duì)規(guī)章審查其是否符合法律、法規(guī)的基礎(chǔ)上，才能進(jìn)行取舍，在司法實(shí)踐中，在“參照”的過程中，法院實(shí)實(shí)在在地行使了對(duì)行政抽象行為即具體規(guī)章的審查權(quán)，為抽象行政行為的司法審查積累了經(jīng)驗(yàn)。另外，行政訴訟法第53條第2款：“人民法院認(rèn)為地方人民政府制定、發(fā)布的規(guī)章與國(guó)務(wù)院部、委制定、發(fā)布的規(guī)章不一致的，以及國(guó)務(wù)院部、委制定、發(fā)布的規(guī)章之間不一致的，由最高人民法院送請(qǐng)國(guó)務(wù)院作出解釋或裁決?！睂?duì)抽象行政行為審查應(yīng)遵循“行政、司法各自獨(dú)立，互不干涉；加強(qiáng)司法制約與監(jiān)督，充分保障行政效

11、率”的理念，在其指導(dǎo)下堅(jiān)持以下審查原則：第一，行政審查前置原則。要保障行政權(quán)與司法權(quán)的各自獨(dú)立，保證行政效率，須遵循抽象行政行為的行政審查優(yōu)先原則。即相對(duì)人因?yàn)榫唧w行政行為所依據(jù)的行政法規(guī)或規(guī)章違憲或違法，首先應(yīng)通過作出具體的行政行為機(jī)關(guān)逐級(jí)向法規(guī)或規(guī)章制定機(jī)關(guān)提請(qǐng)審查，該法規(guī)或規(guī)章的制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在有效的期限內(nèi)進(jìn)行審查，予以答復(fù)。如果在有效期內(nèi)制定機(jī)關(guān)沒有作出答復(fù)或者相對(duì)人對(duì)作出的答復(fù)有異議，相對(duì)人始有權(quán)向有關(guān)法院請(qǐng)求對(duì)該抽象行政行為進(jìn)行司法審查。第二，具體權(quán)利與利益將受到影響原則。每項(xiàng)抽象行政行為都是針對(duì)一定范圍的人作出的，只有可能受到該抽象行政行為影響的人才是抽象行政行為的相對(duì)人，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格

12、以該抽象行政行為直接作用的對(duì)象為相對(duì)人的范圍。此外，相對(duì)人提起訴訟，必須有具體的合法權(quán)利可能受到影響為前提條件。抽象行政行為不同于具體行政行為，它是對(duì)未來發(fā)生法律效力的行為，作出之后并不立即對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生直接的法律效力，但如果該抽象行政行為要求立即改變?nèi)藗兊男袨橐?guī)則，而服從該抽象行政行為將對(duì)具體相對(duì)人造成不利影響。因此，提起訴訟的條件應(yīng)不同于對(duì)具體行政行為提起訴訟的條件，即不能以相對(duì)人權(quán)利已經(jīng)受到不利影響為條件，而應(yīng)當(dāng)以相對(duì)人權(quán)利可能受到影響為前提。至于何種權(quán)利受到影響才能提起訴訟，則應(yīng)參照現(xiàn)行復(fù)議法的規(guī)定。行政訴訟法將提起行政訴訟的條件確定為公民法人或其他組織人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害，至于公民的

13、其他權(quán)利，如政治權(quán)利、言論、出版、結(jié)社、集會(huì)、游行、示威、宗教信仰等權(quán)利受到侵犯能否提起訴訟，則取決于單行法特別法的具體規(guī)定。而行政復(fù)議法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)侵犯相對(duì)人的包括受教育權(quán)在內(nèi)的所有合法權(quán)益的，相對(duì)人均可以提出行政復(fù)議申請(qǐng)。所以，對(duì)抽象行政行為提起訴訟，也應(yīng)以公民法人或其他組織的合法權(quán)益受到侵犯為前提條件。第三，專門組織審查原則。在有關(guān)行政機(jī)關(guān)和法院的內(nèi)部，設(shè)立審查行政法規(guī)、規(guī)章抽象行政行為的專門組織機(jī)構(gòu)。在法院內(nèi)部由法院組織法律專家進(jìn)行，即以法院為主，吸收社會(huì)法律專家的力量來進(jìn)行。因?yàn)閷?duì)行政法規(guī)、規(guī)章抽象行政行為的審查，需要廣泛的法律知識(shí)，深厚的法學(xué)理論功底而我們現(xiàn)有的司法隊(duì)伍的素質(zhì)，就

14、目前來講還有待于努力提高，將這一復(fù)雜的審查任務(wù)，一下子完全壓在法院身上，就使得本來任務(wù)就繁重的法院難以負(fù)荷。因此，采用以法院為主，吸收社會(huì)法律專家的力量組成專門審查組織，對(duì)抽象行政行為進(jìn)行審查的方式既發(fā)揮了社會(huì)法律精英們的作用，有利于更好、更準(zhǔn)確地審查抽象行政行為，也解決了法院時(shí)難以承載的困難。第四，層級(jí)審查原則。行政審查應(yīng)按照行政規(guī)范的效力級(jí)別不同由相應(yīng)擁有審查權(quán)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審查。法院對(duì)行政規(guī)范的審查，應(yīng)根據(jù)抽象行政行為的不同層次，調(diào)整相應(yīng)的管轄范圍與層級(jí)盡可能使所有抽象行政行為都能得到公正審查，為此，有必要提高抽象行政行為的法院管轄級(jí)別。三、構(gòu)建抽象行政行為的審查體系1、設(shè)立與司法審查體

15、系相配套的行政審查體系。要保障行政的效率，使司法權(quán)不過分地干涉行政，那么對(duì)抽象行政行為的審查就必須遵循行政審查前置原則，首先在行政體系內(nèi)部確立抽象行政行為的審查制度。第一，明確利益相關(guān)人對(duì)抽象行政行為有直接請(qǐng)求審查的權(quán)利。當(dāng)行政相對(duì)人因行政機(jī)關(guān)適用抽象行政行為，將遭受利益損失時(shí)，此相對(duì)人就是利益相關(guān)人，有權(quán)利直接向有關(guān)行政部門提出審查該抽象行政行為。第二，在縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部，設(shè)立專門的審查組織。對(duì)其審查權(quán)限范圍內(nèi)的行政規(guī)范文件進(jìn)行審查、監(jiān)督。第三，對(duì)其它規(guī)范性文件即除了行政法規(guī)、規(guī)章以外的規(guī)范性文件的有關(guān)規(guī)定的審查，應(yīng)當(dāng)與行政復(fù)議法相一致。利益相關(guān)人可向依據(jù)其它規(guī)范性文件的有關(guān)規(guī)定作出具

16、體行政行為的復(fù)議機(jī)關(guān)提請(qǐng)對(duì)文件的審查，也可直接向該文件的制定機(jī)關(guān)提請(qǐng)審查。行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)該規(guī)定有權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在30天內(nèi)依法處理；無權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依法處理，有權(quán)處理的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在60日內(nèi)依法處理；制定機(jī)關(guān)亦應(yīng)當(dāng)在30天內(nèi)依法處理。處理結(jié)果應(yīng)及時(shí)告知利益相關(guān)人，在處理期間，中止對(duì)具體行政行為的審查。第四，對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章的審查。利益相關(guān)人可直接向行政法規(guī)、規(guī)章的制定者提請(qǐng)審查，也可以通過依據(jù)行政法規(guī)、規(guī)章作出具體行政行為的機(jī)關(guān)按照法定程序轉(zhuǎn)送，制定者必須在有效的期限內(nèi)作出處理，進(jìn)行答復(fù)，將處理結(jié)果及時(shí)告知利益相關(guān)人，并在處理期間，中止對(duì)具體行政行為的審查。

17、2、根據(jù)抽象行政行為的不同層級(jí)和特性設(shè)立相對(duì)應(yīng)的司法審查體系。第一，對(duì)國(guó)務(wù)院各部、委以下行政機(jī)關(guān)制定的其它規(guī)范性文件的司法審查，由相應(yīng)的同級(jí)人民法院進(jìn)行審查。當(dāng)行政相對(duì)人因行政機(jī)關(guān)適用其它規(guī)范性文件的規(guī)定，將遭受利益損失時(shí)，此相對(duì)人有權(quán)利直接向與制定該規(guī)范性文件同級(jí)的人民法院提請(qǐng)對(duì)該規(guī)范性文件的審查，或提請(qǐng)通過受理具體行政案件的法院依據(jù)法定程序移送審查。因制定其它規(guī)范性文件的行為并非是行政立法行為，其本質(zhì)上是行政執(zhí)法的方式，是一種客觀的事實(shí)行為，因此，法院可以直接審查確定其效力與否。第二，規(guī)章的司法審查。規(guī)章的制定是行政立法行為，屬于專門的行政技能和行政性知識(shí)的范疇，根據(jù)職能分工、相互制約的原

18、則，與制定該規(guī)章行政機(jī)關(guān)同級(jí)的人民法院，當(dāng)相對(duì)人直接向其提請(qǐng)對(duì)該規(guī)章審查，或相對(duì)人提請(qǐng)通過受理具體侵權(quán)行政案件的法院依據(jù)法定程序移送審查時(shí)，法院無權(quán)直接作出規(guī)章效力與否的判決。但仍有權(quán)對(duì)其進(jìn)行審查，如果規(guī)章違憲或違法，可作出審查處理的建議，并將審查處理的建議提請(qǐng)上一級(jí)行政機(jī)關(guān)作出最后的認(rèn)定，上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在有效、合理的時(shí)間內(nèi)及時(shí)作出處理決定，并予以回復(fù)。第三，對(duì)行政法規(guī)的司法審查。行政法規(guī)的制定機(jī)關(guān)是國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院，對(duì)其有權(quán)審查的同級(jí)法院就是最高人民法院，與規(guī)章的司法審查同理，最高人民法院無權(quán)直接作出行政法規(guī)效力與否的判決，對(duì)行政法規(guī)審查后，有權(quán)向有關(guān)部門提出審查處理的建議。這里涉及

19、一個(gè)問題，國(guó)務(wù)院是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，那么，當(dāng)最高人民法院審查發(fā)現(xiàn)具體行政案件所涉及的行政法規(guī)的規(guī)定違法或違憲，最高人民法院應(yīng)向哪一機(jī)關(guān)提出審查建議?根據(jù)我國(guó)的機(jī)構(gòu)體制，全國(guó)人民代表大會(huì)是國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)是人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，管理閉會(huì)期間的立法事務(wù)。我們不妨設(shè)立一個(gè)與人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)并列的，同屬于全國(guó)人民代表大會(huì)的下屬機(jī)構(gòu)法律、法規(guī)審查委員會(huì)，專管法律、行政法規(guī)的違憲事務(wù)和行政法規(guī)的違法事務(wù)，并建立相應(yīng)的回復(fù)制度。另外，法院對(duì)抽象行政行為的審查，通?？梢饍煞N處理結(jié)果：第一，抽象行政行為事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿，適用法律正確，程序合法的，予以維持；第二，抽象行政行為違法或不當(dāng)?shù)?，予以改變或撤銷。后一種結(jié)果涉及較多法律問題，如抽象行政行為被撤銷或改變后，是否具有溯及既往的效力，據(jù)此作出的具體行政行為效力如