我國(guó)公共政策執(zhí)行中的失控問(wèn)題及對(duì)策探析

1、我國(guó)公共政策執(zhí)行中的失控問(wèn)題及對(duì)策探析     我國(guó)公共政策執(zhí)行中的失控問(wèn)題及對(duì)策探析 【作 者】戴艷軍/吳菲 公共政策作為政府調(diào)控社會(huì)成員之間利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公共利益的合理分配及具體行政目標(biāo)的重要手段之一，在社會(huì)飛速發(fā)展的今天，越來(lái)越發(fā)揮著舉足輕重的作用。尤其是中國(guó)加入WTO以后，無(wú)論是政府還是社會(huì)都將進(jìn)一步融入世界經(jīng)濟(jì)，置身于一個(gè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的大環(huán)境中去。這也對(duì)我國(guó)公共政策的制定、實(shí)施等領(lǐng)域提出了新的挑戰(zhàn)。如今，我國(guó)政府在公共政策執(zhí)行這一重要的環(huán)節(jié)中，仍存在著許多的問(wèn)題，其具體表現(xiàn)為政策執(zhí)行的失控，即政策執(zhí)行者在實(shí)施公共政策的過(guò)程中，由于受各種因素

2、的制約，其效果偏離政策的最終目標(biāo)并產(chǎn)生不良后果的政策失真現(xiàn)象。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在政策執(zhí)行過(guò)程中的失控現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，而如何改善現(xiàn)有的缺陷，保證公共政策的有效實(shí)施，正是我們?nèi)缃褙酱鉀Q的問(wèn)題。一、公共政策執(zhí)行失控的主要表現(xiàn)公共政策執(zhí)行是整個(gè)公共政策過(guò)程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是一項(xiàng)極為復(fù)雜的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)。在傳統(tǒng)的公共政策研究領(lǐng)域，學(xué)者們一般都將研究的重點(diǎn)集中在公共政策的制定過(guò)程上，似乎公共政策一旦制定，其政策執(zhí)行的結(jié)果符合政策目標(biāo)就是自然而然、順理成章的事。然而，事實(shí)上，公共政策執(zhí)行的結(jié)果往往由于多種因素的影響，并不能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，在政策執(zhí)行中出現(xiàn)的政策失控也正引起廣大學(xué)者的關(guān)注。具體來(lái)講，公共政策在執(zhí)

3、行中的失控主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1.政策敷衍。這是指公共政策執(zhí)行者在實(shí)施政策過(guò)程中只做表面文章，并未采取可操作性的具體措施來(lái)貫徹執(zhí)行該政策，而是將政策束之高閣，陽(yáng)奉陰違，敷衍塞責(zé)，從而使嚴(yán)肅的政令在形形色色的花架子下變成一紙空文，根本談不上解決什么具體的政策問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)什么政策目標(biāo)。這樣做的后果不但會(huì)浪費(fèi)大量的政策資源，同時(shí)也會(huì)給社會(huì)帶來(lái)極其惡劣的影響。2.政策利用。公共政策成了某些地方政府手中的資源，為了滿足自身的利益，通過(guò)分配“特殊”政策，從而控制企業(yè)行為。政策的分配結(jié)果相當(dāng)程度上取決于分配者的意志，企業(yè)卻可以通過(guò)各種關(guān)系與手段來(lái)獲得有利于自己的政策。另外，有的地方政府為了促進(jìn)地區(qū)的發(fā)展，

4、吸引投資，進(jìn)行政策拍賣、政策競(jìng)爭(zhēng)等，嚴(yán)重偏離了中央的統(tǒng)一部署，使公共政策失去原有的嚴(yán)肅性和公共意義。3.政策附加。公共政策執(zhí)行者在原政策內(nèi)容的基礎(chǔ)上再自行增添了若干個(gè)新的內(nèi)容，使政策的調(diào)控對(duì)象、范圍、目標(biāo)、力度超出了原來(lái)的要求，從而使原政策不能到位，導(dǎo)致政策擴(kuò)大化。例如，許多地方性的“土政策”，就是政策附加的一種表現(xiàn)形式。它常常打著結(jié)合實(shí)際貫徹上級(jí)政策的旗號(hào)，自行附加其他不相關(guān)的政策，其目的是謀取私利，因此也嚴(yán)重偏離了原有的政策目標(biāo)?！巴琳摺笔箞?zhí)行活動(dòng)復(fù)雜化，影響政策目標(biāo)的實(shí)施。4.政策照搬。主要是指在政策執(zhí)行過(guò)程中，執(zhí)行主體對(duì)上級(jí)下達(dá)的政策機(jī)械地照搬照抄。這樣不但不能解決具體的實(shí)際問(wèn)題，還

5、容易形成責(zé)任推委，把過(guò)錯(cuò)歸咎于政策本身。實(shí)際上，政策不但有其原則性的一面，而且還具有靈活性的一面。執(zhí)行公共政策，必須有原則上的嚴(yán)肅性，但在實(shí)施政策的具體工作中，有時(shí)必須具有高度的靈活性。因此，政策的執(zhí)行者在政策執(zhí)行中要因地制宜，不能千篇一律地生搬硬套，只求“原則”，忘了“靈活”。5.政策抵制。公共政策的執(zhí)行對(duì)象對(duì)現(xiàn)有的政策不認(rèn)同，不接受，從而產(chǎn)生抵制情緒，使公共政策不能夠執(zhí)行到位，達(dá)到預(yù)期的效果。一般來(lái)講，群眾對(duì)政策的認(rèn)同有自身利益驅(qū)動(dòng)的原因，也依賴于對(duì)公共政策的了解程度。政策對(duì)象的心理或素質(zhì)等因素，往往會(huì)對(duì)政策的執(zhí)行起到一定的阻礙作用，如計(jì)劃生育政策、環(huán)境保護(hù)政策等。二、公共政策執(zhí)行失控的主

6、要原因影響公共政策執(zhí)行結(jié)果的因素有很多，如環(huán)境因素、資源的投入度、公共政策的科學(xué)化程度等，都會(huì)在不同程度上影響公共政策的執(zhí)行效果。但是公共政策執(zhí)行的失控問(wèn)題的根本原因卻在于不同的價(jià)值觀念及公私利益的劇烈沖突。具體來(lái)講，我國(guó)在公共政策執(zhí)行中的失控問(wèn)題主要是由以下幾種原因所導(dǎo)致的：1.政府公共政策的目標(biāo)錯(cuò)位公共政策的本質(zhì)特性是“公共性”。公共政策的目的在于調(diào)整和規(guī)范社會(huì)的利益結(jié)構(gòu)，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的快速、健康發(fā)展。因此，它適用于全社會(huì)，代表和維護(hù)的是一種整體利益，符合全體人民群眾的利益要求。然而在公共政策執(zhí)行過(guò)程中，地方政府或執(zhí)行者往往從個(gè)人利益或局部利益出發(fā)，使公共政策在執(zhí)行中偏離了原來(lái)的軌道，帶有

7、“自利”的色彩，由此產(chǎn)生了政策利用、政策歪曲、政策敷衍等一系列問(wèn)題，當(dāng)公共政策不能滿足廣大目標(biāo)群體的整體利益時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生政策抵制，從而最終導(dǎo)致公共政策執(zhí)行的失敗，政府公共政策價(jià)值取向也違背了其“公共性”的基本原則。2.政府公共政策的執(zhí)行機(jī)制不健全毛澤東曾經(jīng)指出，制定和執(zhí)行政策都要遵循兩條最基本的原則：一條是“群眾實(shí)際上的需要”，即前面提到的公共政策價(jià)值取向問(wèn)題，另一條就是要“群眾自愿”。這是指公共政策在滿足整體利益需要的同時(shí)，它能否順利地執(zhí)行，還取決于社會(huì)中絕大多數(shù)人的覺(jué)悟。要取得理想的政策效果，首先必須使公共政策的目標(biāo)群體認(rèn)同該政策，而這主要依賴于政府的傳播機(jī)制。只有做好政策宣傳，才能使人們

8、了解政策的內(nèi)容和意義，積極地配合政策的實(shí)施。而目前，我國(guó)政府在公共政策的傳播上，由于傳播渠道不通暢，缺乏一定的信息反饋，使公共政策在宣傳過(guò)程中受阻、歪曲，嚴(yán)重影響公共政策的有效執(zhí)行。另外，由于缺乏科學(xué)化、民主化的執(zhí)行體系，機(jī)構(gòu)重疊、權(quán)責(zé)不分，公共政策在執(zhí)行過(guò)程中不能迅速、準(zhǔn)確地進(jìn)行傳遞、實(shí)施，缺乏必要的監(jiān)督和法制約束，也使公共政策執(zhí)行中的失誤得不到及時(shí)的防治和糾正。所有這些都是導(dǎo)致政策失敗的重要原因。3.公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)缺陷在公共政策執(zhí)行的實(shí)際過(guò)程中，公共政策執(zhí)行主體往往會(huì)由于自身的態(tài)度、素質(zhì)和能力等原因，消極、被動(dòng)或低效地執(zhí)行政策，甚至影響和阻撓公共政策的有效實(shí)施。因此，公共政策執(zhí)行的效

9、果與政策執(zhí)行者的水平密切相關(guān)。政策執(zhí)行者不但要有過(guò)硬的專業(yè)知識(shí)和實(shí)踐能力，更應(yīng)該具有較高的政治覺(jué)悟?，F(xiàn)實(shí)中的政策失控在很大程度上是政策執(zhí)行者的素質(zhì)不高造成的，如領(lǐng)導(dǎo)者缺乏理解和把握政策實(shí)質(zhì)的能力，執(zhí)行人員的傳達(dá)失誤等等。另外，公共政策執(zhí)行者較高的政治素質(zhì)也是保持貫徹執(zhí)行國(guó)家法規(guī)和政策堅(jiān)定性的思想保證。如果政策執(zhí)行者過(guò)于重視局部利益、個(gè)人利益，就會(huì)違背公共政策原有的制定目標(biāo)，歪曲或抵制上級(jí)或中央下達(dá)的公共政策，從而導(dǎo)致公共政策的失真、失效。     三、解決公共政策失控問(wèn)題的主要對(duì)策公共政策是社會(huì)公共權(quán)威在一定歷史時(shí)期為達(dá)到一定目標(biāo)而制定的具有普遍權(quán)威性的

10、行動(dòng)方案和準(zhǔn)則。公共政策在執(zhí)行中的失控導(dǎo)致政策失敗將會(huì)造成整個(gè)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的無(wú)序和混亂。因此，針對(duì)現(xiàn)存的問(wèn)題，我們有必要在探析公共政策失控原因的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探尋解決現(xiàn)存問(wèn)題的具體對(duì)策及方案，從而保證公共政策的順利實(shí)施。1.加強(qiáng)理性與法律權(quán)威，使公共政策執(zhí)行合法化、民主化、公平化從公共政策的本質(zhì)上可以看出，公共政策必須具有公益的特征，這就要求政府和公共政策的執(zhí)行者要從整體利益出發(fā)，保證政策實(shí)施的公正性及目的性。盡管我國(guó)國(guó)家整體利益和局部利益在根本上是一致的，公共政策在制定過(guò)程中一般也會(huì)充分考慮地區(qū)利益，但在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中，整體利益和局部利益也可能會(huì)出現(xiàn)矛盾，甚至有較大的沖突。這時(shí)，除了政策執(zhí)行者和

11、政策對(duì)象要具有一定的思想政治覺(jué)悟外，更要有完善的法律體系來(lái)加以保證和監(jiān)督。目前，我國(guó)在新舊體制轉(zhuǎn)軌階段，關(guān)于公共政策的法律法規(guī)還很不健全，而行為規(guī)范體制上的“真空”也滋長(zhǎng)了社會(huì)上公共政策執(zhí)行中陽(yáng)奉陰違、附加性“土政策”等不良現(xiàn)象的流行。實(shí)際上，在政策執(zhí)行過(guò)程中所存在的“上有政策、下有對(duì)策”等有法不依的現(xiàn)象，與政策執(zhí)行人員缺乏法律和政策權(quán)威意識(shí)有直接的關(guān)系。因此，樹(shù)立法律和政策的權(quán)威是改善現(xiàn)有的狀況正確選擇。作為政策執(zhí)行者，必須在法律和政策的范圍內(nèi)行事，不能夠享有不受法律和政策制約的各種特權(quán)。另外，由于政策的法律規(guī)范性，可以對(duì)公共政策的目標(biāo)群體施加強(qiáng)調(diào)的政策壓力，驅(qū)使人們?nèi)プ裱鐣?huì)的公共權(quán)威，從

12、而保證政策的順利執(zhí)行。2.推進(jìn)行政體制改革，建立有效的政策執(zhí)行機(jī)制政策執(zhí)行能力的強(qiáng)化與提高，有賴于各個(gè)方面的綜合改進(jìn)與配套，而建立一個(gè)有效的行政執(zhí)行機(jī)制，是進(jìn)行其他改革的基本前提。首先，建立完善的公共政策執(zhí)行機(jī)制，離不開(kāi)一個(gè)完善的管理體制。管理體制對(duì)政策的執(zhí)行具有很大的制約作用。它能夠處理政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部及其與其它組織機(jī)構(gòu)的各種關(guān)系，使之運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、工作靈活，從而為政策的順利執(zhí)行提供根本的組織上和制度上的保障；作為一種典型的組織行為，政策執(zhí)行的過(guò)程也是在行政組織體系內(nèi)從上到下的貫徹過(guò)程。因此，優(yōu)化政府內(nèi)部的管理體制，簡(jiǎn)化其組織結(jié)構(gòu)，就會(huì)簡(jiǎn)化政策執(zhí)行的流程，防止或減少政策執(zhí)行中的失控。其次，建立有

13、效的政策執(zhí)行機(jī)制，要強(qiáng)化監(jiān)督控制。因?yàn)檎呖刂剖钦哌\(yùn)行中不可缺少的環(huán)節(jié)和手段，只有實(shí)行有效的政策監(jiān)控，才能防止政策失控以及根據(jù)變化了的客觀情況對(duì)該政策進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整和完善。因此，要制定可行的控制標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)檢查政策執(zhí)行行為，發(fā)現(xiàn)偏差，及時(shí)采取得力措施和辦法，防止政策執(zhí)行中失控情況的發(fā)生。同時(shí)要加強(qiáng)監(jiān)督反饋系統(tǒng)的功能，使監(jiān)督反饋經(jīng)?；?、制度化。建立并完善多層次、多功能、內(nèi)外溝通、上下結(jié)合的監(jiān)督控制網(wǎng)絡(luò)，增加行政執(zhí)行的透明度，通過(guò)調(diào)查、質(zhì)詢、罷免、撤銷、受理申訴、控告等權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程的有效監(jiān)督。再次，要使目標(biāo)群體對(duì)現(xiàn)有的政策認(rèn)同、擁護(hù)，還必須改革現(xiàn)有的傳播機(jī)制。目前，我國(guó)政府公共政

14、策的傳播機(jī)制還很不健全，如傳播渠道少、傳播過(guò)程干擾多、信息失真率高等。要完善公共政策的傳播機(jī)制，就要改革以往高度一元化的信息傳播體制，建立一個(gè)完整的信息傳播網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)還要建立起政府與公眾之間的互動(dòng)機(jī)制，使公共政策能真正地深入人心，目標(biāo)群體準(zhǔn)確而深刻地了解政策的內(nèi)涵及意義，從而進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為積極并自覺(jué)的行動(dòng)，保證公共政策的順利執(zhí)行。3.強(qiáng)化政治社會(huì)化，大力提高公共政策執(zhí)行人員的素質(zhì)在公共政策執(zhí)行過(guò)程中，政策執(zhí)行主體往往會(huì)由于自身的態(tài)度、素質(zhì)和能力等原因，消極、被動(dòng)、低效地執(zhí)行政策，甚至影響和阻撓公共政策的有效執(zhí)行。因此，要提高公共政策執(zhí)行人員的素質(zhì)，首先就要強(qiáng)化政治社會(huì)化的功能，提高政策執(zhí)行人員的

15、政策知識(shí)水平和政策執(zhí)行能力。政治社會(huì)化可以使政策執(zhí)行人員自身首先對(duì)政策持認(rèn)同態(tài)度，強(qiáng)化職業(yè)道德，提高自律精神，規(guī)范執(zhí)行行為，并積極地作用于其實(shí)際的工作中。只有具有較高的思想政治覺(jué)悟和全局觀念，才能防止和克服以權(quán)謀私、地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義，自覺(jué)抵制弄虛作假和保護(hù)主義等行為。同時(shí)，在政治社會(huì)化過(guò)程中，政策執(zhí)行者還可以通過(guò)實(shí)踐，提高其理論水平和專業(yè)水平，為有效的政策執(zhí)行奠定基礎(chǔ)。提高公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)是防止政策執(zhí)行失控的重要條件。因此，還要建立一個(gè)健全的公務(wù)員體系，完善其責(zé)任追究機(jī)制，從而保證公共政策執(zhí)行人員的高素質(zhì)，并對(duì)其公共行政行為進(jìn)行有效的監(jiān)督、控制。這就要求政府在選聘公務(wù)員時(shí)，要加強(qiáng)其人事制度的改革，培養(yǎng)和造就一支政治思想好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、政策水平高的公務(wù)員隊(duì)伍，從而增強(qiáng)公共政策執(zhí)行行為的理性化、民主化程度，保證公共政策的落實(shí)執(zhí)行。實(shí)際上，公共行政執(zhí)行失控與行政行為缺乏法制約束直接相關(guān)。建立健全的責(zé)任追究制度，就是建立起一套有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，使政策執(zhí)行失控情況一旦發(fā)生后，就能夠得到及時(shí)的處理和解決。只有在制度上真正得到改善，才能規(guī)范和約束政策執(zhí)行人員的行政行為，從根本上解決公共政策在執(zhí)行中的失控問(wèn)題