小產(chǎn)權(quán)房法律治理問題研究

1、小產(chǎn)權(quán)房法律治理問題研究The Research on Legal Regulation of Small Property RoomWang Juan，Hebei University of Economics and BusinessAbstract: The small property room should be divided into some ways and be ruled. One way is, after the small property rooms are to be examine and verify by the related departments,

2、some built on village collective construction lands should be reserved, others demolished according to law. Another way is, in line with the different years of building and selling, the owners can conduct the legal property right after paying land transfer fees, or the lands can be reverted to the s

3、tate, then the houses become the low-rent ones, or the village collective can buy back the small property rooms back.Keywords: houses with limited property rights，village collective construction lands ，low-rent housing，一、小產(chǎn)權(quán)的界定所謂“小產(chǎn)權(quán)房”，并不是一個(gè)法律術(shù)語，它是學(xué)術(shù)界約定俗成的一種稱謂，主要是指沒有國家頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證的房屋。而這種房屋中占比重最大的，也是學(xué)術(shù)界討論最

4、多的就是在農(nóng)民集體土地上建設(shè)的房屋。本文也主要是針對此類房屋進(jìn)行探討，本文中提及的“小產(chǎn)權(quán)房”是指在農(nóng)民集體土地上建設(shè)并向集體經(jīng)濟(jì)組織之外的居民出售的房屋，此類房屋不能獲得國家頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證，只能獲得鄉(xiāng)政府或村委會(huì)頒發(fā)的房產(chǎn)憑證，實(shí)際上沒有真正意義上的產(chǎn)權(quán)。二、小產(chǎn)權(quán)房的成因國家早在2007年就頒布了相關(guān)的政策嚴(yán)禁購買“小產(chǎn)權(quán)房”；同時(shí)由于“小產(chǎn)權(quán)房”的房產(chǎn)憑證不具有法律效力，購買者各方面都要冒很大的風(fēng)險(xiǎn)，但為何人們?nèi)在呏酊F。究其原因主要有以下幾個(gè)方面：（一）從制度層面來說，兩種所有制形式上的平等與實(shí)質(zhì)上的不平等是“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的根本原因。我國憲法第六條規(guī)定，中華人民共和國的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度

5、的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制,即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制?？梢?，國家所有制和集體所有制是我國公有制的兩種基本形式,其法律地位是平等的。然而小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)暴露了兩種所有制主體的不平等地位。根據(jù)我國土地管理法第四十三條規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。第六十三條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。從上述兩個(gè)條文可以看出，農(nóng)民集體土地不得用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，要進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須使用國有土地，或按照法律規(guī)定的程序辦理批準(zhǔn)手續(xù)改變農(nóng)民集體所有制的土地用途。這造成了只有國有土地才能進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的不平等局面?！?】（二）從農(nóng)戶方

6、面來說，按照我國目前的土地征用制度，巨額利潤被開發(fā)商和政府拿走，而農(nóng)戶一方面失去了賴以生存的土地，另一方面又得不到合理的公平的補(bǔ)償。按照我國土地管理法的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。這直接導(dǎo)致失地農(nóng)民的社會(huì)保障、長遠(yuǎn)利益等諸多層面的要求得不到真正的落實(shí)。而農(nóng)民自行開發(fā)建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”，房地產(chǎn)開發(fā)所帶來的巨額利潤由農(nóng)民集體獲得，這樣就會(huì)使一部分人不顧法律的規(guī)定自行建造并銷售“小產(chǎn)權(quán)房”。（三）從房地產(chǎn)開發(fā)商方面來說，“小產(chǎn)權(quán)房”因未經(jīng)土地征用和審批程序，省去了很多開發(fā)的中間環(huán)節(jié)，節(jié)省了如土地出讓金、土地增值稅、契稅、營業(yè)稅等費(fèi)用，開發(fā)商只需與農(nóng)村集

7、體經(jīng)濟(jì)組織直接商定使用其土地的成本費(fèi)用，土地取得的成本很低。而且還有一些“小產(chǎn)權(quán)房”就是村集體經(jīng)濟(jì)組織在其自有的土地上自行開發(fā)的。低廉的成本和高額的利潤使得開發(fā)商覺得值得冒險(xiǎn)。 （四）從購房者方面來說，日益高漲的房地產(chǎn)價(jià)格、社會(huì)保障性住房供應(yīng)不足，導(dǎo)致很多中低收入家庭無力購買普通商品房，而“小產(chǎn)權(quán)房”的價(jià)格一般只有相同位置的普通商品房價(jià)格的40%至60%。所以很多購房者為了“安居樂業(yè)”寧愿冒著利益得不到保護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)購買“小產(chǎn)權(quán)房”。當(dāng)然還有一部分購房者是出于投資的目的，他們根據(jù)我國物權(quán)法對私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，抱著“法不責(zé)眾”的僥幸心理，預(yù)期我國法律最終會(huì)給“小產(chǎn)權(quán)房”以合法身份，屆時(shí)小產(chǎn)權(quán)房的價(jià)格

8、會(huì)翻幾番，以達(dá)到投資的目的。三、 “小產(chǎn)權(quán)房”合法性分析（一）學(xué)術(shù)界觀點(diǎn)小產(chǎn)權(quán)房是否合法，一般學(xué)術(shù)界有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)違反了我國土地管理法的規(guī)定：“農(nóng)民集體所有土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！币约啊稗r(nóng)民的宅基地不能流轉(zhuǎn)給非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員”。而另一種規(guī)定則認(rèn)為，“小產(chǎn)權(quán)房”是符合我國憲法規(guī)定的。他們的依據(jù)是憲法第八條：“參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者，有權(quán)在法律規(guī)定的范內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山”和憲法第十條：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有”的規(guī)定。提出小產(chǎn)權(quán)房是集體組織在本集體所有的土

9、地上建造并出售的，根據(jù)以上兩條法律規(guī)定，是屬于合法經(jīng)營范圍。并且“小產(chǎn)權(quán)房”也是符合社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)規(guī)律的產(chǎn)物，禁止“小產(chǎn)權(quán)房”違反了公平與法治的原則，我國法律關(guān)于農(nóng)民集體建設(shè)用地的相關(guān)規(guī)定已經(jīng)滯后于城市發(fā)展的需要。（二）本文觀點(diǎn)筆者認(rèn)為，雖然“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)一方面滿足了我國一部分中低收入人群的購房需要，緩解了城市購房壓力；另一方面也增加了農(nóng)民的收入，提高了農(nóng)民生活水平，拓寬了農(nóng)民創(chuàng)業(yè)融資渠道，有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是簡單的直接賦予“小產(chǎn)權(quán)房”以合法地位恐有不妥。第一， “小產(chǎn)權(quán)房”如果無序建造會(huì)破壞土地利用總體規(guī)劃，造成建設(shè)用地失控，并且私自開發(fā)集體所有土地的會(huì)影響耕地保護(hù)，甚至于危及糧食安

10、全；第二，我國農(nóng)村社會(huì)保障制度不健全，土地起著農(nóng)民社會(huì)保障的作用。農(nóng)民受眼前利益的驅(qū)使，盲目出售自己的土地，導(dǎo)致無地后的生活沒有保障，會(huì)引發(fā)更多的社會(huì)問題。第三，在小產(chǎn)權(quán)房的購買者中一部分是中低收入人群，但是也有相當(dāng)一部分的高收入人群，利用“小產(chǎn)權(quán)房”低廉的價(jià)格進(jìn)行投資，對這部分需求如果不加以制止，就會(huì)嚴(yán)重?cái)_亂房地產(chǎn)市場秩序，更會(huì)導(dǎo)致國土資源的大量流失。結(jié)合我國來看，對于“小產(chǎn)權(quán)房”不能一棒子打死，應(yīng)該分而治之。國土資源部副部長鹿心社就全國土地利用總體規(guī)劃綱要（20062020年）有關(guān)問題接受專訪時(shí)，談到小產(chǎn)權(quán)房問題解決對策時(shí)說：“要深入研究，分類分析，采取有針對性的措施，來化解歷史上形成的小

11、產(chǎn)權(quán)房問題?！笨梢娽槍π‘a(chǎn)權(quán)房問題的解決對策要從多角度，多方面著手。三、“小產(chǎn)權(quán)房”的治理措施在農(nóng)村，集體所有的土地是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的重要保障，不能輕易改變其所有制性質(zhì)。要在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)，尋求小產(chǎn)權(quán)房的解決之道，應(yīng)將“小產(chǎn)權(quán)房”按照其建設(shè)的時(shí)間地點(diǎn)進(jìn)行梳理歸類，采取有針對性的措施。本文首先按照“小產(chǎn)權(quán)房”的建設(shè)地點(diǎn)，將其分為兩大類；再按照“小產(chǎn)權(quán)房”的建設(shè)時(shí)間將其分為若干小類，分門別類進(jìn)行治理措施的探討。（一）在耕地上建造的“小產(chǎn)權(quán)房”對于違反土地利用總體規(guī)劃，未經(jīng)相關(guān)部門審批的占用耕地特別是基本農(nóng)田建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房要予以拆除，并追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。但是按照我國土地管理法第三十一條

12、的規(guī)定國家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀粵]有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，?？钣糜陂_墾新的耕地。雖然“小產(chǎn)權(quán)房”在建設(shè)時(shí)都沒有履行相關(guān)的審批手續(xù)，但是出于節(jié)約社會(huì)成本的考慮，如果占用的不是基本農(nóng)田，而且又能基本符合城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，可在建設(shè)單位能夠開墾與所占用的耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母氐那疤嵯?，對其建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”予以保留。視為其在農(nóng)村集體建設(shè)用地上建立的房屋。（二）在農(nóng)村集體建設(shè)用地上建造的“小產(chǎn)權(quán)房”農(nóng)村集體建設(shè)用地是指因農(nóng)村集體

13、經(jīng)濟(jì)組織或村民興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公用設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，經(jīng)依法批準(zhǔn)使用所在集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地?！?】1、已經(jīng)建成并已出售的可納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”對于已經(jīng)建成并已出售的可納入城市規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”。應(yīng)該責(zé)令責(zé)任人在補(bǔ)交土地出讓金和各種稅費(fèi)后，由相關(guān)部門予以頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證件。目前一些“小產(chǎn)權(quán)房”由于其相對低廉的價(jià)格確實(shí)解決了一大批普通老百姓的住房問題，可以說這部分“小產(chǎn)權(quán)房”承擔(dān)了一部分政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)保障責(zé)任。在保障國家合理土地收益的前提下對符合條件的給予確認(rèn)即符合社會(huì)主義“居有其所”的和諧精神，又能使已購房的普通老百姓能夠買得一套相對便宜的住房，維護(hù)社會(huì)

14、的長治久安。2、已經(jīng)建成并已出售的不能納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”對于已經(jīng)建成并已出售的不能納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”，出于維護(hù)社會(huì)長治久安、保護(hù)公民利益、減少資源浪費(fèi)的角度考慮，按前文所述，在農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度框架內(nèi)，可按“租賃”方式進(jìn)行產(chǎn)權(quán)管理?！?】由農(nóng)村集體將已售出的“小產(chǎn)權(quán)房”買回；“小產(chǎn)權(quán)房”的購買者可轉(zhuǎn)變?yōu)樵摲课莸某凶馊?。承租方享有租賃期滿優(yōu)先租賃權(quán)、轉(zhuǎn)租權(quán)以及解除租賃合同要求出租方退還剩余租金的權(quán)利。3、對于2007年12月30日后新建、續(xù)建的“小產(chǎn)權(quán)房”根據(jù)我國國務(wù)院2007年12月30日關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知的規(guī)定，農(nóng)村住宅用地只能

15、分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房。單位和個(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)民集體土地搞房地產(chǎn)開發(fā)。在此之后新建、續(xù)建的“小產(chǎn)權(quán)房”，原則上應(yīng)當(dāng)予以拆除，但是從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、節(jié)約社會(huì)資源的角度考慮，可參照前兩點(diǎn)方法進(jìn)行處理，同時(shí)沒收該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和房地產(chǎn)開發(fā)商的違法所得，并處以一定的罰款。4、對于2007年12月30日前已經(jīng)建成但尚未銷售的“小產(chǎn)權(quán)房”對于已經(jīng)建成但尚未銷售的“小產(chǎn)權(quán)房”，可以根據(jù)實(shí)際情況，可納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的，結(jié)合國家推進(jìn)經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等保障性住房的建設(shè)要求，將這類小產(chǎn)權(quán)房收歸國有轉(zhuǎn)換為保障性住房。不能納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的，在農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的

16、制度框架內(nèi)，允許以合作、入股、聯(lián)營等方式將農(nóng)村集體建設(shè)用地上建造的房屋使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。要真正解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題，僅將已存在的“小產(chǎn)區(qū)房”進(jìn)行清理整頓是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，最根本的方法是建立科學(xué)的農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。根據(jù)我國憲法和土地管理法的規(guī)定，土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。同時(shí)土地管理法第六十條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)經(jīng)相關(guān)部門批準(zhǔn)?？梢娢覈梢呀?jīng)允許農(nóng)村集體建設(shè)用地入股、聯(lián)營等方式流轉(zhuǎn)。同時(shí)該法第六十二條規(guī)定，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。通過該條可以看出，農(nóng)民的宅基地是可以出賣、出租的。因此，不改變土地權(quán)屬的前提下，允許農(nóng)村集體土地使用權(quán)在一定的范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民的土地從實(shí)物形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)閮r(jià)值形態(tài)，一方面，可以為農(nóng)民提供穩(wěn)定有效的資金來源，另