我國國有土地資產(chǎn)管理調(diào)研報告

1、我國國有土地資產(chǎn)管理調(diào)研報告(第二調(diào)研組)2003年11月13日 為了進(jìn)一步加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理，根據(jù)關(guān)于國土資源部2003年調(diào)研工作安排的通知（國土資發(fā)2003112號）的要求，我們組成調(diào)研組，結(jié)合土地市場督查工作，赴遼寧、河北、江蘇、重慶等地就我國國有土地資產(chǎn)管理的問題進(jìn)行了調(diào)研。通過認(rèn)真調(diào)研，調(diào)研組統(tǒng)一了國有土地資產(chǎn)管理的內(nèi)涵，了解了當(dāng)前我國國有土地資產(chǎn)管理的進(jìn)展，分析了存在的問題及原因，明確了進(jìn)一步加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的目標(biāo)與原則，提出了進(jìn)一步加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的對策建議。現(xiàn)將有關(guān)情況報告如下：一、國有土地資產(chǎn)與國有土地資產(chǎn)管理的內(nèi)涵在各地國有土地資產(chǎn)管理的實踐和探索中，由于認(rèn)識角度

2、和認(rèn)識程度的差異，各方面對國有土地資產(chǎn)和土地資產(chǎn)管理的內(nèi)涵有著不同的認(rèn)識：有的認(rèn)為，國有土地資產(chǎn)就是國有土地產(chǎn)權(quán)人付出經(jīng)濟(jì)代價而占有的財產(chǎn)，因而對土地資產(chǎn)的管理應(yīng)按財產(chǎn)進(jìn)行管理；有的認(rèn)為，國有土地資產(chǎn)是一種資源性資產(chǎn)，是土地經(jīng)濟(jì)屬性的表現(xiàn)，土地資產(chǎn)管理也應(yīng)按資源性資產(chǎn)進(jìn)行管理。通過調(diào)研，調(diào)研組認(rèn)為，國有土地資產(chǎn)是指國有土地產(chǎn)權(quán)人（所有者、使用者、他項權(quán)利人）通過行使相應(yīng)的土地權(quán)利而能夠?qū)崿F(xiàn)相應(yīng)土地收益的土地實物和土地權(quán)利。本報告所稱的國有土地資產(chǎn)主要是指對于國有土地所有者而言。與其它的資源性資產(chǎn)相比，國有土地資產(chǎn)有自身的特點：首先，土地資產(chǎn)的所有權(quán)主體具有唯一性。我國實行的是社會主義公有制，國

3、家是國有土地的唯一所有者，由國務(wù)院代表國家行使國有土地所有權(quán)，并通過法律授權(quán)，由市、縣人民政府負(fù)責(zé)具體轄區(qū)內(nèi)國有土地資產(chǎn)的具體管理職能。其次，國有土地資產(chǎn)的收益主要在市、縣財政。1993年國發(fā)85號文明確，國有土地有償使用收入是地方財政的經(jīng)常性收入。1999年1月1日實施的土地管理法明確，存量土地收益全部留于地方財政,對于新增建設(shè)用地，30%的收益上交中央財政，70%留地方。第三，土地資產(chǎn)價值量大。據(jù)2001年測算當(dāng)年我國土地資產(chǎn)總量約為25萬億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其它國有資產(chǎn)。由于國有農(nóng)地數(shù)量少、價值量低，我國國有土地資產(chǎn)主要為國有建設(shè)用地，國有土地資產(chǎn)管理主要應(yīng)以國有建設(shè)用地資產(chǎn)管理為主。調(diào)研組認(rèn)

4、為：本報告所研究的國有土地資產(chǎn)管理是指國家（由國務(wù)院行使所有權(quán)）以國有土地所有者的身份，將土地使用權(quán)從土地所有權(quán)中分離出來，通過市場方式優(yōu)化配置，充分實現(xiàn)資產(chǎn)價值，促進(jìn)國有建設(shè)用地集約、高效、合理配置，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)的綜合效益。我國國有土地資產(chǎn)管理的核心是加強(qiáng)和完善市場建設(shè)，充分發(fā)揮市場在國有土地配置中的基礎(chǔ)性作用，確保土地資產(chǎn)價值的實現(xiàn)。二、國有土地資產(chǎn)管理與土地市場建設(shè)的進(jìn)展（一）國有土地資產(chǎn)管理與土地市場建設(shè)的回顧我國土地資產(chǎn)管理和土地市場建設(shè)始于八十年代初期，前一個十年，主要是推進(jìn)土地使用制度改革，變無償、無限期、無流動的土地使用制度為有償、有限期、有流動的使用制度。十四大以后，

5、土地資產(chǎn)管理進(jìn)入了以市場形成土地使用權(quán)價格為核心的全面建設(shè)土地市場階段。1、土地有償使用制度改革階段改革開放之前，我國實行的土地使用制度是以無償、無限期、無流動為特征的計劃分配、行政劃撥方式，土地沒有價值，不能流動，土地資產(chǎn)管理和市場建設(shè)更無從談起。隨著改革開放的逐步推進(jìn)，從1982年開始，在廣州、撫順等城市對工業(yè)、商業(yè)等用地收取土地使用費，開展了土地商品屬性的探索；1987年9月到12月，深圳市分別以協(xié)議、招標(biāo)、拍賣三種方式出讓三宗國有土地使用權(quán)，同年，國務(wù)院批準(zhǔn)在深圳、上海、天津、廣州、廈門、福州等地進(jìn)行土地使用制度改革的試點，我國開始了土地有償使用制度改革的歷程。1988年我國先后修改了

6、憲法和土地管理法，明確了土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，標(biāo)志著土地有償使用制度開始確立。1990年國務(wù)院發(fā)布了中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例，明確規(guī)定土地使用權(quán)可以采用協(xié)議、招標(biāo)和拍賣三種方式。相關(guān)法律的修改恢復(fù)了國有土地資產(chǎn)商品屬性，標(biāo)志著土地管理開始步入資產(chǎn)化管理的軌道。2、土地市場建設(shè)階段土地有償使用制度的建立推動了土地市場的形成和發(fā)展。1992年黨的十四大決定全面建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，土地資產(chǎn)管理和土地市場建設(shè)開始進(jìn)入土地市場制度建設(shè)階段。1994年頒布的城市房地產(chǎn)管理法首次從法律層面明確了劃撥和出讓供地的范圍，并具體明確了國有土地使用權(quán)出讓、地價評估、公布和土地市場交

7、易制度。1998年新修改的土地管理法和新頒布的土地管理法實施條例確立了土地用途管制制度和土地有償使用制度，還首次從法規(guī)上明確了出讓、租賃、作價出資等土地有償使用方式。土地的市場化配置范圍不斷擴(kuò)大，有形市場建設(shè)的進(jìn)展加快，市場中介組織開始獨立發(fā)揮作用，市場體系框架基本形成，國有土地資產(chǎn)管理體制基本建立。特別是國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知（國發(fā)200115號）下發(fā)后，土地收購儲備制度廣泛實施，經(jīng)營性國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓逐步推開，協(xié)議出讓和劃撥供地得到進(jìn)一步規(guī)范，國有土地資產(chǎn)管理得到加強(qiáng)。（二）國有土地資產(chǎn)管理和土地市場建設(shè)的現(xiàn)狀通過調(diào)研，調(diào)研組認(rèn)為，經(jīng)過80年代初期土地有償使用制

8、度改革以來的不斷摸索，我國國有土地資產(chǎn)管理從無到有，從不成熟逐步走向成熟，現(xiàn)在已經(jīng)基本建立了一套與我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的土地資產(chǎn)管理體制，重點圍繞市場建設(shè)這個中心，不斷強(qiáng)化市場配置土地資源資產(chǎn)的基礎(chǔ)性作用，取得了較大的進(jìn)展，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：1、土地資產(chǎn)管理和土地市場建設(shè)的法律和制度基本建立，政府調(diào)控土地市場的能力得到加強(qiáng)一是結(jié)合土地資產(chǎn)管理和土地市場的發(fā)展?fàn)顩r，修訂了土地管理法，確立了新的土地用途管制制度，嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。二是重新編制和實施了土地利用總體規(guī)劃，強(qiáng)化了土地利用年度計劃。先后下發(fā)了土地利用年度計劃管理辦法（國土資源部令第2號）和土地利用規(guī)劃實施管理工作若干意見

9、（國土資發(fā)2000144號）等部門規(guī)章和規(guī)范性文件，確立了建設(shè)用地總量控制制度。三是完善了土地有償使用方式，確立了市場公開配置國有土地的制度。先后下發(fā)了劃撥用地目錄（國土資源部令第9號）、規(guī)范國有土地租賃若干意見（國土資發(fā)1999222號）、招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定（國土資源部令第11號）、協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定（國土資源部令第21號），完善了國有土地有償使用方式，明確了劃撥供地范圍，確立了經(jīng)營性國有土地使用權(quán)的招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度，規(guī)范了協(xié)議供地程序。四是按照新修訂的土地管理法的規(guī)定，實行了新的土地資產(chǎn)收益分配辦法，對新增建設(shè)用地有償使用收益30%上交中央，控制了耕地的大量流失

10、；存量建設(shè)用地有償使用收益全部留給地方，鼓勵地方積極盤活存量建設(shè)用地，加大了閑置土地處置力度，優(yōu)化了建設(shè)用地供應(yīng)布局和結(jié)構(gòu)。2、國有土地使用權(quán)市場配置范圍不斷擴(kuò)大，土地價格的市場形成機(jī)制基本形成，土地資產(chǎn)價值通過市場得以實現(xiàn)一是國有土地使用權(quán)市場配置范圍不斷擴(kuò)大。隨著我國土地市場的不斷發(fā)展完善，應(yīng)當(dāng)實行有償使用的城市新增建設(shè)用地和依法發(fā)生流轉(zhuǎn)的存量建設(shè)用地，基本都納入了有償使用范圍。截至2002年，有償使用和市場配置的國有土地面積占城市國有建設(shè)用地總面積的比例，已由1992年的不足2%上升到2002年的24%，已經(jīng)實行有償使用的面積約76萬公頃。其中，出讓國有土地面積56萬公頃，采用租賃、作價

11、出資或入股方式有償使用的土地面積近20萬公頃。至2003年9月，全國累計收取國有土地使用權(quán)出讓金10800多億元，結(jié)合國有企業(yè)改革，顯化國有企業(yè)土地資產(chǎn)7000多億元，促進(jìn)了舊城改造和城市建設(shè)，支持了國有企業(yè)改革與發(fā)展。二是國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓比例逐年增加，市場機(jī)制顯化土地資產(chǎn)的作用不斷得到加強(qiáng)。隨著經(jīng)營性國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度的普遍建立，招標(biāo)拍賣掛牌出讓比例逐年增加。2003年1-9月，全國招標(biāo)拍賣掛牌出讓的面積達(dá)到2.745萬公頃，與1992年相比，招標(biāo)拍賣掛牌出讓面積占同期出讓總面積的比例由不足1%上升到30.16%，招標(biāo)拍賣掛牌出讓金額占同期出讓金總額的比例從不足

12、1%上升到55.21%。重慶市政府決定由國土資源管理部門墊支城市地塊控制性詳細(xì)規(guī)劃編制工作經(jīng)費，墊付費用納入地塊出讓成本，待“招拍掛”出讓后從土地出讓金中解決，從根本上解決了城市規(guī)劃編制滯后影響土地“招拍掛”進(jìn)程問題。沈陽市在實行招標(biāo)拍賣掛牌制度前9年間共出讓土地為705.2萬平方米，收繳土地出讓金13.6億元，而2001年實施招標(biāo)拍賣掛牌制度后兩年，全市出讓土地共574萬平方米，收繳土地出讓金25億，市場機(jī)制顯化土地資產(chǎn)的作用不斷得到加強(qiáng)。浙江省自2002年7月1日以來，以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓土地1193宗，土地總面積136586畝，分別占全省有償出讓宗數(shù)和面積的55.7%和77.01%。三

13、是國有土地使用權(quán)市場交易日趨活躍。土地資產(chǎn)通過市場流轉(zhuǎn)，不僅實現(xiàn)了其優(yōu)化配置，還促進(jìn)了土地資產(chǎn)與其它生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置。2002年發(fā)生國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓86.6萬宗、6.7萬公頃，轉(zhuǎn)讓金額達(dá)2380億元；國有土地使用權(quán)出租19.1萬宗、1.7萬公頃，租金達(dá)28億元；國有土地使用權(quán)抵押53.8萬宗、28.9萬公頃，抵押金額達(dá)7846億元。3、政府宏觀調(diào)控國有土地資產(chǎn)配置和土地市場的能力得到進(jìn)一步增強(qiáng)一是編制了國家、省、地、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級土地利用總體規(guī)劃，并依此編制了相應(yīng)的土地利用年度計劃，有條件的地區(qū)還根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和土地市場的供需情況制訂了供地計劃，確保了對建設(shè)用地供應(yīng)總量和供應(yīng)結(jié)

14、構(gòu)的控制。二是通過實施土地收購儲備制度，加強(qiáng)了土地供應(yīng)的集中統(tǒng)一管理，努力實現(xiàn)土地一級市場的壟斷供應(yīng)權(quán)，目前，全國已有1258個市、縣政府建立了這一制度。土地收購儲備制度的實施，使城市政府切實掌握土地的集中統(tǒng)一供應(yīng)權(quán)，能夠根據(jù)土地市場供求情況，適時調(diào)整土地供應(yīng)量，增強(qiáng)了政府調(diào)控土地市場的能力。 三是加大了信息披露力度。通過建立建設(shè)用地信息發(fā)布、地價和土地登記資料可查詢制度和建立了市場運行監(jiān)測、預(yù)警體系，政府對土地的直接控制逐漸演變?yōu)榫S護(hù)市場秩序和創(chuàng)造穩(wěn)定、公平、安全的市場環(huán)境，政府調(diào)控國有土地資產(chǎn)配置和土地市場的能力得到進(jìn)一步增強(qiáng)。4、完善了土地市場運行制度與組織建設(shè)一是土地公開交易、基準(zhǔn)地價

15、定期確定公布、土地市場信息發(fā)布和土地登記資料公開查詢等制度基本建立。二是土地有形市場逐步建立，全國已有1198個市、縣設(shè)立了土地有形市場，從而增加了交易機(jī)會，降低了交易成本，保障了交易安全。三是培育和規(guī)范了土地市場中介服務(wù)組織，土地估價、咨詢、交易代理和登記代理等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)開始獨立、客觀、公正執(zhí)業(yè)。四是土地調(diào)查、登記制度進(jìn)一步完善，強(qiáng)化了對土地利用狀況和土地價格的監(jiān)測。5、與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的土地權(quán)利體系開始構(gòu)建隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所有權(quán)包含的社會關(guān)系不僅僅是指所有權(quán)確定和鞏固的財產(chǎn)分配和財產(chǎn)占有、反映人們相互之間利益邊界的靜態(tài)歸屬關(guān)系，還反映了通過流轉(zhuǎn)滿足和溝通人們對財產(chǎn)的使用需求而形成

16、的相互之間的動態(tài)利益關(guān)系，土地所有權(quán)的分解使得土地資產(chǎn)化管理成為可能，與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的土地權(quán)利體系開始構(gòu)建：一是在堅持土地公有制的前提下，實行了土地使用權(quán)與所有權(quán)分離，土地使用權(quán)成為商品，按照市場原則進(jìn)行配置。二是細(xì)化和完善土地有償使用方式，在出讓基礎(chǔ)上，增加了國有土地租賃和國有土地使用權(quán)作價出資或入股兩種新的土地有償使用方式，依法明確了出讓土地使用權(quán)、承租土地使用權(quán)、作價出資或入股土地使用權(quán)等三種有償土地使用權(quán)的權(quán)能。三是適應(yīng)國有企業(yè)改革的需要，明確了劃撥土地使用權(quán)的權(quán)能和相應(yīng)的權(quán)益價格。四是結(jié)合“西氣東輸”管道用地、城市地下商場建設(shè)等項目，進(jìn)一步明確了管線地下通過權(quán)、地下空間權(quán)等他項

17、權(quán)利的內(nèi)涵及其資產(chǎn)價值。三、國有土地資產(chǎn)管理與市場建設(shè)存在的問題及原因（一）存在問題盡管各地國土資源管理部門在加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)化管理，推動土地市場建設(shè)方面取得了不少成績，市場配置的基礎(chǔ)性作用得以基本發(fā)揮，但在國有土地資產(chǎn)管理中仍然面臨著一些不容忽視的問題，主要表現(xiàn)為：1、相關(guān)制度有待完善，政策執(zhí)行不力隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，某些制度的不足逐漸顯露出來，主要表現(xiàn)在：一是劃撥供地范圍過大。劃撥用地在土地供應(yīng)總量中所占比例較大，不符合充分發(fā)揮市場配置土地資產(chǎn)基礎(chǔ)性作用的原則。按照城市房地產(chǎn)管理法和土地管理法的明確規(guī)定，國家機(jī)關(guān)用地和軍事用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地、國家重點扶持的能源、交通、

18、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地、法律、行政法規(guī)規(guī)定的其它用地四類可以以劃撥方式取得，但隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這四類用地中，有一些用地如高速公路用地屬于盈利性行業(yè)，如果實行有償使用，可以更好地發(fā)揮土地資產(chǎn)的作用。二是存量土地資產(chǎn)處置滯后。存量土地資產(chǎn)在城市土地資產(chǎn)中占有很大的比重，其中很大一部分處于閑置或低效利用狀態(tài)，影響了城市土地資產(chǎn)的整體效益的發(fā)揮。雖然國家為存量土地入市制訂了一系列規(guī)范,但大多只涉及到改制的企業(yè)用地和用途改變的土地,大部分存量建設(shè)用地仍處于無償使用狀態(tài)，其中很大一部分需要隨著企業(yè)改革和土地用途調(diào)整實行市場配置或有償使用。三是政策執(zhí)行不徹底。雖然國家三令五申強(qiáng)調(diào)要實行土地市場配置的“陽光工

19、程”，并聯(lián)合監(jiān)察部對經(jīng)營性國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度的執(zhí)行進(jìn)行了督促，但一些地方仍然以種種借口來規(guī)避制度的執(zhí)行，特別是對原劃撥土地改為經(jīng)營性用途、舊城改造和城中村改造等，紛紛采取協(xié)議出讓方式。工業(yè)用地因信息公開程度不夠，大多采取低價協(xié)議出讓，有的甚至違規(guī)以低于底價的價格出讓。遼寧省臺安縣以經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)為名，推進(jìn)招標(biāo)拍買掛牌制度進(jìn)程緩慢，制度尚未落實。由于土地配置政策不完善，加之政策執(zhí)行過程中被打折扣，國有土地資產(chǎn)流失嚴(yán)重。2、國有土地有償使用覆蓋面較窄，土地資產(chǎn)顯化不足根據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)測算，除去不會輕易改變用途和發(fā)生流轉(zhuǎn)的交通和水利設(shè)施用地外，我國建設(shè)用地約有2500萬公頃。其中，國有

20、建設(shè)用地約700萬公頃，城市內(nèi)的315萬公頃，城市外的385萬公頃。城市內(nèi)的國有土地可以市場配置或有償使用的應(yīng)達(dá)到4050%左右，而目前只有24%。城市內(nèi)外，還有大量國有建設(shè)用地需要隨著企業(yè)改革和土地用途的調(diào)整實行市場配置和有償使用。國有土地有償使用覆蓋面較窄，離充分發(fā)揮市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用還有很大的差距。3、市場配置土地的基礎(chǔ)性作用發(fā)揮不充分招標(biāo)拍賣掛牌出讓比例較低，協(xié)議出讓方式?jīng)]有充分體現(xiàn)市場作用。一是招標(biāo)拍賣掛牌出讓土地比例不高。按照國家政策規(guī)定，商業(yè)、旅游、金融、商品住宅等四類用地要實行招標(biāo)拍賣掛牌出讓，據(jù)有關(guān)單位對全國76個不同規(guī)模城市的土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行的測算分析表明，在有償

21、供地的總量中，招標(biāo)拍賣掛牌供地面積比例應(yīng)達(dá)到30%40%。而2002年全國招標(biāo)拍賣掛牌供地還只占有償供地總量的15%，還有不少經(jīng)營性用地違規(guī)協(xié)議出讓。重慶市2002年7月1日至2003年2月20日，招標(biāo)拍賣掛牌出讓土地1725宗，出讓面積為783.7公頃，分別占應(yīng)該實行招標(biāo)拍賣掛牌出讓土地的64%和65.4%。遼寧省撫順市在土地市場清查中發(fā)現(xiàn)撫順經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)從2001年4月至今有38宗經(jīng)營性國有土地沒有實行招標(biāo)拍賣掛牌出讓，而是采取了協(xié)議方式，涉及土地1488畝。二是協(xié)議出讓市場公開程度不夠，市場競爭不足，低價出讓土地現(xiàn)象嚴(yán)重。一些地方行政干預(yù)嚴(yán)重，有些地區(qū)的政府領(lǐng)導(dǎo)以打招呼、批條子等形式指定供

22、地對象、供地位置、供地面積、供地用途、供地方式和供地價格等，致使市場配置土地的環(huán)境難以形成。有的地方政府擅自減免地價或者以實物地租等方式低價協(xié)議出讓土地，國家土地收益大量流失。4、政府對土地資產(chǎn)配置和土地市場的宏觀調(diào)控乏力一是一些地方供地多頭分散，大量土地仍由原土地使用者自發(fā)交易，一些園、區(qū)用地未納入當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一管理。土地一級市場基本沒有形成政府壟斷，弱化了政府對土地的集中統(tǒng)一管理，嚴(yán)重影響和干擾了政府對土地供應(yīng)總量的控制和耕地保護(hù)。二是不同區(qū)域之間，為創(chuàng)造政績和吸引投資，競相壓低地價競爭，有的地區(qū)甚至以零地價對外招商，造成土地資產(chǎn)流失，在工業(yè)用地方面，表現(xiàn)尤為突出。三是財稅機(jī)制不健全，國家

23、難以通過財稅機(jī)制調(diào)控土地資產(chǎn)配置和土地市場運行?，F(xiàn)行的土地稅制難以調(diào)控土地資產(chǎn)配置和土地市場，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅種多、稅負(fù)重，而保有環(huán)節(jié)基本無稅，對少數(shù)單位、個人占用和浪費大量土地資源缺乏經(jīng)濟(jì)制約，不利于節(jié)約土地資源資產(chǎn)。四是市場交易信息披露不充分，土地市場運行監(jiān)測滯后。供地信息的充分公開，可以通過供給，創(chuàng)造有效需求，可以使工業(yè)等更多的土地采用掛牌等公開的市場方式供應(yīng)，從而從根本上解決低價協(xié)議出讓土地的問題。目前，土地市場交易活動日趨活躍，但土地市場信息公開程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足市場發(fā)展的要求，土地市場運行狀況的監(jiān)測滯后，直接影響了政府和開發(fā)商對土地市場的準(zhǔn)確判斷。5、集體土地向國有土地轉(zhuǎn)變過程中，市場機(jī)

24、制作用發(fā)揮不充分征地是增量建設(shè)用地的主要來源，但在征地過程中，市場機(jī)制作用發(fā)揮不充分，主要表現(xiàn)為：一是征地范圍和征地規(guī)模大，為公共利益征地的目的性難以體現(xiàn)。根據(jù)16個?。▍^(qū)、市）2000年和2001年上報的材料統(tǒng)計表明，因交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施項目征地的占52%，因經(jīng)濟(jì)適用住房、市政公用設(shè)施等城市公益性項目征地的占12%，因工商業(yè)、房地產(chǎn)等城市經(jīng)營性項目征地的占22%，因道路、學(xué)校和企業(yè)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)村建設(shè)用地項目征地在占13%，在較大的征地范圍影響下，征地規(guī)模不斷擴(kuò)大，耕地流失嚴(yán)重。二是征地價格偏低，沒有體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)原則?，F(xiàn)行的征地補(bǔ)償費的測算，沒有體現(xiàn)土地潛在的收益和利用價值，沒有考慮土地對農(nóng)

25、民承擔(dān)生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能，更沒有體現(xiàn)市場供求狀況，不符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律。三是補(bǔ)償安置不到位，農(nóng)民失地又失業(yè)。政府或征地單位往往在法定范圍內(nèi)壓低補(bǔ)償費用，農(nóng)民取得的征地補(bǔ)償費大打折扣，同時征地補(bǔ)償費用管理使用混亂，有的地方隨意截留、挪用、拖欠征地補(bǔ)償費，安置辦法單一，難以解決失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計，農(nóng)民沒有得到應(yīng)得的土地收益，農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)被侵犯。（二）主要原因土地資產(chǎn)管理和市場建設(shè)中出現(xiàn)的諸多問題，究其原因，既與土地資產(chǎn)管理制度本身不健全和執(zhí)行不力有關(guān)，還同相關(guān)政策的不配套、錯誤的政績觀和發(fā)展觀、市場發(fā)育不充分有著必然的聯(lián)系。1、政績觀與發(fā)展觀的偏差當(dāng)前土地資產(chǎn)管理和土地市場建設(shè)過程中的種

26、種問題，在很大程度上是因為地方各級政府的政績觀和發(fā)展觀有偏差。在目前的政績考核體制下，各地方政府大多具有“大干快上”和“大肆圈錢”的強(qiáng)烈沖動，普遍具有一種“表現(xiàn)政績”的欲望，表現(xiàn)為地方領(lǐng)導(dǎo)對GDP的追求上，土地作為最重要的國有資產(chǎn)，自然成為最先瞄準(zhǔn)的對象。在如此政績觀的影響下，政府的發(fā)展觀也產(chǎn)生了偏差，一些地方政府不能站在可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，從全局和經(jīng)濟(jì)安全運行的層次來認(rèn)識土地資產(chǎn)管理和土地市場建設(shè)的重要性，一味強(qiáng)調(diào)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地市場建設(shè)的特殊情況，忽視市場對資源資產(chǎn)配置的基礎(chǔ)性作用，導(dǎo)致規(guī)范市場運行、優(yōu)化配置土地資產(chǎn)的各項政策被打折扣或不落實。2、市場發(fā)育不充分自1992年黨的十四大做

27、出全面建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的決定后，各種要素市場開始發(fā)展和完善，但由于體制轉(zhuǎn)軌的漸進(jìn)性和傳統(tǒng)制度政策的慣性仍然存在，總體而言，市場體系發(fā)育不充分，市場化程度不高。在這種背景下，一方面，土地市場自身發(fā)育不完善，市場配置資源的基礎(chǔ)性作用沒有充分發(fā)揮，國有土地資產(chǎn)的價值實現(xiàn)范圍窄、市場機(jī)制不強(qiáng)，嚴(yán)重制約了國有土地資產(chǎn)管理工作的進(jìn)一步推進(jìn)；另一方面，其它要素市場的發(fā)育也不完善，使得土地與其它生產(chǎn)要素資源的優(yōu)化配置程度不高，制約了國有土地資產(chǎn)價值實現(xiàn)，降低了土地資產(chǎn)的運行效率。3、相關(guān)政策不配套國有土地資產(chǎn)管理和土地市場運行狀況直接關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)的運行，但由于相關(guān)政策不配套，土地市場運行與國民經(jīng)濟(jì)的

28、運行還不太協(xié)調(diào)，主要表現(xiàn)在：土地稅制設(shè)置不合理，不利于國有土地資產(chǎn)的集約利用和流轉(zhuǎn)。一是在土地保有環(huán)節(jié)設(shè)置稅種較少，只有土地使用稅，征稅范圍較窄，只對城鎮(zhèn)和工礦區(qū)征收，最高征收標(biāo)準(zhǔn)目前每平方米只有7元，用地者保有土地的成本很低，不足以在經(jīng)濟(jì)上約束土地使用者節(jié)約用地、高效用地。二是在土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)設(shè)置的稅種過多。如在土地轉(zhuǎn)讓中，對土地轉(zhuǎn)讓收入要同時征收營業(yè)稅、所得稅、土地增值稅、印花稅、契稅等多項稅收，用地者轉(zhuǎn)讓土地中成本較高，一定程度上抑制了土地合理流轉(zhuǎn)。投融資體制與基本建設(shè)程序的制約。傳統(tǒng)的投融資體制和基本建設(shè)程序已經(jīng)與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不相適應(yīng)。在傳統(tǒng)的投融資體制下，開發(fā)商首先與原土地使用者協(xié)商

29、用地并簽訂相關(guān)土地補(bǔ)償協(xié)議，然后到計劃部門立項、到規(guī)劃部門辦理規(guī)劃手續(xù)。這樣，開發(fā)商可以投入極少的“關(guān)系成本”便取得土地開發(fā)權(quán)，成為潛在土地使用者。最后土地管理部門只能被動辦理土地出讓手續(xù)。雖然我國法律明確對經(jīng)營性土地要一律實行招標(biāo)拍賣掛牌出讓，但在這種“人選地”而不是“地選人”的體制框架內(nèi)，只能采取協(xié)議方式，市場的基礎(chǔ)性作用得不到發(fā)揮。4、政府職能轉(zhuǎn)變不到位政府雖然制訂了各種法律法規(guī)來規(guī)范土地市場運行、強(qiáng)化土地資產(chǎn)管理，但由于思想認(rèn)識不到位和制度變遷的漸進(jìn)性，政府還沒有完全實現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換，一些國土資源管理部門的批地、供應(yīng)、用地思路還停留在舊的規(guī)范上，市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用并沒有充分發(fā)揮，特

30、別是在國家三令五申要求經(jīng)營性用地必須招標(biāo)拍賣掛牌出讓的情況下，一些地方仍然堅持協(xié)議供地，甚至隨意定價、擅自壓低地價和減免土地收益，對公平、公正、公開的市場環(huán)境造成了很大的沖擊。對土地二、三級市場中正常的土地交易，政府仍設(shè)置了行政審批和許可制度，限制了土地二級市場的進(jìn)一步發(fā)育；另一方面，政府為土地市場提供的服務(wù)不夠，存在職能缺位。政府提供地價信息、建設(shè)用地信息、土地登記信息等服務(wù)程度較低，沒有為市場配置土地提供良好的外部環(huán)境。四、推進(jìn)國有土地資產(chǎn)管理和土地市場建設(shè)的目標(biāo)、原則、任務(wù)和對策建議黨的十六大明確了經(jīng)濟(jì)體制改革的方向、目標(biāo)。黨的十六屆三中全會進(jìn)一步明確了完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，要按照統(tǒng)

31、籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放的要求，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。這為我們進(jìn)一步加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理和市場建設(shè)指明了方向。（一）目標(biāo)按照十六屆三中全會的要求，我國國有土地資產(chǎn)管理的總體目標(biāo)是：更大程度地發(fā)揮市場在國有建設(shè)用地配置中的基礎(chǔ)性作用，健全土地市場宏觀調(diào)控體系，提高政府調(diào)控土地市場的能力和水平，實現(xiàn)國有建設(shè)用地進(jìn)入統(tǒng)一市場配置，土地利用效率顯著提高，資源保護(hù)、生態(tài)保護(hù)和資產(chǎn)管理水平大大提高，為全面建設(shè)小康社會提供土地支持，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)分階段進(jìn)行：第一個五年，在土地資產(chǎn)管理制度和土地市

32、場建設(shè)上取得突破。實現(xiàn)經(jīng)營性土地使用權(quán)全部招標(biāo)拍賣掛牌出讓，協(xié)議出讓的工業(yè)用地引入市場機(jī)制，確立符合市場經(jīng)濟(jì)原則的新型征地制度，進(jìn)一步完善土地市場調(diào)控手段；第二個五年，主要是推行和完善各項制度。隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，通過發(fā)揮市場配置土地資源基礎(chǔ)性作用，促進(jìn)土地集約利用。擴(kuò)大有償使用覆蓋面，結(jié)合企業(yè)改革和土地用途調(diào)整，應(yīng)有償使用的原劃撥土地實行有償使用；再經(jīng)過十年的努力，到2020年，全面建成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代土地資產(chǎn)管理體系。土地市場統(tǒng)一運行，土地產(chǎn)權(quán)體系完整，法律保障明確，各類交易主體平等競爭，土地價格市場形成機(jī)制完善，土地資產(chǎn)全面納入企業(yè)資產(chǎn)和國民經(jīng)濟(jì)核算體系。通過市場建設(shè)和制度

33、推進(jìn)，最終建立資產(chǎn)配置全面市場化、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明晰化、資產(chǎn)管理規(guī)范化、資產(chǎn)運行高效化的資產(chǎn)管理體系。（二）原則1、必須堅持與時俱進(jìn)、按照市場經(jīng)濟(jì)原則推進(jìn)制度創(chuàng)新土地有償使用制度改革證明，以市場經(jīng)濟(jì)原則推進(jìn)制度創(chuàng)新的過程是土地資產(chǎn)管理水平不斷提高的過程。近幾年來，土地使用權(quán)進(jìn)入市場、市場運行基本制度的建立和完善，都是按照這一原則進(jìn)行創(chuàng)新的結(jié)果。但事物的發(fā)展并不是一成不變的，社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展必然會出現(xiàn)新情況、新問題，可能與現(xiàn)行制度與政策發(fā)生磨擦和矛盾，必須適時做出相應(yīng)的調(diào)整，按照市場經(jīng)濟(jì)原則推進(jìn)制度創(chuàng)新，才能不斷適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。2、必須始終堅持服務(wù)于社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長方

34、式的兩個根本轉(zhuǎn)變，給土地資產(chǎn)管理事業(yè)帶來了前所未有的發(fā)展機(jī)遇，我國國有土地資產(chǎn)管理工作始終堅持服務(wù)于社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，土地有償使用制度的建立和土地收購儲備制度的逐步推進(jìn)，顯化了土地資產(chǎn)價值，優(yōu)化了城市土地資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，有力推動了國有企業(yè)的改革和發(fā)展。實踐證明，只有始終堅持服務(wù)于社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，土地資產(chǎn)管理才能有更大的作為。3、必須堅持依法行政、規(guī)范政府行為國有土地資產(chǎn)管理狀況直接關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，而政府行政權(quán)力的行使直接關(guān)系到土地資產(chǎn)的初次配置方式和配置效率，并影響著土地資產(chǎn)的再次配置。因此，政府依法行政對土地資產(chǎn)管理十分關(guān)鍵。只有堅持依法行政，規(guī)范政府行為，才能有效地維護(hù)土地市場

35、正常的秩序，實現(xiàn)土地資產(chǎn)優(yōu)化配置。4、必須堅持確保國家土地所有權(quán)權(quán)益，實現(xiàn)國有土地資產(chǎn)保值增值作為資產(chǎn)的土地最重要的特征是具有明確的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，能夠給土地所有者帶來收益。我國的土地公有制決定了土地所有權(quán)權(quán)益必須由國家占有、使用。因此，堅持和完善土地資產(chǎn)管理，必須充分體現(xiàn)國家土地所有者的地位，通過制訂各種制度、政策來規(guī)范土地資產(chǎn)的配置，實現(xiàn)其保值增值目標(biāo)。（三）任務(wù)1、擴(kuò)大市場配置土地范圍從市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際出發(fā)，進(jìn)一步明確劃撥用地范圍，對于能夠通過有償方式供應(yīng)的土地一律通過市場配置，最大程度擴(kuò)大市場配置土地的范圍。單位、個人使用劃撥土地用于生產(chǎn)經(jīng)營的，要逐步納入有償使用軌道。單位個人使用劃撥土地

36、不從事生產(chǎn)、經(jīng)營的，要逐步納入資產(chǎn)核算。2、進(jìn)一步完善土地市場運行規(guī)范提高市場公開程度，全面推行經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度；協(xié)議供地也要實行公開供地計劃、集體決策和交易過程、交易結(jié)果公開；積極推進(jìn)工業(yè)用地的掛牌交易。公正執(zhí)法，平等保護(hù)各類市場交易主體，保障土地供應(yīng)和交易中的平等競爭，實現(xiàn)公正的土地市場秩序。適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，完善土地權(quán)利體系，明晰土地權(quán)能，統(tǒng)一土地登記，保障交易安全。3、提高土地市場的調(diào)控能力和水平提高土地利用總體規(guī)劃編制水平，在正確運用行政管理手段的同時，強(qiáng)化和完善法律、經(jīng)濟(jì)手段，保證規(guī)劃實施，落實土地用途管制制度。要根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況科學(xué)合理地制訂土地利用年度計劃和供地計劃，嚴(yán)格控制土地供應(yīng)總量，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)。大力推進(jìn)和完善土地收購儲備制度，不斷增強(qiáng)政府適時調(diào)控土地市場的能力。加強(qiáng)對土地市場運行的監(jiān)測和分析，公開土地市場信息，建立快速反應(yīng)機(jī)制，審時度勢，及時調(diào)控土地市場。4、完善補(bǔ)償機(jī)制，改革征地制度在充分尊重農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，建立新的征地制度和補(bǔ)償機(jī)制。征地補(bǔ)償費用要根據(jù)被征用土地的原用途價格和失地農(nóng)民的社會保障費用合并計算。