推進(jìn)形成主體功能區(qū)的財(cái)稅政策(1)

1、    推進(jìn)形成主體功能區(qū)的財(cái)稅政策(1)    內(nèi)容摘要：根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃思路與財(cái)稅政策工具特點(diǎn)，本文提出了我國(guó)推進(jìn)形成主體功能區(qū)財(cái)稅政策的主要目標(biāo)：一是確保四類主體功能區(qū)享有均等化的基本公共服務(wù)，二是引導(dǎo)資源要素合理向目標(biāo)功能區(qū)流動(dòng)，三是完善市場(chǎng)化財(cái)稅工具，引導(dǎo)、調(diào)節(jié)市場(chǎng)主體和居民行為，促進(jìn)資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)。分析了要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)所需要具備的有關(guān)條件，以及財(cái)稅政策如何在創(chuàng)造這些條件中發(fā)揮作用。并針對(duì)四類主體功能區(qū)特點(diǎn)，分別提出了相應(yīng)的財(cái)稅政策建議。關(guān)鍵詞：主體功能區(qū)，基本公共服務(wù)均等化，財(cái)稅政策，政府間轉(zhuǎn)移支

2、付制度推進(jìn)形成主體功能區(qū)是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要國(guó)家一攬子綜合政策的支持。而我國(guó)現(xiàn)行政策體系與構(gòu)建主體功能區(qū)的要求還不相適應(yīng)，需要進(jìn)一步調(diào)整和完善。結(jié)合主體功能區(qū)劃要求和財(cái)稅政策職能特征，推進(jìn)形成主體功能區(qū)的財(cái)稅政策目標(biāo)，主要包括以下三個(gè)方面：（1）確保四類功能區(qū)享有均等化的基本公共服務(wù)(基本公共服務(wù)均等化最終強(qiáng)調(diào)的是一國(guó)全體公民，無論所處地域、性別、民族、地位、財(cái)富等的差異，都享受一定基準(zhǔn)以上的基本公共服務(wù)。雖然不一定由政府直接提供，一般認(rèn)為基本公共服務(wù)是政府的職責(zé)所在，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，很大程度上將依賴于政府的行動(dòng)。所以，強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)四類主體功能區(qū)之間基本公共服務(wù)均等化，并非一定著

3、眼從四類功能區(qū)出發(fā)。因?yàn)橹灰械男姓^(qū)實(shí)現(xiàn)了基本公共服務(wù)均衡化，四類主體功能區(qū)之間自然也實(shí)現(xiàn)了均等化。根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃的思路，設(shè)定四類功能區(qū)之間基本公共服務(wù)均等化這一目標(biāo)是完全合理的，但考慮到我國(guó)的行政和財(cái)政體制現(xiàn)實(shí)，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，以優(yōu)先推進(jìn)行政區(qū)域間的基本公共服務(wù)均等化為途徑，可能更具有現(xiàn)實(shí)操作性。（2）引導(dǎo)資源要素合理向目標(biāo)功能區(qū)流動(dòng)；（3）完善市場(chǎng)化財(cái)稅工具，引導(dǎo)和調(diào)節(jié)市場(chǎng)主體和居民行為，推進(jìn)資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展。而四類功能區(qū)內(nèi)的居民是否享有基本公平的公共服務(wù)，既是差別化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的目標(biāo)之一，更是真正引導(dǎo)人口資源流動(dòng)并最終形成主體功能區(qū)的基礎(chǔ)。從某種程度上講，四類功

4、能區(qū)推進(jìn)形成的進(jìn)程將直接受基本公共服務(wù)均等化的程度影響。所以，三大目標(biāo)中又以第一個(gè)目標(biāo)最為重要。一、財(cái)稅政策工具框架與潛在政策著力點(diǎn)為了實(shí)現(xiàn)以上三大目標(biāo)，我們首先分析其需要具備的基本條件是什么；為了創(chuàng)造這些條件，在整個(gè)財(cái)稅政策工具框架中有哪些工具能排上用場(chǎng)；并結(jié)合現(xiàn)實(shí)針對(duì)性和可操作性，具體分析哪些政策是潛在的著力點(diǎn)。（一） 實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需要的基本條件目標(biāo)一：四類主體功能區(qū)基本公共服務(wù)均等化此目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵取決于以下三個(gè)基本條件：第一，各地提供基本公共服務(wù)的能力；第二，各地基本公共服務(wù)基礎(chǔ)條件和單位供給成本；第三，各地提供公共服務(wù)的責(zé)任心和努力程度。其中，基本公共服務(wù)的提供能力又主要取決于各地

5、實(shí)際財(cái)力和管理能力；公共服務(wù)的基礎(chǔ)條件主要受各地歷史投入和單位供給成本差異影響，而單位供給成本差異又主要受地理區(qū)位、自然環(huán)境、人口密度等綜合因素影響；責(zé)任心和努力程度則主要取決于制度設(shè)計(jì)、績(jī)效監(jiān)督與激勵(lì)安排。對(duì)于基礎(chǔ)條件和單位供給成本相對(duì)一致的兩個(gè)地區(qū)而言，如果假設(shè)其管理能力相當(dāng)、制度設(shè)計(jì)與激勵(lì)安排也基本一致，則地區(qū)公共服務(wù)均等化程度將主要取決于地區(qū)財(cái)力的均等化程度。這也是當(dāng)前很多討論集中到完善我國(guó)中央與地方財(cái)稅體制，改革轉(zhuǎn)移支付制度上的主要原因。為創(chuàng)造以上條件，當(dāng)前財(cái)稅政策的努力方向：一是推進(jìn)各類主體功能區(qū)之間基本財(cái)力均等化；二是在財(cái)力均等化制度設(shè)計(jì)中，要充分考慮各地基礎(chǔ)條件和成本差異，而且

6、要有有效的激勵(lì)安排，以保障公共服務(wù)支出優(yōu)先地位，并取得切實(shí)實(shí)效。從政策著力點(diǎn)看，要推進(jìn)地區(qū)財(cái)力均等化無外乎兩條辦法：第一，加強(qiáng)各地區(qū)自有財(cái)源建設(shè)，提高自身汲取財(cái)力的能力。這種方法不但需要較長(zhǎng)的時(shí)間，而且由于發(fā)展水平、資源、區(qū)位和環(huán)境等方面的差異，地區(qū)間財(cái)力差異會(huì)一直存在。另外，我國(guó)長(zhǎng)期的實(shí)踐表明，如果過度依賴于自身財(cái)源建設(shè)，必然會(huì)出現(xiàn)因追求財(cái)政收入而出現(xiàn)與主體功能定位相沖突的開發(fā)行為。第二，通過政府間轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)財(cái)力在國(guó)土空間和功能區(qū)之間的重新分配，保證所有地區(qū)的財(cái)力都能支持基本公共服務(wù)的提供。當(dāng)然，“財(cái)力均等化”并不能真正保證“公共服務(wù)均等化”，而只是后者的重要條件。在完善轉(zhuǎn)移支付制度

7、的過程中的基礎(chǔ)上，還必須加強(qiáng)公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估與監(jiān)督考核，將公共服務(wù)作為政府考核的核心內(nèi)容。必須加強(qiáng)政府管理能力建設(shè)，改善政府人力資本質(zhì)量，提高政府管理的效率和能力。目標(biāo)二：引導(dǎo)資源要素向目標(biāo)功能區(qū)流動(dòng)資源要素在區(qū)域間的流動(dòng)主要是依靠市場(chǎng)機(jī)制來完成，而財(cái)稅政策通常只是發(fā)揮一定的引導(dǎo)性作用。根據(jù)主體功能區(qū)劃總體戰(zhàn)略思路，在資源要素流動(dòng)方面，主要包括以下幾個(gè)方面：（1）引導(dǎo)資本、勞動(dòng)力和技術(shù)向重點(diǎn)開發(fā)區(qū)流動(dòng)；（2）引導(dǎo)人口從限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)遷出，推進(jìn)生態(tài)移民；（3）引導(dǎo)優(yōu)化開發(fā)區(qū)加快技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)在國(guó)內(nèi)合理轉(zhuǎn)移等。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)實(shí)踐，要實(shí)現(xiàn)以上政策目標(biāo)，財(cái)稅政策的關(guān)鍵在于對(duì)

8、資源要素的流動(dòng)以引導(dǎo)性優(yōu)惠和支持，適當(dāng)補(bǔ)償因流動(dòng)帶來的短期損失，使資源的合理流動(dòng)在經(jīng)濟(jì)上有吸引力。目標(biāo)三：完善市場(chǎng)化財(cái)稅工具，提高政策實(shí)施效率，引導(dǎo)市場(chǎng)主體和居民節(jié)約資源和重視環(huán)境保護(hù)總結(jié)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，一國(guó)綜合性環(huán)境資源政策框架，可以歸納為四種主要類型（見表1）。第一，管制和命令類。主要通過強(qiáng)制規(guī)定和行政命令來實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，包括有關(guān)法律、HJ4.9mm法規(guī)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、總量控制以及行政罰款等。第二，價(jià)格類。其主要是通過影響市場(chǎng)主體成本、收益，改變資源價(jià)格等方式來實(shí)現(xiàn)政策目的，主要包括補(bǔ)貼、收費(fèi)、資源環(huán)境稅、政府采購(gòu)等。第三，產(chǎn)權(quán)類。通過設(shè)置或承認(rèn)私有產(chǎn)權(quán)，通過市場(chǎng)交易體系來實(shí)現(xiàn)政策目的，典型的例如排

9、放許可證、二氧化碳排放交易等。第四，信息和宣傳類。主要是通過信息發(fā)布，公益宣傳，綠色行動(dòng)等來提高公眾認(rèn)知，進(jìn)而改變他們的行為，常見的包括綠色認(rèn)證、綠色標(biāo)記、綠色自愿協(xié)議等等。四類政策工具各具特色，發(fā)揮作用的特點(diǎn)也不相同，從政策推進(jìn)的機(jī)制看，許多時(shí)候第二類和第三類中的大部分政策會(huì)借助市場(chǎng)體系來完成，所以又被稱為“市場(chǎng)化環(huán)境資源工具”。從我國(guó)當(dāng)前的政策體系看，第二、三和四類政策都比較薄弱。而財(cái)稅政策在資源環(huán)境方面的作用，基本上是通過第二類工具實(shí)現(xiàn)的。所以，當(dāng)前的政策重點(diǎn)在于健全這類政策工具，通過稅收安排，一方面使資源浪費(fèi)和環(huán)境污染行為支付必要的成本，使外部成本部分內(nèi)部化，通過成本的增加來影響市場(chǎng)主體和居民的行為；另一方面支持采用資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)技術(shù)的企業(yè)提升競(jìng)爭(zhēng)力，不至于使企業(yè)因?yàn)橹铝Y源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)而處于不利地位。逐步探索建立起生態(tài)環(huán)境的成本和收益跨地區(qū)配置機(jī)制。（二）主體功能區(qū)與財(cái)稅政策工具框架財(cái)稅政策工具細(xì)分十分龐雜，但歸納起來無外乎兩大類：收入類政策和支出類政策。根據(jù)日常實(shí)用情況，其中收入類政策大體有可以分為稅、費(fèi)、