完善投資管理,提升開發(fā)區(qū)基礎設施投資效率水平

1、完善投資管理，提升開發(fā)區(qū)基礎設施投資效率水平全壽命周期成本對政府投資項目的借鑒與啟示發(fā)展計劃局 李光明自1984年建區(qū)以來，天津開發(fā)區(qū)已經(jīng)走過23年的發(fā)展歷程，無論是在經(jīng)濟發(fā)展、城市建設，還是制度創(chuàng)新方面均取得了巨大的成績。在面對目前濱海新區(qū)大發(fā)展的歷史性機遇和時代賦予了天津開發(fā)區(qū)新的歷史使命的時期，天津開發(fā)區(qū)經(jīng)濟增速放緩，過分依賴大企業(yè)大項目儲備不足等一系列問題也凸現(xiàn)出來，內(nèi)外所得稅的統(tǒng)一也將使天津開發(fā)區(qū)的政策體制優(yōu)勢進一步喪失，與此同時，濱海新區(qū)管理體制整合的可能性也越來越大，與其它周邊地區(qū)合并，還是向經(jīng)濟功能區(qū)轉(zhuǎn)變，天津開發(fā)區(qū)正面臨一個重要的歷史選擇期。而構(gòu)建新中國經(jīng)濟平臺的宏偉構(gòu)想標志

2、著天津開發(fā)區(qū)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型已進入了實施階段，為十一五期間，乃至更長時期澄清發(fā)展思想、確定目標奠定了基礎。本文結(jié)合工作實際，從目前我區(qū)政府投資管理者的角度出發(fā)，運用全壽命周期成本的系統(tǒng)思想，闡述在政府投資管理過程中僅僅重視建設投資過程還遠遠不夠，對項目的管理更應從開始到結(jié)束進行全過程管理和比選，從而保證系統(tǒng)最優(yōu)和整體最優(yōu)，而不是階段最優(yōu)。項目總成本前期費用建設投資運轉(zhuǎn)與維護成本回收與報廢成本本運轉(zhuǎn)/維護管理日常維護操作與維護培訓定期檢修報廢產(chǎn)品回收建設工程安裝工程設備工器具購置工程其他費用投資機會研究項目建議書可行性研究報告一、全周期成本概述圖1.1 項目全壽命周期成本構(gòu)成“成本”這一概念在不同的學科

3、中有不同的解釋，即使在同一學科的不同分支也有不同的解釋，成本會計中的定義為：成本是指企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中各種經(jīng)濟資源價值犧牲進行對象化計算的數(shù)額。國外給出的項目全生命周期成本是指為了設置和獲得系統(tǒng)以及系統(tǒng)一生所消耗的總費用，其中包括開發(fā)、設置、使用、后期運營和報廢等費用。本文中政府投資項目的全生命周期成本項目從開始醞釀，經(jīng)過論證、研究、設計、建設、生產(chǎn)和使用一直到最后報廢的整個生命周期內(nèi)所耗費的研究、設計與建設費用、生產(chǎn)費用、使用和保障費用及最后廢棄費用的總和。從成本分解的角度，圖1.1表示了項目全生命周期成本的構(gòu)成。從政府的全壽命周期的角度探討成本的組成，可以包括前期成本、建設成本、運營使用成

4、本、維修成本和回收報廢成本。圖1.1所示的前期費用成本包括了項目建議書、可行性研究、市場調(diào)查、方案設計、初步設計、施工圖設計、試驗等所花費的費用；建設投資包括招投標完成后從項目開始到項目建設竣工等各種費用；運轉(zhuǎn)與維護成本是指在項目建設完成后，項目運營期間需要支付的人力成本消耗、動力燃料消耗、更換零部件費用及維修保養(yǎng)的費用；回收報廢成本是產(chǎn)品報廢處理和再生的費用。按照用戶使用的觀點劃分產(chǎn)品成本可以發(fā)現(xiàn)由于產(chǎn)品使用中的不一樣，不同類型的產(chǎn)品其成本構(gòu)成將不有所同，如表1-1所示，像螺絲刀類的簡單產(chǎn)品使用中沒用消耗，不需要維修，總成本就是它的生產(chǎn)成本；汽車比較復雜，制造成本較高，但在使用當中要消耗汽油

5、，并經(jīng)常需要維修，所以生產(chǎn)成、運行成本和維護成本均占一定比重；水泵類產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不太復雜，但后期運行成本較高，通常情況下后期成本要大于生產(chǎn)成本。表1.1 三種典型產(chǎn)品的成本構(gòu)成產(chǎn) 品生產(chǎn)成本/總成本運行成本/總成本維護成本/總成本螺絲刀100%0%0%汽 車約20%約50%約30%泵 站約10%約75%約15%如果從整個開發(fā)區(qū)政府和社會的角度來看，項目全壽命周期成本是由建設成本（建設投資）、使用成本（運營費用、報廢回收費用）、和社會成本（環(huán)保投資）共同組成，從表1.2可以看出，項目的總成本是從前期概念階段到報廢結(jié)束階段大部分由投資者和使用者承擔，而在此過程中產(chǎn)生的再生、治理污染和保健等環(huán)保成本主要

6、由政府承擔。所以以項目全壽命周期考慮成本符合可持續(xù)發(fā)展的思想和科學發(fā)展觀的要求，從項目的產(chǎn)生到結(jié)束，考慮到了環(huán)保的因素，使得項目在項目的全壽命周期“綠色清潔生產(chǎn)”。表1-2 項目全壽命周期成本的組成名 稱投資者成本使用者成本社會成本前期階段市場調(diào)查、項目建議書、可行性研究等建設階段建設工程、安裝工程、設備購自和其他費用等環(huán)境污染、人身健康損壞使用階段動力能源消耗、材料費用、日常維護維修費用環(huán)境污染、人身健康損壞回收報廢階段回收、報廢費用環(huán)境污染、人身健康損壞二、全周期成本對開發(fā)區(qū)政府投資的啟示 眾所周知，政府投資項目大多數(shù)形成公共建筑、公共設施、基礎設施等服務民眾的公共產(chǎn)品，在這些政府投資項目

7、的過程中，決策者往往更加重視項目的建設投資，既從項目構(gòu)思設想到項目竣工驗收后的總投資，而忽視了項目或設備建成后的養(yǎng)護成本、維修成本等一系列成本和費用，如果將這個項目看成一個會計核算對象，這些成本的歸集其實就構(gòu)成了項目運營期間的經(jīng)營成本。如果項目建設的的投資主體和后期經(jīng)營的經(jīng)營主體為相同主體，或者是后期的經(jīng)營成本將會轉(zhuǎn)化到建設階段的投資主體，那么從項目生命周期成本來平衡和考慮，項目從起始到結(jié)束的全生命周期成本最小必然成為項目最終負責人的最優(yōu)選擇。從圖1.3可以看出，目前開發(fā)區(qū)投資管理是以建造階段（包括開始、設計和施工）投資最小化，而項目全生命周期是以項目開始到結(jié)束成本最小化，追求的是系統(tǒng)最優(yōu)，而

8、不是部分最優(yōu)。從投融資體制改革以后，開發(fā)區(qū)的基礎設施建設的能源廠站由原來的政府全部投資模式改為建設自籌、運營補貼的模式，而道路、泵站、綠化等市政設施由政府建設、養(yǎng)護全部出資，因此市政設施雖然建設投資和養(yǎng)護費用出自不同的財政支出科目，前者從基本建設列支，后者基本從城市維護費撥付，但負責人和出資人最終為政府，所以從項目全生命周期來考慮市政、綠化類投資項目是政府資金效益最大化的必要選擇之一。投資估算階段初步設計概算階段施工圖預算階段招投標階段施工階段竣工結(jié)算階段竣工決算階段圖1.2 目前工程造價管理階段劃分開始設計施工建造使用廢除圖1.3 建設項目全壽命周期的階段劃分從表1.3中的市政、綠化項目和能

9、源類項目的成本構(gòu)成可以看出，市政、綠化項目從全壽命周期來看，市政、綠化類項目從前期階段、建設階段、使用階段到報廢階段都形成政府成本和社會成本，其中社會成本中的環(huán)保治理成本在現(xiàn)狀情況下絕大部分由政府埋單（主要原因是環(huán)保違規(guī)成本較低，而環(huán)保監(jiān)督不易）。如果從整個社會的角度看，政府項目的全生命周期成本是由政府成本、企業(yè)成本和社會成本組成，其中政府成本為政府建設項目及購置設備所發(fā)生的投資額，企業(yè)成本為項目交付企業(yè)后直到項目結(jié)束過程中所發(fā)生的日常維護和管理費用，像負責開發(fā)區(qū)的市政、綠化項目的市政公司和綠化公司的所有運營費用均由管委會負擔 與實際情況可能有所出入，主要原因是市政和綠化公司有一些像設計所等經(jīng)

10、營單位，這些單位的費用為自收自支。，而能源類的項目雖然嚴格意義上講不屬于政府投資項目，但經(jīng)過投融資體制改革以后，絕大部分能源項目由公司進行自籌投資，運營期間通過社會平均成本加上合理利潤進行補貼，因此從項目全壽命周期成本來考慮，應防止企業(yè)在項目的運營階段擴大運營成本、增加補貼，從而將企業(yè)成本轉(zhuǎn)移為政府成本。所以對熱力等運營期間長的項目應重視項目的前期研究，從項目全壽命周期來進行財務評價和國民經(jīng)濟評價。表1.3 政府投資項目全生命周期成本成本分類階段分類政府成本企業(yè)成本社會成本是否會轉(zhuǎn)化為政府成本前期階段市政、綠化項目（前期費用及建設投資）能源項目（前期費用及建設投資）建設階段所有項目產(chǎn)生的垃圾、

11、污染和健康損壞污染和環(huán)境治理大部分轉(zhuǎn)化為政府成本使用階段市政、綠化項目（成本、維修及改造費用）能源項目（政府承諾補貼）能源項目（成本及費用）所有項目垃圾、污染和健康損壞污染和環(huán)境治理大部分轉(zhuǎn)化為政府成本報廢（回收）階段市政、綠化項目（報廢、回收費用）能源項目（報廢、回收費用）所有項目垃圾、報廢污染和健康損壞污染和環(huán)境治理大部分轉(zhuǎn)化為政府成本 從項目的全壽命周期成本考慮，可以界定項目對環(huán)境的影響提供一個清晰的分類，反映了清潔生產(chǎn)、環(huán)境保護的要求，如表1-4所示，一般情況下全生命周期分析中環(huán)境影響的分類。表1-4 全生命周期分析中環(huán)境影響的分類資源的消耗對生態(tài)環(huán)境的影響對人體健康的影響能源氣候變暖

12、中樞神經(jīng)系統(tǒng)破壞原材料臭氧層破壞生殖系統(tǒng)破壞水酸雨呼吸系統(tǒng)破壞土地水體富營養(yǎng)化致癌效應光化學煙霧生態(tài)毒性影響生態(tài)環(huán)境破壞生物多樣性破壞三、實例分析由于水泵的后期維護、維修的費用很大，因此以開發(fā)區(qū)兩種流量參數(shù)相同的兩種品牌的污水潛水泵進行全生命周期成本分析。國產(chǎn)與進口泵站全壽命周期費用對比 排水泵站可分為雨水泵站和污水泵站，由于污水泵站常年運行，后期運行費用較大，因此以污水泵站為例來進行分析。該實例分析中的數(shù)據(jù)來源于開發(fā)區(qū)市政公司。 單位：萬元項目A型潛水泵B型潛水泵壽命周期10 年20 年采購次數(shù)2 次1 次采購費用18.050.020年采購費用36.0 50.0維護周期1年 3年每次維護費用

13、1.5000 5.0000 20年維護成本30.0 33.3 年運行費用28.6823.6520年運行費用573.6 473.0 20年總費用639.6556.320年總費用差（不考慮時間成本）83.3四、全壽命周期成本對開發(fā)區(qū)的借鑒意義1、改革市政類部分項目的招標辦法。從上述實例分析可以看出，以開發(fā)區(qū)的招投標管理辦法，由于型泵比B型泵的價格便宜很多，按照最低價中標的原則，型泵中標，但由于型泵使用壽命只有型泵一半，同時加上型泵的后期維護費用和使用費用較高，從項目全壽命周期來看，采購型泵整體成本更低。因此可以考慮修改開發(fā)區(qū)的招投標管理辦法或者改用綜合評標法進行招標，從而節(jié)約政府投資。2、盡快出臺

14、項目績效考核管理辦法，匹配項目全壽命周期成本管理。 由于全壽命周期成本管理中的成本包含因素很多，因此可以通過項目績效考核，跟蹤檢查項目后期的運行情況，評價在前期投資決策過程中采用全壽命周期成本中的后期運營成本和維修成本，積累數(shù)據(jù)和資料，保證項目決策階段考慮的整體最優(yōu)，如果出現(xiàn)不一致的情況，應查明原因，確保項目的技術(shù)參數(shù)的實現(xiàn)。、開發(fā)區(qū)水、電、氣、熱等國企業(yè)的成本核算應進行外部審計和評價。近期，國資委主任李榮融指出：“用三年時間，將國有企業(yè)的賬本向社會公開?！保砻髁藝Y委推動國資經(jīng)營預算制度、強化國資監(jiān)管的決心。由于開發(fā)區(qū)經(jīng)過投融資改革以后，能源類項目建設資金由企業(yè)自籌，因此能源類國有企業(yè)項目建設的積極性減少，而如何獲得更多得政府補貼是國有企業(yè)的最優(yōu)選擇。如何合理可信的界定企業(yè)成本是政府進行補貼和進行項目全壽命成本管理的關(guān)鍵，采用外部審計、聘用會計事務所和審計事務所進行審核成本，同時適時的向公眾公開企業(yè)財務狀況，這樣不僅可以接受公眾的監(jiān)督，為項目全壽命周期成本建立數(shù)據(jù)基礎，而且能更好的評價企業(yè)的經(jīng)營管理和效益。4、環(huán)境治理也應納入政