南靖縣靖城鎮(zhèn)尚寨村民委員會(huì)不服漳州市公路局以未經(jīng)批準(zhǔn)砍伐公路林木和增設(shè)叉道口對(duì)其

1、南靖縣靖城鎮(zhèn)尚寨村民委員會(huì)不服漳州市公路局以未經(jīng)批準(zhǔn)砍伐公路林木和增設(shè)叉道口對(duì)其行政處罰決定案                案情    原告：福建省南靖縣靖城鎮(zhèn)尚寨村民委員會(huì)。    法定代表人：吳金和，主任。    被告：福建省漳州市公路局。    法定代表人：鄭成朕，局長(zhǎng)。

2、    第三人：福建省南靖縣林業(yè)局。    法定代表人：陳朝祥，局長(zhǎng)。    原告南靖縣靖城鎮(zhèn)尚寨村民委員會(huì)，欲在319國(guó)道邊興建飲食店和開(kāi)辟一條通往九龍江邊采沙場(chǎng)的通道，需砍伐部分公路林木，便向第三人南靖縣林業(yè)局提出采伐公路林木申請(qǐng)，于1992年9月7日取得了南靖縣林業(yè)部批準(zhǔn)的1991閩林政集采字第047號(hào)福建省集體（個(gè)體）林木采伐許可證，獲準(zhǔn)“在靖城鎮(zhèn)尚寨村公路林林班319線尚寨南安新村路口小班采伐雜木1立方米（8株）”。數(shù)日后，原告便在國(guó)道319線公路87公里600米至

3、680米處，共砍伐公路林木32株，每株直徑平均18厘米。同時(shí)，在未申請(qǐng)公路等管理部門批準(zhǔn)的情況下，就在砍伐32株公路林木地段增設(shè)長(zhǎng)59.4米、路肩寬4.7米的交叉道口。為此，漳州市公路局南靖分局根據(jù)中華人民共和國(guó)公路管理?xiàng)l例第三十四條及其實(shí)施細(xì)則第六十條、第五十九條的規(guī)定，于1993年3月11日以（93）靖路字第001號(hào)公路路政管理違章處罰決定書，對(duì)原告尚寨村民委員會(huì)作出行政處罰：一、砍伐公路林木，賠償5440元；二、增設(shè)叉道口、占用公路、公路用地，賠償38860元。原告對(duì)此處罰決定不服，向漳州市公路局申請(qǐng)復(fù)議。漳州市公路局于1993年3月29日根據(jù)公路管理?xiàng)l例第二十二條第三款、第三十二條第一

4、款、第三十四條及其實(shí)施細(xì)則第三十三條第二款、第四十三條、第五十四條、第五十九條的規(guī)定，作出了（93）漳路字第02號(hào)公路路政管理復(fù)議決定：一、維持南靖公路分局處罰決定第一項(xiàng)；二、撤銷南靖公路分局處罰決定第二項(xiàng)；三、補(bǔ)辦交叉道口手續(xù)，交叉道口及排水設(shè)施需按公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求設(shè)計(jì)、修建，并處罰款人民幣4000元。    原告尚寨村民委員會(huì)對(duì)復(fù)議決定不服，于1993年5月29日向南靖縣人民法院提起訴訟。    南靖縣人民法院立案受理后，應(yīng)原告請(qǐng)求，依法追加與本案被訴具體行政行為有利害關(guān)系的南靖縣林業(yè)局為第三人，參加訴訟。

5、    原告訴稱：被告的處罰決定，缺乏實(shí)事求是精神，于法于理不符，請(qǐng)求法院判決撤銷。主要理由是：1.根據(jù)公路管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則第六十條規(guī)定，對(duì)違反條例第二十二條及其實(shí)施細(xì)則第三十三條規(guī)定，亂砍濫伐或毀壞公路花草林木的單位和個(gè)人，按照森林法實(shí)施細(xì)則第二十二條、第二十三條、第二十五條、第二十六條的有關(guān)規(guī)定處理。原告砍伐公路林木雖然沒(méi)有向公路主管部門申請(qǐng)，但已向南靖縣林業(yè)部門申請(qǐng)并獲得許可證。因此，原告既非盜伐又非濫伐，而且所砍公路林木既沒(méi)有非法出售，也無(wú)非法所得。所以決定處罰、賠償依據(jù)不足，不合理也不合法。且國(guó)道319公路線87公里680米處的公路林木，是由南

6、靖縣林業(yè)主管部門提供苗木，原告營(yíng)造的。因此，申請(qǐng)并獲林業(yè)部門批準(zhǔn)砍伐，是合法的。2.原告增設(shè)叉道口，沒(méi)有向公路主管部門提出申請(qǐng)有過(guò)錯(cuò)，但動(dòng)工后公路主管部門一直沒(méi)有提出異議，到完工后南靖分局才進(jìn)行處罰，公路管理部門也有不當(dāng)之處。    被告辯稱：原告的違法事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，被告為維持公路管理秩序，依法作出（93）漳路字第02號(hào)公路路政管理處罰決定，是正確合法的。請(qǐng)求法院駁回原告的無(wú)理請(qǐng)求，主要理由是：1.原告存在違法事實(shí)。原告于1992年9月12日，未申請(qǐng)公路主管部門批準(zhǔn)，擅自在國(guó)道319公路線87公里600米處，砍伐公路林木32株和在該處設(shè)立一處長(zhǎng)達(dá)5

7、8米叉道口。原告這一違法事實(shí)，經(jīng)南靖公路分局調(diào)查取證，有大量的書證、物證以及其陳述證實(shí)。2.被告的行政處罰決定程度合法，適用法律正確。原告砍伐公路林木，雖于1992年9月7日經(jīng)林業(yè)部門批準(zhǔn)，但根據(jù)公路管理?xiàng)l例第三十九條第三項(xiàng)和第二十二條第三款的規(guī)定，公路林木系公路設(shè)施，須經(jīng)公路主管部門批準(zhǔn)，方可采伐。原告未經(jīng)公路主管部門批準(zhǔn)，擅自砍伐國(guó)道林木，被告責(zé)令其賠償公路設(shè)施損失，符合法律規(guī)定；對(duì)其擅自設(shè)立叉道口處以4000元罰款，也無(wú)不當(dāng)。    審判    南靖縣人民法院審理認(rèn)為：原告所說(shuō)砍伐的公路林木大的直徑只有10至

8、20厘米，小的直徑才大拇指大，與事實(shí)不符，不能成立。原告砍伐公路林木雖取得南靖縣林業(yè)局核發(fā)的林木采伐許可證，但沒(méi)有向公路主管部門申請(qǐng)；同時(shí)在未向公路主管部門申請(qǐng)獲得批準(zhǔn)的情況下，增設(shè)交叉道口，其行為違反了公路管理法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)受處罰。原告認(rèn)為動(dòng)工后公路主管部門沒(méi)有提出異議也有不當(dāng)之處，這種主張并非法律規(guī)定在處理時(shí)應(yīng)予考慮的情節(jié)，不予采納。被告的具體行政行為認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，符合法定程序。據(jù)此，該院于1993年9月20日判決：    維持被告漳州市公路局的行政處罰決定。    原告尚寨村民委員會(huì)和第三人南靖

9、縣林業(yè)局不服一審判決，均向漳州市中級(jí)人民法院提出上訴。    上訴人尚寨村民委員會(huì)訴稱：上訴人采伐公路林木已經(jīng)南靖縣林業(yè)局批準(zhǔn)，屬合法采伐，一審法院認(rèn)定與法不符，定性錯(cuò)誤。被上訴人把采伐路樹(shù)、增設(shè)叉道口兩種不同性質(zhì)的行為混為一談，套用一類法規(guī)進(jìn)行處罰，適用法律不當(dāng)。上訴人采伐路樹(shù)如有違法    ，也應(yīng)由林業(yè)主管部門或其授權(quán)單位進(jìn)行處罰，被上訴人對(duì)上訴人實(shí)施處罰，屬越權(quán)行為。對(duì)增設(shè)交叉道口的處罰，被上訴人雖有變更，但仍罰款4000元，是不合理的。    上訴人南靖縣林業(yè)局訴稱：

10、上訴人審批的林木采伐許可證是正確合法的，被上訴人從中干預(yù)，侵犯了上訴人依法行政的權(quán)力。被上訴人有意把砍伐林木和增設(shè)交叉道口兩類不同性質(zhì)的行為混雜一起，回避適用林業(yè)法律、法規(guī)，套用一類法規(guī)處罰，不但適用法律錯(cuò)誤，而且超越職權(quán)。    被上訴人漳州市公路局辯稱：根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，公路主管部門有權(quán)審核發(fā)放公路林木采伐許可證。森林法第二十八條第三款明確排除了林業(yè)主管部門對(duì)公路林木采伐許可證的核發(fā)權(quán)。上訴人的辯解理由不能成立。    漳州市中級(jí)人民法院審理認(rèn)為：上訴人南靖縣靖城鎮(zhèn)尚寨村民委員會(huì)興建采沙場(chǎng)、飲食店是正當(dāng)?shù)模?/p>

11、但砍伐路樹(shù)、設(shè)置交叉道口沒(méi)有申請(qǐng)公路主管部門審批，卻申請(qǐng)林業(yè)部門批準(zhǔn)采伐8株路樹(shù)，違反了森林法第二十八條第三款和公路管理?xiàng)l例第二十二條第三款的規(guī)定，確屬違法行為。被上訴人漳州市公路局依據(jù)公路管理?xiàng)l例及其實(shí)施細(xì)則的有關(guān)規(guī)定，對(duì)上訴人尚寨村民委員會(huì)作出的行政處罰復(fù)議決定，事實(shí)清楚，主要證據(jù)充分，適用法律正確，處罰程序合法。上訴人認(rèn)為被上訴人的具體行政行為超越職權(quán)、適用法律錯(cuò)誤等理由，系對(duì)法律規(guī)定的誤解，上訴理由不能成立，不予采納。根據(jù)中華人民共和國(guó)行政訴訟法第六十一條第一項(xiàng)的規(guī)定，于1993年12月4日作出終審判決：    駁回上訴，維持原判。 &

12、#160;  評(píng)析    （一）本案爭(zhēng)議問(wèn)題之一，是公路管理機(jī)關(guān)對(duì)尚寨村民委員會(huì)砍伐公路林木的行為進(jìn)行處罰是否超越職權(quán)？一種意見(jiàn)認(rèn)為，亂砍濫伐或者毀壞公路花草林木的行為，屬森林法律、法規(guī)調(diào)整的對(duì)象，不但應(yīng)當(dāng)適用森林法律、法規(guī)進(jìn)行處罰，而且只有林業(yè)主管部門才享有管理處罰權(quán)。本案公路管理機(jī)關(guān)對(duì)尚寨村民委員會(huì)砍伐公路林木的行為如果認(rèn)定違法，也應(yīng)移交林業(yè)主管部門處理，公路管理機(jī)關(guān)擅自進(jìn)行處罰，屬于超越職權(quán)的行為，侵犯了林業(yè)主管部門的管理權(quán)。這種認(rèn)為部門法（法律、法規(guī)）只能由主管行政部門適用，其他行政部門適用了就是超越職權(quán)的觀點(diǎn)，顯然是對(duì)法律規(guī)

13、范的誤解。行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)，必須有法律、法規(guī)的授權(quán)。這種授權(quán)既包括本部門法（法律、法規(guī)）的授權(quán)，也包括其他部門法（法律、法規(guī)）的授權(quán)。我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)中，許多部門法（法律、法規(guī)）除了賦予主管行政部門職權(quán)，同時(shí)還賦予相關(guān)的其他行政部門的職權(quán)。譬如，我國(guó)森林法第二十八條第三款規(guī)定：“鐵路、公路的護(hù)路林和城鎮(zhèn)林木的更新采伐，由有關(guān)主管部門審核發(fā)放采伐許可證”。公路管理機(jī)關(guān)不僅根據(jù)森林法的上述規(guī)定獲得授權(quán)，而且根據(jù)公路管理?xiàng)l例第二十二條第三款“公路兩側(cè)林木不得任意砍伐，需要更新砍伐的，必須經(jīng)公路主管部門批準(zhǔn)?！焙偷谌臈l“對(duì)違反本條例規(guī)定的單位和個(gè)人，公路主管部門可以分別情況，責(zé)令其返還原物、

14、恢復(fù)原狀、賠償損失、沒(méi)收非法所得并處以罰款”的規(guī)定也獲得授權(quán)?？梢?jiàn)不論是森林法還是公路管理法規(guī)，都賦予公路管理部門對(duì)砍伐公路林木的審批權(quán)，對(duì)于違反這些規(guī)定的行為，公路管理部門有權(quán)依法制裁。因此，本案公路管理機(jī)關(guān)根據(jù)上述法律、法規(guī)的規(guī)定，作出具體行政行為，具有行政主體資格，認(rèn)為其超越職權(quán)，是沒(méi)有根據(jù)的。    （二）本案爭(zhēng)議問(wèn)題之二，是公路管理機(jī)關(guān)對(duì)尚寨村民委員會(huì)砍伐公路林木和增設(shè)叉道口的兩種行為，在一個(gè)行政決定中一并作出處罰是否符合法律規(guī)定，適用法律是否錯(cuò)誤？有的認(rèn)為，砍伐公路林木和增設(shè)叉道口是兩類不同的行為，如果違法，應(yīng)適用兩類不同的法律、法規(guī)，作出兩

15、種處罰。本案公路管理部門把兩類行為合并為一種進(jìn)行處罰，適用法律法規(guī)錯(cuò)誤。這種意見(jiàn)有失偏頗。本案尚寨村民委員會(huì)為開(kāi)辦企業(yè)需在319國(guó)道上開(kāi)辟一條通道，要砍伐部門公路林木和增設(shè)一叉道口，這是緊密相關(guān)聯(lián)的兩種行為?？撤ス妨帜竞驮鲈O(shè)叉道口既存在關(guān)聯(lián)性，又都為公路管理法規(guī)所調(diào)整，均須經(jīng)公路管理機(jī)關(guān)審批，對(duì)于未經(jīng)審批的違法行為其有權(quán)實(shí)施行政處罰。因此，本案公路管理機(jī)關(guān)對(duì)尚寨村民委員會(huì)未經(jīng)批準(zhǔn)砍伐公路林木和增設(shè)叉道口的違法行為，依法查處一并作出處罰，并不違反法律的規(guī)定。需要指出的是，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，公路管理機(jī)關(guān)對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)砍伐公路林木的行為，可以適用公路管理法規(guī)進(jìn)行處理，也可以同時(shí)適用森林法和公路管

16、理法規(guī)的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。本案中，公路管理機(jī)關(guān)只適用公路管理法規(guī)進(jìn)行處理，并無(wú)不當(dāng)。而且，鑒于公路林木還具有護(hù)路的特殊屬性，對(duì)尚寨村民委員會(huì)的處罰也是適當(dāng)?shù)摹?#160;   （三）本案爭(zhēng)議問(wèn)題之三，是林業(yè)主管部門批準(zhǔn)尚寨村民委員會(huì)砍伐公路林木的行政行為是否合法，如因其批準(zhǔn)、發(fā)證的具體行政行為違法而造成行政相對(duì)人經(jīng)濟(jì)損失，應(yīng)否承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任？有的意見(jiàn)認(rèn)為，根據(jù)森林法第十一條關(guān)于“各級(jí)林業(yè)主管部門依照本法規(guī)定，對(duì)森林資源的保護(hù)、利用、更新，實(shí)行管理和監(jiān)督”的規(guī)定，本案涉及的公路林木采伐許可證由林業(yè)主管部門審核、發(fā)放，是完全合法、正確的。我們認(rèn)為，這僅是根據(jù)森林法的上述一般規(guī)定，得出這樣的結(jié)論，而忽視了該法第二十八條第三款