官僚預(yù)算最大化理論與財(cái)政超收問(wèn)題探析

1、官僚預(yù)算最大化理論與財(cái)政超收問(wèn)題探析     一、官僚預(yù)算最大化模型的理論要點(diǎn)    官僚預(yù)算最大化理論經(jīng)歷了由最初模型到修正模型的演變。    (一)官僚預(yù)算最大化理論的最初模型。    尼斯坎南在1971年出版的官僚機(jī)構(gòu)與代議制政府一書中首次提出預(yù)算最大化理論，我們稱之為最初模型。根據(jù)官僚預(yù)算最大化最初模型，官僚的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)自身效用最大化，而為了實(shí)現(xiàn)自身效用最大化目標(biāo)，他們會(huì)追求總預(yù)算的最大化。根據(jù)尼斯坎南的觀點(diǎn)，薪金、津

2、貼、公眾聲譽(yù)、權(quán)力、恩惠、產(chǎn)出、變革的難易度、管理官僚機(jī)構(gòu)的難易度都是可能會(huì)進(jìn)入官僚效用函數(shù)的變量，除了后面兩個(gè)因素之外，其他因素都是預(yù)算的正的單調(diào)函數(shù)。根據(jù)此觀點(diǎn)，官僚們可能會(huì)因?yàn)樽非笮в米畲蠡非笮浇?、津貼、公眾聲譽(yù)等變量的最大化，而這些變量的最大化又通過(guò)追求預(yù)算的最大化來(lái)實(shí)現(xiàn)。簡(jiǎn)言之，由于追求效用最大化，官僚機(jī)構(gòu)總是在追求本機(jī)構(gòu)總預(yù)算的最大化。    (二)官僚預(yù)算最大化理論的修正模型。    米格和畢朗哥1974年對(duì)最初模型進(jìn)行了修改。他們認(rèn)為，官僚最關(guān)心的是自由裁量權(quán)，所以官僚真正想最大化的是自由裁量的

3、預(yù)算。但是，他們同時(shí)也認(rèn)為，自由裁量的預(yù)算依賴于總預(yù)算。尼斯坎南1975年也對(duì)其最初模型進(jìn)行了修正，他認(rèn)為，官僚的效用可能是自由裁量的預(yù)算和產(chǎn)出(總預(yù)算)的函數(shù)。    尼斯坎南1991年再次對(duì)其最初模型進(jìn)行修正：(1)修改了一個(gè)假設(shè)。即把最初模型中的官僚機(jī)構(gòu)致力于最大化他們的預(yù)算的假設(shè)改為官僚機(jī)構(gòu)致力于最大化自由裁量的預(yù)算的假設(shè)。據(jù)此，官僚預(yù)算最大理論的核心內(nèi)容由官僚追求總預(yù)算最大化修正為追求自由裁量預(yù)算最大化。在修正模型中追求總預(yù)算最大化成為一個(gè)特例。換言之，官僚預(yù)算最大化最初模型不再是一個(gè)普遍適用的理論，而只是一個(gè)特殊情況下的官僚行為理論。(2)放

4、棄了一個(gè)假設(shè)。即放棄了假設(shè)在評(píng)估官僚機(jī)構(gòu)的提議時(shí)政治資助人是消極的。因?yàn)樗庾R(shí)到，政治資助人不僅不是消極的，而且在預(yù)算審查過(guò)程中政治資助人往往會(huì)想法獲取額外的信息，并且，政治資助人與官僚機(jī)構(gòu)之間往往會(huì)出現(xiàn)討價(jià)還價(jià)現(xiàn)象。不過(guò)，在修正模型中尼斯坎南保留了原理論的基本框架，僅僅對(duì)預(yù)算最大化的內(nèi)涵作了修改，即官僚追求的最大化的預(yù)算是自由裁量的預(yù)算而不是總預(yù)算。    尼斯坎南的預(yù)算最大化模型是研究官僚預(yù)算行為的一個(gè)重要理論，無(wú)論是最初的還是修正的模型均以官僚的理性選擇為假設(shè)前提，實(shí)施預(yù)算行為的官僚常常會(huì)為稀缺資源而進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，他們預(yù)算行為的目標(biāo)都是效用最大化，只不

5、過(guò)最初模型以總預(yù)算的最大化作為官僚實(shí)現(xiàn)效用最大化的目標(biāo)，而修正模型以自由裁量預(yù)算最大化作為官僚實(shí)現(xiàn)效用最大化的目標(biāo)。本文認(rèn)為修正的預(yù)算最大化理論模型的基本觀點(diǎn)及假設(shè)條件，更適合用于從官僚預(yù)算行為的角度對(duì)我國(guó)財(cái)政超收的根源進(jìn)行剖析，    二、我國(guó)財(cái)政連年高額超收問(wèn)題分析    (一)全國(guó)財(cái)政超收總體情況。    從1994年分稅制改革至2010年，我國(guó)累計(jì)實(shí)現(xiàn)財(cái)政超收3.8萬(wàn)億元，占累計(jì)財(cái)政收入的7.92，占累計(jì)財(cái)政增收的48.4。單從累計(jì)數(shù)據(jù)上就不難得出財(cái)政超收規(guī)模偏大、比

6、重偏高的結(jié)論。再?gòu)膯蝹€(gè)年份看，17年中有9年超收收入占當(dāng)年財(cái)政收入的比重超過(guò)了8。尤其是2007年，該年超收7239.18億元，占該年財(cái)政收入的16.43，占財(cái)政增收的60.5。2008、2009年，受全球金融危機(jī)的影響，財(cái)政超收現(xiàn)象雖然有所收斂，但超收數(shù)額仍高達(dá)2000多億元，而到了2010年，財(cái)政超收收入又攀升到9171.51億元，達(dá)到歷史新高。另外，據(jù)業(yè)內(nèi)人士保守估計(jì)，2011年全年的財(cái)政超收額度將在1萬(wàn)億元以上，遠(yuǎn)超2010年(見(jiàn)表1)。    (二)財(cái)政超收與超支并駕齊驅(qū)。    據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，伴隨著財(cái)

7、政超收的是財(cái)政超支，即我國(guó)財(cái)政超收與財(cái)政超支并駕齊驅(qū)(見(jiàn)表2)。圖1中的全國(guó)財(cái)政收支預(yù)決算偏差率的折線圖清晰地描述了兩者之間的同向變動(dòng)關(guān)系。這種同向變動(dòng)關(guān)系值得我們關(guān)注：一是偏高的超收伴隨著偏高的超支，而且先有超收，再有超支。這需要我們更多地關(guān)注超收資金的監(jiān)管和使用；二是財(cái)政收支連年高額超預(yù)算增長(zhǎng)，而不是某年的偶然現(xiàn)象，這說(shuō)明造成超預(yù)算增長(zhǎng)的客觀因素之外，一定存在著重要的主觀因素。這個(gè)主觀因素值得我們?nèi)ネ诰颉?#160;           (三)中央與地方財(cái)政超收情況比較。 

8、;   從表3及圖2我們又可清晰地看出，從1994年分稅制改革到2010年，地方的財(cái)政超收比重比中央的高，大多數(shù)年份中地方本級(jí)財(cái)政超收比重要遠(yuǎn)大于中央本級(jí)，其中1995年、2009年、2010年3年的比重差距更大，這3年中央本級(jí)超收占決算收入比重分別為1.16、0.16、1.04，而地方本級(jí)超收占決算收入比重卻分別達(dá)到了17.16、6.85、11.68。這些數(shù)據(jù)表明，我國(guó)地方預(yù)算編制的科學(xué)性弱于中央，要想提高我國(guó)政府預(yù)算編制的科學(xué)性，地方預(yù)算編制存在的問(wèn)題更不容忽視。    (四)財(cái)政高額超收對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響。 &

9、#160;  財(cái)政高額超收有利有弊，有利的一面是增加了政府可支配資源，使政府可以向民生項(xiàng)目投入更多的資金；不利的一面是可能給經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)很大的負(fù)面效應(yīng)。筆者認(rèn)為，財(cái)政連年出現(xiàn)高額超預(yù)算收入，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展是弊大于利的。    歸納起來(lái)，財(cái)政高額超收的弊端主要表現(xiàn)在以下三方面：    一是使政府宏觀調(diào)控處于兩難境地。財(cái)政高額超收，使得每年最后一個(gè)月財(cái)政支出數(shù)額巨大，造成年底財(cái)政支大于收、財(cái)政存款大幅度下降。這會(huì)導(dǎo)致貨幣供應(yīng)擴(kuò)張，因?yàn)槟甑棕?cái)政存款的下降，會(huì)導(dǎo)致基礎(chǔ)貨幣的投放。由于貨幣乘數(shù)

10、的滯后效應(yīng)，這種貨幣擴(kuò)張效果會(huì)在下一年初造成寬松的貨幣環(huán)境。值得關(guān)注的是，這種擴(kuò)張效果會(huì)形成投資反彈的巨大壓力。另外，短期巨額的財(cái)政支出對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)特別是物價(jià)會(huì)造成不可低估的影響，很可能對(duì)我國(guó)目前的宏觀調(diào)控形成逆向調(diào)節(jié)。同時(shí)，巨額財(cái)政存款在短期內(nèi)減少，通過(guò)金融的傳導(dǎo)機(jī)制，又會(huì)在一定程度上增加中央銀行執(zhí)行貨幣政策的難度。    二是使預(yù)算法治受到極大挑戰(zhàn)。預(yù)算的本意在于通過(guò)預(yù)算收支計(jì)劃的合理安排，來(lái)確定政府活動(dòng)的范圍和規(guī)模，實(shí)現(xiàn)政府的宏觀調(diào)控意圖。并通過(guò)預(yù)算的嚴(yán)格執(zhí)行，來(lái)促進(jìn)政府各項(xiàng)目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。預(yù)算的權(quán)威性來(lái)自于它的法律約束性，而財(cái)政連年的大規(guī)模超收以及

11、伴隨超收的支出追加極大地影響了預(yù)算權(quán)威，也與預(yù)算本質(zhì)相背離，這種隨意踐踏預(yù)算權(quán)威現(xiàn)象的反復(fù)出現(xiàn)，對(duì)于本就軟化的預(yù)算約束無(wú)疑是雪上加霜。    三是加重納稅人負(fù)擔(dān)，不利于企業(yè)的發(fā)展和我國(guó)中產(chǎn)階層的擴(kuò)大。這些年財(cái)政收     入增加的速度超過(guò)了GDP增長(zhǎng)的速度，這種現(xiàn)象的持續(xù)發(fā)展很可能會(huì)加重納稅人負(fù)擔(dān)，極大地阻礙納稅人自身的發(fā)展。全國(guó)人大代表葉青教授(2008)認(rèn)為，確實(shí)有一些企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)在加重，特別是中西部的企業(yè)，它們需要更多資金，進(jìn)行固定資產(chǎn)更新、自主創(chuàng)新等，但稅收負(fù)擔(dān)重了以后，完成這方面的任務(wù)就比較困難，這不利

12、于企業(yè)的發(fā)展。此外，清華大學(xué)蔡繼明教授(2008)認(rèn)為我國(guó)財(cái)政收入占GDP的總量偏高，年收入超過(guò)12萬(wàn)納稅登記的政策，不太有利于培育中等收入階層，這些人工作負(fù)擔(dān)重，家庭負(fù)擔(dān)重，把稅收負(fù)擔(dān)重壓在這部分人身上，不太有利于培育擴(kuò)大中產(chǎn)階層收入的目標(biāo)。而中產(chǎn)階層的壯大，對(duì)縮小貧富差距、促進(jìn)社會(huì)分層更為平衡和合理是十分必要的。    三、官僚預(yù)算最大化理論與我國(guó)財(cái)政超收的主觀因素    我國(guó)財(cái)政收入長(zhǎng)期出現(xiàn)高額超預(yù)算增長(zhǎng)的原因是多方面的，有客觀因素，如稅收超GDP增長(zhǎng)、稅收征管質(zhì)量提高、不可預(yù)測(cè)因素的出現(xiàn)，等等。也有主觀因素

13、，主要是編制預(yù)算的官僚機(jī)構(gòu)存在超收的內(nèi)在動(dòng)機(jī)追求自由裁量預(yù)算的最大化。本文僅對(duì)造成財(cái)政超收的主觀因素進(jìn)行剖析。        財(cái)政超收的產(chǎn)生主要是由于預(yù)算編制階段低估了預(yù)算收入，因此，應(yīng)從預(yù)算編制機(jī)構(gòu)上剖析財(cái)政超收的主觀因素。在我國(guó)，財(cái)政收入預(yù)算編制，主要是依據(jù)年初國(guó)家確定的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、價(jià)格指數(shù)等主要宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的預(yù)期增長(zhǎng)目標(biāo)，結(jié)合上年財(cái)政收入執(zhí)行情況。考慮稅收政策調(diào)整等增減收因素，并在充分聽(tīng)取征管部門意見(jiàn)后分稅種測(cè)算確定的。具體而言，各級(jí)政府收入預(yù)算的編制機(jī)構(gòu)是各級(jí)財(cái)政部門，而財(cái)政在編制收入預(yù)算的過(guò)程中，政府、

14、稅務(wù)及其他收入征管機(jī)構(gòu)等也會(huì)參與其中，但各自的作用范同和方式是不同的，雖然這些參與收入預(yù)算編制的機(jī)構(gòu)的職責(zé)與作用不同，但他們都屬于官僚機(jī)構(gòu)。根據(jù)官僚預(yù)算最大化修正模型，官僚機(jī)構(gòu)會(huì)為了達(dá)到自身效用最大化而追求自由裁量預(yù)算的最大化。因此，這些官僚機(jī)構(gòu)在編制收入預(yù)算的過(guò)程中，可能會(huì)為了自由裁量預(yù)算的最大化而故意低估財(cái)政預(yù)算收入，從而造成財(cái)政收入超預(yù)算增長(zhǎng)的主觀故意。根據(jù)尼斯坎南的觀點(diǎn)，薪金、津貼、公眾聲譽(yù)、權(quán)力、恩惠、產(chǎn)出、變革的難易度、管理官僚機(jī)構(gòu)的難易度都可能會(huì)進(jìn)入官僚效用函數(shù)的變量。因此，收入預(yù)算編制機(jī)構(gòu)會(huì)因?yàn)檫@些變量的影響而做出低估預(yù)算的舉動(dòng)。那么，參與預(yù)算編制的機(jī)構(gòu)會(huì)： 

15、0;  (1)為了政績(jī)和薪金及津貼從而低預(yù)測(cè)預(yù)算收入。對(duì)于各級(jí)政府的收入執(zhí)收單位而言，預(yù)算收入完成情況的好壞，常常被一些政府部門作為考核其政績(jī)的主要指標(biāo)。而對(duì)執(zhí)收者個(gè)人而言，預(yù)定指標(biāo)的完成情況又與其薪金和津貼掛鉤。簡(jiǎn)言之，預(yù)算收入完成情況的好壞直接影響收入執(zhí)收者的個(gè)人收入和單位的業(yè)績(jī)。這就使得被考核單位在編制預(yù)算收入時(shí)常常打埋伏，從而相對(duì)提高預(yù)算完成的百分比，以求得更多的個(gè)人收入和更好單位業(yè)績(jī)。    (2)為了自由支配資金的權(quán)力而低估預(yù)算收入。一些政府部門故意從低預(yù)測(cè)和呈報(bào)預(yù)算收入，從而獲得超收收入以取得相對(duì)靈活支配的資金。根據(jù)現(xiàn)行

16、預(yù)算法，地方政府對(duì)財(cái)政超收資金擁有很大的自由裁量權(quán)，這意味著，政府部門存在追求自由裁量預(yù)算最大化的動(dòng)力。    (3)為了政府聲譽(yù)而追求超預(yù)算收入。在全國(guó)大力進(jìn)行民生項(xiàng)目、民心工程建設(shè)的大環(huán)境下，各級(jí)地方政府紛紛加大民生投資，在我國(guó)現(xiàn)有財(cái)稅體制下，缺乏財(cái)政超收的地方政府很難有錢來(lái)自由投資項(xiàng)目，所以，地方政府會(huì)想方設(shè)法獲得超收資金，而財(cái)政超收收入的動(dòng)用和決策基本上在行政系統(tǒng)內(nèi)完成，即便實(shí)行向人大常委會(huì)的通報(bào)或報(bào)告制度，通常的情形也是先支用、后通報(bào)，這必然增加地方政府獲取財(cái)政超出資金的動(dòng)力，同時(shí)也促使地方財(cái)政超收增長(zhǎng)高于中央。  

17、0; 四、結(jié)論與政策建議    1994年分稅制改革以來(lái)的實(shí)際情況表明，無(wú)論從全國(guó)層面看，還是從各級(jí)政府層面看，我國(guó)財(cái)政超收現(xiàn)象長(zhǎng)期存在，而且高額超收與高額超支并駕齊驅(qū)，并且數(shù)額越來(lái)越大。財(cái)政連年高額超收，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展弊遠(yuǎn)大于利，財(cái)政超收現(xiàn)象屬于官僚機(jī)構(gòu)的預(yù)算行為范疇，根據(jù)官僚預(yù)算最大化理論的核心觀點(diǎn)，控制我國(guó)財(cái)政超收的工作重點(diǎn)應(yīng)放在消除主觀因素影響方面。基于前面對(duì)財(cái)政超收現(xiàn)象及原因的剖析，筆者認(rèn)為，適當(dāng)?shù)貜恼吆椭贫葘用婕右哉{(diào)整是可行且必要的。具體可考慮采取以下措施：    (1)改進(jìn)評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，消除由于追求業(yè)績(jī)、薪金及津貼而產(chǎn)生的財(cái)政超收動(dòng)力。改變以預(yù)算收入完成情況的好壞作為考核部門業(yè)績(jī)的指標(biāo)，并將執(zhí)收者的個(gè)人收入與預(yù)算收入完成情況進(jìn)行脫鉤管理，以消除其追求財(cái)政超收的內(nèi)在動(dòng)力。    (2)加強(qiáng)預(yù)算法制建設(shè)，消除由于追求自由支配權(quán)而產(chǎn)生的財(cái)政超收動(dòng)力。盡快修改預(yù)算法，限制政府對(duì)超收收入的自由支配權(quán)，并大力推進(jìn)政府會(huì)計(jì)制度改革，從立法和制度建設(shè)上為財(cái)政高額超收和年底突擊花錢現(xiàn)象設(shè)定限制。另外，全國(guó)人大還可以通過(guò)立法賦予審計(jì)部門獨(dú)立于政