生態(tài)修復助推生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的機制與路徑

1、生態(tài)修復助推生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的機制與路徑2021年4月，關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見正式印發(fā)， 成為我國首個將“兩山”理念落實到制度安排和實踐操作層面的綱領性文件。生態(tài)產(chǎn)品源于自然生態(tài)系統(tǒng)，其數(shù)量、質(zhì)量與生態(tài)系統(tǒng)提供的供給、調(diào)節(jié)、文化服 務等能力息息相關(guān)。目前，快速的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化帶來生物多樣性損失、氣候變 化、空氣和水污染等系列問題，嚴重威脅生態(tài)系統(tǒng)安全，亟須開展整體性、系統(tǒng) 性生態(tài)保護修復,并關(guān)注修復后產(chǎn)生的生態(tài)產(chǎn)品及其價值實現(xiàn)問題。生態(tài)保護修復和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的內(nèi)涵及關(guān)系生態(tài)保護修復的內(nèi)涵與任務。生態(tài)修復亦稱生態(tài)恢復，是指協(xié)助退化、受損生態(tài)系統(tǒng)恢復的過程，其方法 包括自然恢復

2、、輔助再生、生態(tài)重建等。生態(tài)修復目標可以針對特定生態(tài)系統(tǒng)服 務的恢復,也可以針對一項或多項生態(tài)服務質(zhì)量的改善。國土空間生態(tài)修復是指 遵循生態(tài)系統(tǒng)演替規(guī)律和內(nèi)在機理， 基于自然地理格局，適應氣候變化趨勢，依 據(jù)國土空間規(guī)劃，對生態(tài)功能退化、生態(tài)系統(tǒng)受損、空間格局失衡、自然資源開 發(fā)利用不合理的生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間，統(tǒng)籌和科學開展山水林田湖草一體化保 護修復的活動，是維護國家與區(qū)域生態(tài)安全、強化農(nóng)田生態(tài)功能、提升城市生態(tài) 品質(zhì)的重要舉措，是提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性、增強生態(tài)系統(tǒng)固碳能力、助力 國土空間格局優(yōu)化、提供優(yōu)良生態(tài)產(chǎn)品的重要途徑，是建設生態(tài)文明、建設人與 自然和諧共生的現(xiàn)代化的重要支撐。

3、本文所稱生態(tài)保護修復，是立足自然資源部 門統(tǒng)一行使生態(tài)保護修復職責，堅持保護與修復并重原則開展的保護自然生態(tài)系 統(tǒng)完整性、原真性及恢復退化、受損生態(tài)系統(tǒng)的系列保護修復活動。生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的實踐。生態(tài)產(chǎn)品包括有形的、無形的產(chǎn)品和服務，如清新的空氣、清潔的水源、宜 人的氣候、綠色產(chǎn)品認證、康養(yǎng)旅游等，具類型和內(nèi)涵的多樣性，使其價值實現(xiàn) 途徑也具有多樣性。目前，自然資源部已先后發(fā)布兩批 21個生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn) 典型案例、一批10個社會資本參與國土空間生態(tài)修復典型案例，從資源利用及 指標交易、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生態(tài)補償、生態(tài)修復及價值提升等方面總 結(jié)了一批典型案例。生態(tài)保護修復與生態(tài)產(chǎn)品價值實

4、現(xiàn)的關(guān)系。生態(tài)保護修復與生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)具有接續(xù)和相互促進的關(guān)系。 保護修復往往是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的前提與基礎。 實施生態(tài)保護修復與推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)皆為生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容。 生態(tài)保護修復主要是為避免、 減輕或抵消人類活動對生態(tài)環(huán)境造成的負外部性； 生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的目的是顯現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的正外部性特征，兩者的發(fā)力點和規(guī)制方向不同。生態(tài)保護修復是“由負到0”或“由 0 到 1”的過程，有了正向供給，生態(tài)產(chǎn)品價值才有可能通過權(quán)益交易、價值外溢等形式實現(xiàn)。 而生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)是進行產(chǎn)品和資源要素市場化配置的有效機制， 能夠帶動解決生態(tài)保護修復資金不足、 效率不高等問題。 在“兩山”理念背景下，

5、更容易理解二者關(guān)系， 生態(tài)保護修復的目標是守住“綠水青山”， 生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)就是創(chuàng)造“金山銀山”。 生態(tài)保護修復提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品促進價值實現(xiàn)的過程， 就是“綠水青山”資源資產(chǎn)化后變成“金山銀山”的過程； 生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制發(fā)展促進社會資金向生態(tài)保護修復聚集的過程， 就是“金山銀山”資產(chǎn)資本化后增值“綠水青山”的過程。不同生態(tài)保護修復類型下生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的路徑筆者從保護修復主體角度出發(fā)， 將生態(tài)保護修復任務劃分為三種類型： 一是有明確責任主體的生態(tài)保護修復；二是歷史遺留生態(tài)保護修復；三是區(qū)域/ 流域大尺度系統(tǒng)性生態(tài)保護修復。 在第二、 第三類無明確責任主體的生態(tài)保護修復類型中，通常由政府投

6、資或引導開展生態(tài)保護修復。有明確責任主體的生態(tài)保護修復。該類型是為了消除或減少生產(chǎn)建設、 資源開發(fā)利用活動產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境負外部性（例如大氣污染、水污染、資源能源消耗等），通過強制性法律規(guī)定和政府監(jiān)管的剛性約束產(chǎn)生需求進而形成的， 以修復責任人、 權(quán)益所有人為主體， 以生態(tài)系統(tǒng)調(diào)節(jié)服務功能附著的權(quán)益為客體的交易機制。 其中， 生態(tài)保護修復主體是進行生產(chǎn)建設、 資源開發(fā)利用活動的自然人或法人， 生態(tài)保護修復的對象是人為活動造成結(jié)構(gòu)或功能降低的生態(tài)系統(tǒng)。而當責任主體無法避免造成資源能源消耗、 環(huán)境污染， 且沒有能力履行保護修復責任以平衡生態(tài)環(huán)境的負外部性影響時，根據(jù)法律或監(jiān)管規(guī)定， 可就超控制標準的

7、資源能源消耗量、 污染排放額度， 向有剩余者或從事技術(shù)革新、 節(jié)能減排等活動產(chǎn)生資源能源、 污染排放配額方購買相應的資源能源配額、 環(huán)境權(quán)益， 促進責任主體的環(huán)境保護意識和行為， 最終倒逼節(jié)約能源、 生態(tài)環(huán)境保護的自覺性， 促進資源環(huán)境權(quán)益市場的形成和發(fā)展， 推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。如：在碳市場交易、排污權(quán)交易、水權(quán)交易、用能權(quán)交易等過程中，在強制性法律規(guī)制和政府監(jiān)管下，通過碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)等的交易， 促進責任主體將生態(tài)保護修復外部成本內(nèi)部化， 促使企業(yè)在逐利過程中主動節(jié)約資源、保護環(huán)境，直接或間接顯化生態(tài)產(chǎn)品價值。歷史遺留的生態(tài)保護修復。該類型面臨的是責任主體滅失或責任主體不明確的生態(tài)保

8、護修復任務， 通過賦予承擔保護修復任務主體資源使用權(quán)、 開發(fā)權(quán)、 經(jīng)營權(quán)， 或以允許在生態(tài)保護修復基礎上進行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和交易相關(guān)衍生權(quán)利等方式， 促使投資者收回成本并獲取盈利， 樹立投資生態(tài)保護修復的價值導向。 該類型生態(tài)保護修復的對象是歷史上受人類生產(chǎn)、 生活影響造成結(jié)構(gòu)和功能降低的生態(tài)系統(tǒng)， 通過生態(tài)保護修復，讓受損生態(tài)地區(qū)恢復生態(tài)， 成為新的經(jīng)濟增長點， 并通過接續(xù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營和資源指標交易等方式， 以可持續(xù)的方式實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品有效供給和價值外溢。 主要有兩種價值實現(xiàn)路徑。 一是生態(tài)保護修復后形成可讓渡的權(quán)利并交易， 直接實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值。如：修復后形成補充耕地指標、建設用地指標、生態(tài)地票等，

9、以指標在區(qū)域間的流轉(zhuǎn)交易產(chǎn)生分成收益的方式， 促進生態(tài)產(chǎn)品保值增值。 二是通過生態(tài)保護修復與產(chǎn)業(yè)布局的結(jié)合， 實現(xiàn)相關(guān)資源資產(chǎn)保值增值， 間接實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值。 如： 通過配置規(guī)劃條件， 將生態(tài)保護修復活動與修復后土地使用權(quán)、 經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)等捆綁，吸引社會資本投入后，依據(jù)空間規(guī)劃確定的用途進行商業(yè)開發(fā)、生態(tài)旅游、 綠色農(nóng)產(chǎn)品銷售等， 將生態(tài)保護修復產(chǎn)生的正外部性顯化并附著于其他產(chǎn)品或服務中，間接促進生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。區(qū)域 / 流域大尺度系統(tǒng)性生態(tài)保護修復。該類型主要是為貫徹落實國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略、落實區(qū)域 / 流域大尺度系統(tǒng)性生態(tài)保護修復任務，通過政府購買服務、一體化保護和修復、布局優(yōu)化調(diào)整

10、、合理安排空間功能和資源要素配置等方式， 提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力， 推動生態(tài)產(chǎn)品價值顯化和價格機制形成。 生態(tài)保護修復的對象是未充分發(fā)揮主體功能或需要系統(tǒng)性、整體性治理和調(diào)整結(jié)構(gòu)布局的區(qū)域/ 流域生態(tài)系統(tǒng)。主要有三種價值實現(xiàn)路徑。 一是為落實國家生態(tài)保護修復戰(zhàn)略或任務的縱向轉(zhuǎn)移支付， 包括為落實 主體功能區(qū)戰(zhàn)略對城市化地區(qū)、 農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)的定位而實施的縱向轉(zhuǎn)移支付， 以及為實現(xiàn)某個專項自然資源保護或生態(tài)修復任務的縱向轉(zhuǎn)移支付（如中央財政對天然林保護的補貼、國家儲備林建設等），最終通過轉(zhuǎn)移支付直接推動生態(tài)保護修復， 有效增加生態(tài)產(chǎn)品供給， 如增加木材供給、 森林碳匯等。二是生態(tài)受益

11、地區(qū)向生態(tài)保護地區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付， 由政府主導， 運用市場化的方式提高效率， 促進區(qū)域間基于完成一定的規(guī)劃目標任務而積極開展生態(tài)保護修復活動， 推動生態(tài)產(chǎn)品資源優(yōu)勢的價值轉(zhuǎn)化， 包括流域上下游生態(tài)補償和基于某個約束性規(guī)劃指標的橫向轉(zhuǎn)移支付。 三是區(qū)域 / 流域一體化保護和修復路徑。 如：內(nèi)蒙古烏梁素海生態(tài)保護修復工程實施中， 成立一體化保護和修復公司作為項目主體，負責項目的投融資、建設、運行和移交等工作。最終，通過發(fā)揮資源生態(tài)優(yōu)勢、 獲取資源利用權(quán)利、 指標分成等方式產(chǎn)生預期收益， 推進生態(tài)保護修復的同時， 固化治理成果， 形成優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境、 品牌輸出、 生態(tài)旅游等系列生態(tài)產(chǎn)品，實現(xiàn)從“資源包

12、”向“資產(chǎn)包”的轉(zhuǎn)化。相關(guān)思考與分析全面建立生態(tài)保護修復前、中、后端的調(diào)查、監(jiān)測、預警、評價體系，為生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)奠定基礎。生態(tài)保護修復助推生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)是全方位的： 在生態(tài)保護修復前端， 充分利用第三次全國國土調(diào)查和現(xiàn)有各類自然資源調(diào)查成果， 識別生態(tài)保護修復的重點區(qū)域，以自然資源數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、生態(tài)功能為基礎，明確生態(tài)產(chǎn)品調(diào)查監(jiān)測本底及生態(tài)產(chǎn)品供應、 開發(fā)利用潛力， 為生態(tài)產(chǎn)品信息普查和確權(quán)登記奠定基礎；在生態(tài)保護修復，中端加強監(jiān)測、預警等技術(shù)管理，開展生態(tài)保護修復質(zhì)量監(jiān)測、 生態(tài)問題動態(tài)變化監(jiān)測等， 與生態(tài)產(chǎn)品目錄更新有效銜接， 促進生態(tài)產(chǎn)品基礎數(shù)據(jù)信息獲取及動態(tài)監(jiān)測制度的建立；在

13、生態(tài)保護修復后端成效評估過程中，對生態(tài)系統(tǒng)格局、質(zhì)量、服務、功能等進行評估，指征資源環(huán)境承載力，促進生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)機制的設計和合理完善，為生態(tài)產(chǎn)品價值評價、產(chǎn)權(quán)交易制度提供有力的市場實證。 此外， 生態(tài)保護修復的成本核算， 可與生態(tài)產(chǎn)品的保護成本與價值核算銜接對應， 作為生態(tài)保護補償機制、 生態(tài)損害賠償及離任審計等制度的有效依據(jù)。完善不同生態(tài)保護修復類型下生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑，在促進“兩山”轉(zhuǎn)化中持續(xù)發(fā)力。在責任主體明確的生態(tài)保護修復類型中， 一是通過加強法規(guī)、 政策監(jiān)管力度， 強化資源環(huán)境剛性約束； 二是合理設置配額和排放標準， 完善綠色認證及配套支 持政策， 充分體現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的稀缺性，

14、激活企業(yè)將生態(tài)環(huán)境外部成本內(nèi)部化的動力； 三是培育良性運轉(zhuǎn)的交易市場， 通過權(quán)益交易不斷修正價格機制， 讓價值規(guī)律自發(fā)地刺激技術(shù)改進， 提升生態(tài)環(huán)境保護效率。 在歷史遺留的生態(tài)保護修復類型中， 一是明晰營利模式， 吸引社會資本投入， 綜合運用政策、 空間與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)制度，滿足市場預期，解決生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)、利用中的政府投入不足問題；二是深化將用途管制拓展到整個國土空間的制度安排， 豐富資源指標交易類型， 進 一步顯化生態(tài)產(chǎn)品價值。 在區(qū)域 / 流域生態(tài)保護修復類型中， 應充分發(fā)揮“政府+市場”的疊加效應，借鑒“ PPP （政府和社會資本合作）、“ EOD （生態(tài)環(huán)境 導向的城市開發(fā)模式）、“

15、PPP+EOD等模式，增強政府間協(xié)同合作，促進形成 生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈， 充分發(fā)揮金融資本的撬動作用， 提高資金使用效率， 推動生態(tài) 產(chǎn)品價值實現(xiàn)與轉(zhuǎn)化。加強生態(tài)保護修復、實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值須持續(xù)發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。近年來， 探索利用市場化方式推進生態(tài)保護修復成為管理部門日益關(guān)注的熱點。如：礦山生態(tài)修復主體能夠根據(jù)政策規(guī)定，通過利用殘留資源、發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)等方式， 形成市場化運作的良性模式。 生態(tài)修復的結(jié)果是提供優(yōu)質(zhì)的“生態(tài)產(chǎn)品”， 其經(jīng)濟效益應該通過產(chǎn)品的形式予以實現(xiàn)。 因此， 充分發(fā)揮市場配置資源和調(diào)節(jié)經(jīng)濟活動的基本作用，探索將生態(tài)保護修復與生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)有效銜接、 掛鉤和匹配，

16、是形成生態(tài)保護修復價值導向， 固化、 拓展生態(tài)保護修復成果，促進生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)、分配、交換、消費自發(fā)調(diào)節(jié)和可持續(xù)運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵?？紤]生態(tài)產(chǎn)品作為公共物品的非競爭性和非排他性屬性， 應發(fā)揮政府在政策引導、 市場機制建立和監(jiān)管、 生態(tài)保護補償、 損害賠償中的權(quán)威性和公信力， 充分調(diào)動市場積極性， 挖掘市場的聚集和擴散功能， 在推進生態(tài)保護修復的科學性和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展過程中，多元化開展“生態(tài)保護修復+產(chǎn)業(yè)發(fā)展或資源權(quán)利使用與經(jīng)營”等市場化手段， 形成生態(tài)保護修復與生態(tài)產(chǎn)品價值的“實現(xiàn)反哺”效應， 確保生態(tài)保 護修復和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制可持續(xù)發(fā)展。深入開展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)多種機制研究，尤其是生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)機

17、制和生態(tài)產(chǎn)品保護補償機制的健全完善。關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見 明確， 建立生態(tài)產(chǎn)品的調(diào)查 監(jiān)測、價值評價、經(jīng)營開發(fā)、保護補償、保障、推進等六大機制。生態(tài)產(chǎn)品調(diào)查與價值評價是價值實現(xiàn)的基礎，而生態(tài)產(chǎn)品的供需對接、實現(xiàn)模式等經(jīng)營開發(fā)機制， 是現(xiàn)階段推動環(huán)境友好型經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵。 同時， 加強政府主導的生態(tài)保護補償制度設計與實踐探索，形成健全的生態(tài)保護補償和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度， 能夠形成保護修復生態(tài)環(huán)境的價值導向， 引導政策和資金更多地向生態(tài)優(yōu)勢地區(qū)轉(zhuǎn)移。 一是保障供需關(guān)系穩(wěn)定發(fā)展。 生態(tài)產(chǎn)品供給不足、 生態(tài)保護修復可以促進供給已成為共識， 應探索完善有形生態(tài)產(chǎn)品的認證機制， 吸引市場主體投入可預期的綠色生態(tài)產(chǎn)品保護修復與開發(fā)， 持續(xù)增加生態(tài)產(chǎn)品供給； 不斷完善無形生態(tài)產(chǎn)品的具象化、量化形式，通過“政府+市場”方式促進資源權(quán)益交易或?qū)o形生態(tài)產(chǎn)品附著于其他自然資源間接體現(xiàn)價值， 推動保護修復后生態(tài)產(chǎn)品供給方和需求方的匹配， 促進生態(tài)產(chǎn)品交易機制的建立。 二是促進產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。 以生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、 產(chǎn)業(yè)生態(tài)化促進生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)， 是生態(tài)保護修