農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移背景下集體組織成員權(quán)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的影響

1、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移背景下集體組織成員權(quán)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的影響 06 法學(xué) 陶翔 指導(dǎo)教師 強(qiáng)昌文 王祥軍 本文系2009年國家大學(xué)生創(chuàng)新性實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目農(nóng)村集體組織成員權(quán)對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)的影響調(diào)查（項(xiàng)目編號(hào)：081035716）研究成果之一，課題成員：阮敏、陶翔、劉政坤，指導(dǎo)老師：強(qiáng)昌文、王祥軍。陶翔，男，（1988），男，安徽安慶人，安徽大學(xué)法學(xué)院2006級(jí)法學(xué)專業(yè)學(xué)生。王祥軍，男，（1973），男，安徽金寨人，安徽大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)碩士。摘要 ： 隨著城市工業(yè)化的發(fā)展而產(chǎn)生的農(nóng)村勞動(dòng)力的大規(guī)模轉(zhuǎn)移與農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是當(dāng)前影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的兩個(gè)主要因素。相比較而言，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移這一因素對(duì)于土地流轉(zhuǎn)相對(duì)

2、影響更大，牽涉的關(guān)系也更復(fù)雜。而要保證其實(shí)際的促進(jìn)作用、處理好土地流轉(zhuǎn)中集體與集體成員的關(guān)系、維護(hù)農(nóng)民工的權(quán)益和生活保障則需要完善集體組織成員權(quán)制度。關(guān)鍵詞 ： 集體組織成員權(quán) 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) 勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移The Influence of the Members Rights of the Collective Organization to the Land Fluxion in the Circumstance of the Transfer of the Migrant FarmersTao Xiang Wang Xiangjun Abstract: The two main factors

3、 leading to the rural land fluxion are as follows: the large-scale transfer of rural labor resulting from the development of industrialization, and the huge progress of the secondary and tertiary industry in rural areas. In comparison with the latter, the former one, involving a great deal of compli

4、cated relationship, has a greater influence on the land fluxion. Consequently, we should attach great importance to the improving of the system of the members rights of the collective organization, in order to make sure of the promotion, keep a balance between collectivity and members, maintain the

5、migrant laborers rights and living standard.Key words: the members rights of the collective organizations; rural land fluxion; the transfer of labor隨著城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快而產(chǎn)生的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的大規(guī)模轉(zhuǎn)移與農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是當(dāng)前影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的兩個(gè)主要因素。在我國廣大的農(nóng)村地區(qū)，正是因?yàn)楫?dāng)?shù)貏趧?dòng)力的轉(zhuǎn)移和部分村民脫離農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，緩解了農(nóng)村地少人多的局面，從而使得相當(dāng)一部分土地可以閑置出來用于流轉(zhuǎn)。相比較而言，由于我國目前

6、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模大，地域廣，而農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展整體相對(duì)滯后，難以提供大量穩(wěn)定的工作崗位和收入來源，同時(shí)也因?yàn)樵趧趧?dòng)力轉(zhuǎn)移過程中，集體組織成員在一定程度上脫離集體組織生產(chǎn)生活，因此勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移這一因素對(duì)于土地流轉(zhuǎn)相對(duì)影響較大，涉及面更廣泛也更復(fù)雜。圍繞著進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的集體組織成員資格的界定、成員權(quán)的行使、所承包土地的歸屬等產(chǎn)生了一系列的問題和糾紛。而由此對(duì)他們?cè)邪恋氐牧鬓D(zhuǎn)帶來哪些影響作深入的研究，將有利于規(guī)范農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展。農(nóng)村集體組織成員權(quán)是指農(nóng)村集體組織成員參與集體民主管理、請(qǐng)求承包土地或設(shè)定其他土地用益物權(quán)、參加分配盈余或土地補(bǔ)償金的權(quán)利張欽、汪振

7、江，農(nóng)村集體土地成員權(quán)制度解構(gòu)與變革，西部法學(xué)評(píng)論2008 年第3 期83頁到94頁。通過對(duì)集體組織成員權(quán)的界定，有利于實(shí)現(xiàn)集體內(nèi)部集體組織與集體成員間的權(quán)利平衡，確保集體成員參與組織內(nèi)部管理的權(quán)利基礎(chǔ)并明確設(shè)定農(nóng)村土地用益物權(quán)的請(qǐng)求權(quán)。因此集體組織成員權(quán)是聯(lián)結(jié)土地集體所有權(quán)和集體土地承包經(jīng)營權(quán)的重要紐帶，完善集體組織成員權(quán)，才能有效保障并促進(jìn)農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)。要研究集體組織成員權(quán)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的影響，首先應(yīng)當(dāng)明確集體組織的含義并區(qū)分集體組織與集體經(jīng)濟(jì)組織、行政單位（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)）的不同。根據(jù)農(nóng)村土地利用制度的演變情況來看，農(nóng)村土地的所有權(quán)大致經(jīng)歷了私人所有、合作社和人民公社所有、集體組織所

8、有三個(gè)階段丁關(guān)良著：土地承包經(jīng)營權(quán)基本問題研究， 浙江大學(xué)出版社，2007年10月第一版。第3頁到12頁。因此，這里的集體組織并非行政單位或集體經(jīng)濟(jì)組織（如合作社）而應(yīng)當(dāng)是指“一定的集體所有的社區(qū)范圍的人的整體”。 韓松教授指出集體是以個(gè)體為基礎(chǔ)的,是以個(gè)體為目的的。集體組織是集體成員的整體聯(lián)系,是集體成員的集合，但它又不是抽象于成員之外的組織,而是成員結(jié)合的本身自在整體或者說成員的全體或整體本身就是組織。因此集體組織也就是指集體成員的全體或成員的集體韓松，論成員集體與集體成員，法學(xué)2005 年第8 期 41到50頁。從我國法律的規(guī)定和農(nóng)村社會(huì)的現(xiàn)實(shí)情況來看，目前我國農(nóng)村社區(qū)劃分為鄉(xiāng)、行政村、

9、村民小組三種基本的社區(qū)單位。因此,也就形成了鄉(xiāng)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體、村民小組集體三種農(nóng)民集體組織,分別是其各自集體土地所有權(quán)的主體。一、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的特點(diǎn)與農(nóng)民工集體組織成員資格的界定由于工業(yè)化、城市化的發(fā)展和城鄉(xiāng)差別，使得我國農(nóng)村大量的剩余勞動(dòng)力離開土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而向城市第二、三產(chǎn)業(yè)流動(dòng)，進(jìn)城的農(nóng)民工脫離了原來所在集體組織的生產(chǎn)，甚至大部分時(shí)間亦不生活在原先的集體組織當(dāng)中。但是，由于二元制戶籍制度和社會(huì)身份管理制度的存在使得這些進(jìn)城的農(nóng)民工并沒有最終大規(guī)模地留在城市里，未能產(chǎn)生在城市中大規(guī)模結(jié)構(gòu)性沉淀的社會(huì)效果，而是處于一種身份（農(nóng)民）和職業(yè)（工人）分離的特殊狀態(tài)，并沒有實(shí)際享受到政府基

10、于身份的不同（城鄉(xiāng)差別）而提供給城鎮(zhèn)居民的待遇。這種情況是由于我國不同于西方發(fā)達(dá)國家早期工業(yè)化的特殊條件，即由我國社會(huì)轉(zhuǎn)型與西方社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的非同源性使然戚攻，我國工業(yè)化進(jìn)程中的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)以重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中的農(nóng)民工土地流轉(zhuǎn)為例，成都行政學(xué)院學(xué)報(bào)2008年第4期。第38頁到42頁。因此農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的一個(gè)主要特點(diǎn)就是大部分的農(nóng)民工在脫離原所在集體組織生產(chǎn)生活的同時(shí)并沒有取得生產(chǎn)生活地（城市）成員的資格。這就帶來了一個(gè)問題，即進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民脫離原所在集體組織生產(chǎn)生活后，是否依然視為集體組織成員并享有集體組織成員權(quán)。這個(gè)問題的實(shí)質(zhì)就是界定集體組織成員資格的標(biāo)準(zhǔn)。目前實(shí)踐中對(duì)于集體組織成員資格的界定存

11、在三種方法。第一，以是否具有本集體組織所在地常住戶口作為判斷是否具有農(nóng)村集體組織成員資格的確定依據(jù)，也稱登記主義或戶籍標(biāo)準(zhǔn)。第二，以戶口標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，結(jié)合是否在本集體組織所在地長期生產(chǎn)、生活等情況來判斷。第三，以是否與本集體組織是否形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。由于采用第一種方法很可能會(huì)導(dǎo)致在利益的驅(qū)動(dòng)下產(chǎn)生富裕地區(qū)及城市周邊集體組織人口的畸形膨脹，而采用第三種方法實(shí)踐中很難把握，故實(shí)際中多數(shù)地區(qū)采用第二種方法。我們認(rèn)為，采用第二種方法雖然較合理，但仍然存在較大的弊端，同時(shí)對(duì)外出打工的農(nóng)民工而言并不公正。這是因?yàn)樵诓捎玫诙N方法的情況下，外出的農(nóng)民工脫離原集體組織生產(chǎn)生活，不能認(rèn)定為集體組織成員

12、，而農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模轉(zhuǎn)移但未在城市中產(chǎn)生大規(guī)模結(jié)構(gòu)性沉淀的特點(diǎn)決定了農(nóng)民工難以真正脫離農(nóng)村集體組織，或者說在這種情況下農(nóng)民工脫離農(nóng)村集體組織后可能面臨身份無著落，生活無依托的窘境。農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模轉(zhuǎn)移的特殊性是由我國城鄉(xiāng)二元土地制度和與二元戶籍制度相聯(lián)系的社會(huì)身份管理制度等多種因素使然，我們不能因此而使得為國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出巨大貢獻(xiàn)的農(nóng)民工陷于身份和生活上的窘境。以戶口為基礎(chǔ)，結(jié)合是否在本集體組織所在地長期生產(chǎn)、生活來判斷的方法過于強(qiáng)調(diào)“長期固定”既不利于農(nóng)業(yè)人口向當(dāng)?shù)囟?、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，也打壓了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的積極性。由于農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移又是影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素，這種方法在阻滯了城鄉(xiāng)差別縮小的

13、同時(shí)也制約了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。集體組織是“一定的集體所有的社區(qū)范圍的人的整體”。 因此集體成員應(yīng)是居住生活于一定集體范圍的所有自然人，而問題就在于如何界定某個(gè)自然人能否成為集體組織的成員。韓松教授即指出“應(yīng)該以他是否依賴集體土地為其基本的生存保障為原則”韓松，論成員集體與集體成員，法學(xué)2005 年第8 期41到50頁。 廖元和：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系中的土地流轉(zhuǎn)制度改革寧夏社會(huì)科學(xué)2007年第六期 34頁到37頁。這是因?yàn)橥恋匾恢笔亲鳛椤稗r(nóng)民”人群的生存根基和維持基本生活的來源，即土地對(duì)于農(nóng)民是直接的和具有實(shí)質(zhì)意義的生產(chǎn)資料與生活資料的結(jié)合。對(duì)農(nóng)村土地之所以采取集體所有的形式,就是為了保障每一個(gè)農(nóng)村居民平

14、等地獲得生存保障。這是集體所有制土地的基本功能。在農(nóng)民工未實(shí)際享受到城鎮(zhèn)居民的福利待遇并且存在工作不穩(wěn)定、權(quán)利難以保障的情況下，我們應(yīng)該認(rèn)為他們?cè)诩w組織中的承包地依然是他們的生存保障。雖然他們脫離土地生產(chǎn)生活，但在他們年老或者出現(xiàn)變故的情況下，留在承包地是他們唯一的退路，而這種情況的出現(xiàn)是由于我國城鄉(xiāng)二元制的不同造成，我們不能將這種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民工，因此我們應(yīng)該確認(rèn)農(nóng)民工是集體組織的成員，并享有集體組織成員權(quán)，也就繼續(xù)享有集體土地承包經(jīng)營權(quán)。二、農(nóng)民工土地流轉(zhuǎn)方式的局限性及成因 根據(jù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法一般而言，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)方式主要有轉(zhuǎn)包、租賃、轉(zhuǎn)讓、互換、入股五種。然而在實(shí)際生

15、活中，外出務(wù)工農(nóng)民大多采用不涉及土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包和租賃方式，而轉(zhuǎn)讓、互換和入股三種涉及土地承包經(jīng)營權(quán)的方式比較少。甚至在很多情況下出現(xiàn)一些不規(guī)范的“流轉(zhuǎn)”，例如很多農(nóng)民工外出務(wù)工后通過打招呼、口頭協(xié)定等方式將土地暫時(shí)交給親朋或鄰里耕種。這些情況既不利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展，阻礙了農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營，往往也會(huì)帶來各種問題和糾紛。這種情況的出現(xiàn)主要與現(xiàn)行集體組織土地承包制度的缺陷和農(nóng)民工作為農(nóng)民自身強(qiáng)烈土地情節(jié)有關(guān)。具體而言有以下幾點(diǎn)原因：第一，現(xiàn)行的集體組織成員權(quán)制度和以戶為單位的農(nóng)村土地承包制度，客觀上制約了農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)。我國農(nóng)村地區(qū)人多地少，并且隨著農(nóng)村人口的不斷增加，在傳統(tǒng)的經(jīng)

16、營方式?jīng)]有根本性改變的情況下，農(nóng)村土地的承載能力逐年下降。這也就意味著農(nóng)民對(duì)承包地的持續(xù)投入和努力經(jīng)營的意愿被持續(xù)地削弱。這雖然一定程度上使部分農(nóng)民通過進(jìn)城務(wù)工的方式來降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的負(fù)擔(dān)，促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。看似有利于土地流轉(zhuǎn)，但在農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模轉(zhuǎn)移并未帶來農(nóng)民工在城市身份轉(zhuǎn)變的情況下，實(shí)際上不僅不利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，反而帶來了“土地撂荒”、“老人農(nóng)業(yè)”等問題。這是因?yàn)?，首先如前文所述，農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工缺乏相應(yīng)的社會(huì)保障，并不能享有國家提供給城市居民的社會(huì)保障待遇。保留在集體組織中的承包地是他們養(yǎng)老的保障和失業(yè)的退路。同時(shí)，近些年隨著國家加大各種支農(nóng)政策的實(shí)施力度，尤其是國家取消農(nóng)業(yè)稅，于是

17、，在目前的集體組織中，成員在享有權(quán)利的同時(shí)基本無需承擔(dān)義務(wù)。因此當(dāng)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民事實(shí)上沒有必須耕作土地的負(fù)擔(dān)(交稅)和必須通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來維持基本生活的壓力時(shí)，他們也就不愿意放棄已有的集體組織成員權(quán)，尤其是集體土地承包經(jīng)營權(quán)。這既是一種基于生活保障和退路的理性選擇，也是一種近乎沒有風(fēng)險(xiǎn)的投資；另一方面，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民只要能在城市中生存并在經(jīng)濟(jì)上略有節(jié)余，他們對(duì)于承包地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)也就缺乏積極性。雖然農(nóng)村土地承包法中有農(nóng)村土地不能“撂荒”的規(guī)定，但在廣大的農(nóng)村，地方政府要嚴(yán)格查明誰家的承包地在撂荒或誰家在耕作，卻是非常困難的。其次，現(xiàn)行的以戶為單位的農(nóng)村集體土地承包制度為進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民保留承包地提供了

18、極大的便利。現(xiàn)行的土地承包方式無論是“按人口承包”還是“按勞力承包”，最后都是“包干到戶”，既將集體土地發(fā)包給農(nóng)戶，與農(nóng)戶而非與農(nóng)民個(gè)人訂立承包合同。同時(shí)根據(jù)土地承包30年不變的精神，集體土地承包給各戶后一般不再調(diào)整。家庭成員的增減通常均不影響農(nóng)戶已承包的土地，只要該戶不消失即意味著哪怕該戶只剩一名集體組織成員，集體組織（發(fā)包方）都不能收回已發(fā)包的土地。因此，農(nóng)民工外出務(wù)工的同時(shí)，家中往往會(huì)留有老人適當(dāng)耕種土地，以達(dá)到保有承包地的目的。這就導(dǎo)致了“老人農(nóng)業(yè)”的出現(xiàn)，不僅不利于農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，也造成農(nóng)村生產(chǎn)力素質(zhì)的下降，還可能帶來農(nóng)村老人生活孤獨(dú)、缺乏照顧等社會(huì)問題。因此現(xiàn)行的集體組織土地承包制

19、度造成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式的局限和流轉(zhuǎn)率低下也就不足為奇了。第二，農(nóng)民工作為“農(nóng)民”這一群體的一部分有著深厚的土地情節(jié)，主觀上制約了農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)。農(nóng)民與土地之間有著延綿幾千年的密切聯(lián)系，形成了濃厚的歷史情結(jié)。同時(shí)在現(xiàn)階段我國農(nóng)村，土地依舊發(fā)揮著主要的保障功能，農(nóng)民依舊視土地為命根子，農(nóng)民工也不例外。雖然目前由于農(nóng)村人均耕地少，土地負(fù)載大，造成依靠土地難以維持正常的生產(chǎn)生活，以及國家加快向工業(yè)化和城市化發(fā)展的趨勢(shì)，從一定程度上弱化了農(nóng)民對(duì)土地的依附關(guān)系，但是在目前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然和公共政策二元分離的情況下，農(nóng)民與土地的關(guān)系并沒有發(fā)生根本性的變化。因此也就不可能從根本上扭轉(zhuǎn)農(nóng)民對(duì)土地深厚歷史的情

20、結(jié)對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)的不利影響。而要讓農(nóng)民放下這深厚的情結(jié)，將土地流轉(zhuǎn)出去，不僅僅需要保障一個(gè)公平公正的，為農(nóng)民所需的利益交換，更必須從配套的社會(huì)制度上著手進(jìn)行改革，既改革目前由城鄉(xiāng)戶籍制度和由身份管理制度決定的社會(huì)保障制度的差異。只有做到讓農(nóng)民放心，后顧無憂，才能弱化農(nóng)民與土地之間密切的聯(lián)系，促進(jìn)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)。三、對(duì)完善農(nóng)村集體組織成員權(quán)制度和農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)路徑的思考在當(dāng)前農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)大規(guī)模轉(zhuǎn)移的背景下，正確處理好農(nóng)民工集體土地的流轉(zhuǎn)問題，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營、保障農(nóng)民工利益、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、推進(jìn)和諧新農(nóng)村的建設(shè)無疑有著至關(guān)重要的作用。我們既要通過推動(dòng)農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)以解決因

21、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移帶來的農(nóng)地閑置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營，更要注重保護(hù)農(nóng)民工的利益，其中的關(guān)鍵就在于完善目前的農(nóng)村集體組織成員權(quán)制度，讓農(nóng)民工放心流轉(zhuǎn)、規(guī)范流轉(zhuǎn)。第一，要保留和確認(rèn)農(nóng)民工的集體組織成員資格，明確農(nóng)民工集體土地承包經(jīng)營權(quán)。據(jù)前文所述，在我國現(xiàn)階段土地依然是農(nóng)民也是其中部分群體農(nóng)民工最基本的生存保障，農(nóng)民工當(dāng)然具有集體組織成員資格，也應(yīng)當(dāng)享有集體組織成員權(quán)，同時(shí)也享有集體土地承包經(jīng)營權(quán)。我們對(duì)此應(yīng)當(dāng)有正確的認(rèn)識(shí)，要避免出現(xiàn)通過其他集體組織成員界定標(biāo)準(zhǔn)侵犯農(nóng)民工集體組織成員權(quán)，從而變相強(qiáng)行將農(nóng)民工土地收回或流轉(zhuǎn)出去的情況。一些地區(qū)出于盤活土地流轉(zhuǎn)等其他目的，在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)的

22、情況下，采取此類作法強(qiáng)行推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。這種急功近利的作法雖然在短期上對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有一定的推動(dòng)作用，但直接損害了農(nóng)民工的合法權(quán)益。不僅不利于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，并且從長期上看，因?yàn)檗r(nóng)民外出務(wù)工沒有基本保障，打消了其積極性，也就難以繼續(xù)通過促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移來推動(dòng)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，最終阻礙了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。第二，完善集體組織成員權(quán)要與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展相結(jié)合，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的不利影響。我國目前實(shí)行的城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)與公共政策的二元分離是造成農(nóng)民工難以離開土地在城市中大規(guī)模沉積的主要原因。農(nóng)民工在無法獲得與城鎮(zhèn)居民相同的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障和工作不穩(wěn)定的情況下，不會(huì)輕易將農(nóng)村的集體土地流轉(zhuǎn)出去而以備不時(shí)之需。因而完善集體組織成員權(quán)制度就需要進(jìn)行“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的配套改革，消除政府基于城鄉(xiāng)身份的不同而提供的社會(huì)保障和就業(yè)保障等公共政策的差異，讓農(nóng)民工放心流轉(zhuǎn)，真正離開土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。具體來說，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展推動(dòng)農(nóng)民工土地流轉(zhuǎn)需要政府高位推動(dòng)，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，分階段完成。首先在城鄉(xiāng)改革初期，不應(yīng)急功近利，而要采取措施規(guī)范，鼓勵(lì)