市土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性探討

1、市土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性探討土地是生態(tài)系統(tǒng)存在的基礎(chǔ)，是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)最重要的生產(chǎn)要素。合理利用土地資源關(guān)系著生態(tài)系統(tǒng)的平衡與穩(wěn)定，關(guān)系著人類基本需求的供給保障，也是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本途徑。而編制和實(shí)施土地利用規(guī)劃，則是政府進(jìn)行土地利用管理的重要依據(jù)和手段。土地利用規(guī)劃是否科學(xué)合理，關(guān)系到政府的土地利用管理是否科學(xué)合理。土地利用規(guī)劃是否具有前瞻性，關(guān)系到政府以后的土地利用管理是否具有可操作性。目前，xx市新一輪土地利用總體規(guī)劃已完成前期工作，并通過了省廳驗(yàn)收，現(xiàn)正在進(jìn)行大綱編制。我們現(xiàn)在結(jié)合我市土地利用總體規(guī)劃修編過程中的實(shí)際情況，就規(guī)劃的科學(xué)性及前瞻性是怎樣把握和體現(xiàn)的，進(jìn)行粗略的探討

2、。一、新的規(guī)劃理念和理論在新的形勢下，面對(duì)參與國民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的新要求，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編應(yīng)當(dāng)有新的規(guī)劃理念、規(guī)劃理論、規(guī)劃方法，才能完成歷史賦予的使命。1、新的規(guī)劃理念：理性發(fā)展上一輪土地利用規(guī)劃在規(guī)劃理念上過分強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)用地，特別是耕地的保護(hù)，以“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地問題”、“確保耕地總量不減少”為目標(biāo)，對(duì)保障國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須的建設(shè)用地強(qiáng)調(diào)不夠，對(duì)生態(tài)環(huán)境變化的影響和需求研究不多，對(duì)社會(huì)的變化和需求考慮的不多，沒有將土地利用規(guī)劃作為促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，貫徹土地可持續(xù)利用的基本手續(xù)。我市新一輪土地利用總體規(guī)劃建議充分運(yùn)用“理性發(fā)展”理念

3、，按照“五個(gè)統(tǒng)籌”的要求，在確定規(guī)劃指導(dǎo)思想、原則、規(guī)劃目標(biāo)、建設(shè)用地指標(biāo)分配時(shí)，妥善處理好“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與資源保護(hù)”、“人與自然和諧發(fā)展”等方面的關(guān)系，在規(guī)劃修編的操作過程中樹立全局觀念、彈性觀念和動(dòng)態(tài)觀念。在確定規(guī)劃的目標(biāo)時(shí)，緊緊圍繞人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)發(fā)展這一中心議題，由經(jīng)濟(jì)發(fā)展的單目標(biāo)模式向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的多目標(biāo)模式轉(zhuǎn)變，保證土地資源永續(xù)利用，真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、社會(huì)進(jìn)步目標(biāo)和生態(tài)環(huán)境改善目標(biāo)的高度協(xié)調(diào)統(tǒng)一。2、新的規(guī)劃理論：空間規(guī)劃、可持續(xù)發(fā)展我國現(xiàn)行有關(guān)土地利用規(guī)劃編制和管理的理論由兩部分組成，一部分是承襲原有的土地利用規(guī)劃理論，另一部分是借鑒市場經(jīng)濟(jì)國

4、家和地區(qū)的土地利用規(guī)劃理論，主要有：地域分異理論、區(qū)位理論、資源優(yōu)化配置理論、生態(tài)經(jīng)濟(jì)理論、系統(tǒng)科學(xué)理論等。但總的來看，尚未建立起符合我國國情和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的土地利用規(guī)劃理論體系，沒有從宏觀（哲學(xué)層次、科學(xué)層次）到微觀（技術(shù)層次）的系統(tǒng)理論，而是諸多理論混雜，讓人無所適從，規(guī)劃編制研究和學(xué)科建設(shè)嚴(yán)重落后于規(guī)劃實(shí)踐，已明顯制約了規(guī)劃工作的發(fā)展。為適應(yīng)新形勢和新的規(guī)劃指導(dǎo)思想的需要，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編大膽運(yùn)用國內(nèi)外的和相鄰學(xué)科（如城市規(guī)劃、地理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、環(huán)境科學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)等）的相關(guān)理論。在我市土地利用總體規(guī)劃修編中，我們準(zhǔn)備運(yùn)用的理論有兩個(gè)：空間規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展理論。

5、（1）空間規(guī)劃理論土地利用規(guī)劃，是綜合協(xié)調(diào)資源供需矛盾，統(tǒng)籌土地利用結(jié)構(gòu)、布局和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中長期空間規(guī)劃?？臻g規(guī)劃最基本的特征是地域性。上輪土地利用總體規(guī)劃采用的基本模式為“用地指標(biāo)調(diào)控與規(guī)劃分區(qū)相結(jié)合”，其著重強(qiáng)調(diào)是規(guī)劃對(duì)用地?cái)?shù)量的指標(biāo)要求，而缺乏空間布局約束，在規(guī)劃的分區(qū)方案中，對(duì)分區(qū)內(nèi)部土地利用的要求過于籠統(tǒng)，不能承擔(dān)起有效的控制分區(qū)內(nèi)部用地的功能。因此，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編借鑒西方空間規(guī)劃的理論如：“田園城市”理論、“綠化帶”制度、中心地域理論、“開發(fā)軸系統(tǒng)”理論等，根據(jù)國家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，按照資源稟賦和區(qū)位比較優(yōu)勢，完善土地利用總體規(guī)劃等空間規(guī)劃和各專項(xiàng)規(guī)劃，并制定相

6、應(yīng)的土地利用和供應(yīng)政策，進(jìn)而充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，有效地整合資源，優(yōu)化空間布局，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的分工協(xié)作和協(xié)調(diào)發(fā)展。規(guī)劃修編由上輪主要分配建設(shè)用地指標(biāo)、建設(shè)用地規(guī)模向控制環(huán)境容量、開發(fā)時(shí)序、控制建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變。本輪的土地利用規(guī)劃應(yīng)該是在協(xié)調(diào)和平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公眾利益、環(huán)境以及規(guī)劃部門等各方利益的前提下的空間規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)著重注意農(nóng)用地，特別是基本農(nóng)田，各類建設(shè)用地，生態(tài)環(huán)境保護(hù)用地的空間安排和布局，確定其開發(fā)利用時(shí)序，并通過較大比例尺的地圖（如市區(qū)用11萬）確定城市合理發(fā)展邊界，引導(dǎo)地方政府提高城區(qū)建筑密度，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有城區(qū)土地利用效率的最大化，保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境和基本農(nóng)田，從而解決城市無序擴(kuò)張、

7、優(yōu)質(zhì)農(nóng)地嚴(yán)重流失等問題。（2）可持續(xù)發(fā)展理論可持續(xù)發(fā)展是指一種既滿足當(dāng)代人的需要，又不損害后代滿足其未來需求能力的發(fā)展。其中最本質(zhì)的問題是不損害我們所依賴的資源與環(huán)境。而土地是人類賴以生存的寶貴資源，在正確的管理下，可以不斷更新和利用。反之，它會(huì)退化、耗竭。故對(duì)土地的開發(fā)利用，要限制在土地人口承載力的限度內(nèi)，同時(shí)采用人工生態(tài)措施，確保土地持續(xù)利用。目前，土地資源可持續(xù)利用與土地利用規(guī)劃有機(jī)結(jié)合研究的國際趨向表現(xiàn)為應(yīng)用生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)研究土地利用規(guī)劃，使經(jīng)濟(jì)生態(tài)化，生態(tài)經(jīng)濟(jì)化，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境與土地利用之間的關(guān)系，保持良好的生態(tài)環(huán)境與土地利用之間的關(guān)系，在保持良好的生態(tài)環(huán)境條件下促進(jìn)土地利用

8、的合理化。土地是一切社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)和資源，同時(shí)也是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。任何土地利用規(guī)劃的目標(biāo)無非是建設(shè)發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)、健康的環(huán)境和高質(zhì)量的生活，因此強(qiáng)調(diào)人與環(huán)境“和諧相處”、“不可再生資源永續(xù)利用”的可持續(xù)發(fā)展也就應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前土地利用規(guī)劃的主題。我市在制定土地利用規(guī)劃過程中將土地可持續(xù)利用的思想和理念貫徹進(jìn)去，實(shí)現(xiàn)土地生產(chǎn)力的持續(xù)增長和穩(wěn)定性，保證土地資源潛力和防止土地退化，并具有良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，即達(dá)到生態(tài)合理性、經(jīng)濟(jì)有效性和社會(huì)可接受性。二、新的規(guī)劃方法我市在土地利用總體規(guī)劃修編過程中，為便規(guī)劃更具科學(xué)性，除了要用新的規(guī)劃理念、規(guī)劃理論外，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃修編的要求，嘗試采用一些

9、新的規(guī)劃方法。1、評(píng)價(jià)方法規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)：按照國土資源部的要求，在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編前，各地必須對(duì)上輪規(guī)劃的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，做出是否進(jìn)行規(guī)劃修編的結(jié)論性的意見。從我市已完成的規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的情況來看，保證重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)用地，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了顯著作用。但面臨新時(shí)期我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的新變化和新的目標(biāo)任務(wù)，現(xiàn)行規(guī)劃已顯得不相適應(yīng)：一是規(guī)劃定位已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的方向和目標(biāo)；二是規(guī)劃確定的用地指標(biāo)已不能滿足城鄉(xiāng)建設(shè)快速發(fā)展對(duì)用地的實(shí)際需求；三是指標(biāo)布局安排不盡合理，用地位置與規(guī)劃之間出現(xiàn)了一些矛盾；四是在規(guī)劃實(shí)施期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，行政區(qū)劃變化，城鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)用地急需調(diào)整；五是相關(guān)

10、部門的規(guī)劃均已作了調(diào)整，對(duì)土地利用提出了新的要求，需要通過土地利用規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)和總量控制；六是國土資源部規(guī)定土地利用總體規(guī)劃原則上五年修編一次，而現(xiàn)行規(guī)劃已執(zhí)行五年有余，需要在總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)、找出存在問題的基礎(chǔ)上，逐步加以修改完善。環(huán)境影響評(píng)價(jià)：按照我國2002年10月頒布實(shí)施的中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的要求，土地利用總體規(guī)劃也要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。xx市在土地利用總體規(guī)劃修編中，對(duì)重要的項(xiàng)目規(guī)模與布局都進(jìn)行了環(huán)境影響評(píng)價(jià)，如城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地區(qū)，土地開發(fā)整理復(fù)墾等，使之更趨合理性。2、系統(tǒng)工程方法土地利用總體規(guī)劃是著眼于調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的高層次、綜合性的規(guī)劃。土地是經(jīng)濟(jì)社會(huì)

11、發(fā)展的基本物質(zhì)載體，是國家最主要、可調(diào)控的資源，這一特點(diǎn)決定了土地利用規(guī)劃在更高層次、更寬領(lǐng)域發(fā)揮作用的必要性和有效性。土地利用總體規(guī)劃編制的過程是多目標(biāo)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)過程。因此，在規(guī)劃過程中采用以數(shù)學(xué)模型為主要手段的系統(tǒng)優(yōu)化方法就成為必然。運(yùn)用不同的規(guī)劃方法來解決，如線性規(guī)劃、灰色線性規(guī)劃、模糊線性規(guī)劃、非線性規(guī)劃、動(dòng)態(tài)規(guī)劃、參數(shù)規(guī)劃和多目標(biāo)規(guī)劃等。按這樣的思路，規(guī)劃的適用性會(huì)大大提高，規(guī)劃對(duì)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展一定會(huì)有很好的保障作用和促進(jìn)作用。該方法強(qiáng)調(diào)在規(guī)劃編制中，要全面考慮規(guī)劃所要解決的問題、達(dá)到的目標(biāo)，并由此形成各種戰(zhàn)略方案，通過分析比較選出最佳方案。3、應(yīng)用地理信息（3S）技術(shù)按照國土資

12、源部國土資源部關(guān)于開展縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃修編試點(diǎn)工作的通知（國土資發(fā)2002189號(hào)）、縣（市）級(jí)土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)（試行）的要求，本輪規(guī)劃修編要在地籍?dāng)?shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上建立土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，作為修訂規(guī)劃成果的主要載體，以提高規(guī)劃管理水平。這是本輪規(guī)劃修編最突出、最嚴(yán)格的技術(shù)要求，對(duì)提升整體規(guī)劃的技術(shù)水平具有重要意義。4、公眾參與規(guī)劃編制前要廣泛征求公眾的意見，完善規(guī)劃的公示制度。首先為公眾參與土地利用規(guī)劃提供充分的法律保障，市政府在將規(guī)劃付諸實(shí)施之前舉行公眾意見聽證會(huì)，不僅要聽取普通民眾的意見，還要聽取有關(guān)利益團(tuán)體的意見，并根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)效果予以考慮，然后在充分考慮公眾意見的基礎(chǔ)上對(duì)規(guī)劃

13、進(jìn)行修正并進(jìn)行表決。這樣，規(guī)劃以法律形式獲得通過后，就具有廣泛的民眾基礎(chǔ)，在實(shí)施中也得到民眾的廣泛支持和監(jiān)督。在規(guī)劃實(shí)施過程中，如果需對(duì)規(guī)劃進(jìn)行較大的變更或修改，仍需舉行公眾意見聽證會(huì)，以確保規(guī)劃始終如一地得到民眾的支持。我市土地利用總體規(guī)劃修編辦公室在完成土地利用總體規(guī)劃初稿后，會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行討論磋商，并做好協(xié)調(diào)工作。協(xié)調(diào)的過程，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)談判過程。即由參與決策的各個(gè)主體通過磋商或“討價(jià)還價(jià)”，最后在共識(shí)的基礎(chǔ)上達(dá)成一致的過程。在這個(gè)協(xié)調(diào)的過程中，成功的關(guān)鍵在于尋找全局利益與部門利益、地區(qū)利益之間的結(jié)合點(diǎn)，所以土地利用總體規(guī)劃修編辦公室在依法堅(jiān)持全局和整體利益的原則下，統(tǒng)籌兼顧被協(xié)調(diào)者的利益，被協(xié)調(diào)者也既要考慮本部門對(duì)土地的需求，又要顧全大局，在這樣的原則和立場上進(jìn)行充分磋商，以形成共識(shí)。在這個(gè)過程中，任何一個(gè)部門都不應(yīng)獨(dú)自斷然做出決