如何看待農村居民點布局的合理性

1、如何看待農村居民點布局的合理性張 強人們往往把“布局合理”作為農村聚落空間分布的一種目標或理想狀態(tài)，把“布局不合理”作為農村居民點的一類問題，并以此為由，把撤并村莊、騰出農民土地供給城市“集約化利用”作為解決“不合理”問題的主要途徑。筆者認為，泛泛地指責農村居民點布局不合理，簡單地拿城市用地方式類比農村的方法，是以“城市偏向”來考慮農村問題的表現(xiàn)。這種偏向在理論上缺乏依據，在觀念上有失公允，在實踐上非常有害。為解決這類認識偏差，就需要認真研究何謂“布局合理”，什么是農村居民點布局合理的判據。本文試以北京市農村居民點布局情況為例，探討農村聚落布局合理性及其判據問題。這種探討只是初步的，以期引起規(guī)

2、劃、土地和農村等工作部門的關注。一、農村居民點布局是否合理的判據應從農村居民的需求和城市對農村的需求兩方面來考慮(一)判斷農村居民點合理性的出發(fā)點是尊重農村居民的需要以村莊為主要形式的農村居民點，是農村居民居住和從事各種生產的聚居點。滿足村民對于居住和生產的需求，是對村莊的第一位要求；村莊坐落是否能夠滿足村民對于居住和生產的需求，也是判斷村莊布局是否合理的首要判據。農村居民點布局的調整，首先必須考慮農村居民的愿望和利益，絕不能按照少數(shù)人的意志而違背農民的利益和愿望去進行農村居民點布局的調整。違背農民的利益和愿望，往往表現(xiàn)為兩種情況。一種情況表現(xiàn)為超越農民承受能力和覺悟水平的盲動式調整，即在大多

3、數(shù)農民不愿意調整的時候非要進行調整；另一種情況是在大多數(shù)農民希望推進自己家園建設的時候，阻攔他們的行動，表現(xiàn)為調整的滯后性狀態(tài)。這兩種情況都是應當防止的錯誤傾向。尊重和維護農民在居民點布局調整中的權益，就要對做出空間調整的農民有合理的生產生活安排。這些安排包括：至少不低于原先狀況的居住、收入、就業(yè)、保障、子女就學及其他生活服務條件。這些條件的改善，有的要由農民個人和集體來承擔部分或全部成本，有的需要由各級政府來支付。政府、農民個人和集體能否按照各自應承擔的部分來支付這些成本，是農民權益能否不受到損害的關鍵。因此，所謂農村居民點布局的合理性，是建立在一定經濟發(fā)展水平基礎之上的。農民收入狀況是對農

4、村居民點布局進行合理性調整首先需要考慮的基本條件。農民的收入狀況，是決定農民(在外部不能支付全部成本的前提下)有沒有條件遷移的決定性因素。農民收入是農民經濟承受能力的集中體現(xiàn)，在很大程度上決定著農民的需求愿望。根據2005年對海淀、大興、通州、門頭溝、豐臺、延慶、房山、昌平8區(qū)縣519個農戶所做問卷調查數(shù)據分析，被調查農戶對居住現(xiàn)狀滿意和比較滿意的占74，不滿意的占26；滿意程度較低的集中在山區(qū)。這就表明，農村居住用房的面積與結構都達到了比較滿意的水平，但是農民對于改善居住條件仍有相當要求，包括對改進住房的形式、設施等存在期望。對于改進居住形式的期望是：在目前占94.6住平房獨院和占5.4住樓

5、房的農戶中，有50愿意住平房，50愿意住樓房，其中少數(shù)愿意住高層樓房。不愿意住樓房的主要原因有：樓房生活費用過高、活動空間太小、老人上下樓不方便、生活不習慣、搬遷成本過高等；部分農戶還反映出了生產方面的原因，如離不開土地、沒有倉庫、沒有地方養(yǎng)家畜等。值得注意的是，如果不是農民自愿而是由外部動員農民搬遷，農民要求支付的成本是較高的。大部分農民傾向于要求按照宅基地面積給予住房面積補償和部分現(xiàn)金補償，并要求提供穩(wěn)定的城鎮(zhèn)工作，提供醫(yī)療、失業(yè)等社會保險，在子女就學方面提供幫助。(二)城市對于農村的需求城市對于農村的需求主要體現(xiàn)在新版城市總體規(guī)劃中。包括：1.為城市發(fā)展提供新的空間。按北京城市總體規(guī)劃(

6、2004年-2020年)規(guī)定，從2003年到2020年，城鎮(zhèn)建設用地將增加500平方公里，村鎮(zhèn)建設用地將減少542平方公里?？梢钥闯?，在大體上不減少農用地的條件下，城鎮(zhèn)建設用地的供給主要來自于對減少近23村鎮(zhèn)建設用地面積的調整。2.涵養(yǎng)生態(tài)，營造市域綠地系統(tǒng)。按北京城市總體規(guī)劃(2004年-2020年)規(guī)定，由中心城、平原地區(qū)、山區(qū)三個層次構成的綠地系統(tǒng)，將使城市林木覆蓋率提高到55。特別是位于遠郊平原的第二道綠化隔離地區(qū)由兩個綠環(huán)、九片楔形綠色限建區(qū)及五片組團間綠色限建區(qū)構成綠地系統(tǒng)，面積將超過1000平方公里。3.發(fā)展都市型現(xiàn)代農業(yè)。城市圈重點發(fā)展以城市綠地、園林景觀、樓宇美化及農產品展銷

7、等為主要內容的景觀型和會展型農業(yè)；近郊圈重點發(fā)展園區(qū)農業(yè)、體驗農業(yè)、科普農業(yè)和精品農業(yè)；遠郊平原圈重點發(fā)展規(guī)模化、專業(yè)化、區(qū)域化、標準化的大宗農產品生產和加工農業(yè)；山區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)圈加強生態(tài)工程建設，重點發(fā)展特色農產品、山區(qū)民俗旅游、生態(tài)旅游等生態(tài)型和休閑型農業(yè)。都市型農業(yè)的新形式也將對村莊布局和建設提出新的需求。4.建設中心村，使中心村成為具有地方特色、環(huán)境優(yōu)美、布局合理、基礎設施和公共服務設施完善的現(xiàn)代化農村新型社區(qū)。(三)調解好農民需求與城市需求之間的關系是合理布局的重點與難點農民需求與城市需求之間既有一致性，也有矛盾性。它們的一致性表現(xiàn)為：通過滿足城市的需求，往往能夠不斷地解決農村生活中的

8、一些現(xiàn)實問題，也可以比較長遠地解決農村生活中一些帶有根本性的難題。它們之間的矛盾性往往聚焦于村莊布局建設的方便性與經濟性之間的關系。從農民的角度，往往希望留給自己的不動產多一些，利用各類設施更便捷一些，居住穩(wěn)定一些，在調整中能夠得到的利益多一些；而城市的需求則是要使局部的人均建設用地盡量少一些，調整力度大一些，調整的補償支出和設施的建設投入節(jié)省一些。二、衡量農村居民點布局合理性的尺度(一)農村居民點合理布局應包含安全性、方便性、經濟性、可持續(xù)性等要求1.安全。是指居住地點要能夠規(guī)避各種災害或者減少災害的傷害與損失；在現(xiàn)代社會生活中，安全需求還包含諸如交通安全、防火等因素。2.方便。是指居住地點

9、要能夠接近工作地點和各種為生活服務的設施。3.經濟。包含兩層要求：一是符合節(jié)約用地的基本要求，最終調整到城市總規(guī)規(guī)定的村鎮(zhèn)建設用地標準。二是符合各類建設的經濟性，易于進行配套建設和功能擴充。特別是要較為經濟地實現(xiàn)各類基礎設施和社會事業(yè)的配置。4.可持續(xù)性。是指聚落的位置和格局在一定時期內保持相對穩(wěn)定，在不做太大空間變動的條件下，通過適度的擴建改建，仍能夠保持功能上安全、方便、經濟等特性，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。村落的持續(xù)與穩(wěn)定是布局合理的表現(xiàn)，也是農民安居樂業(yè)的條件。按照上述判據，試將衡量村莊布局是否合理的尺度做以下歸結：(1)能夠使生產與生活較好地結合起來，使多數(shù)居民能夠就地就業(yè)，使部分居民能夠借助

10、于便捷的交通到異地工作。(2)能夠按照城鄉(xiāng)一體化的標準實現(xiàn)全面提高農村生活質量的要求，為農村享受到與城鎮(zhèn)同等水平的生活質量創(chuàng)造空間條件。(3)能夠充分保持農村的功能、文化和景觀特色，使農村更好地成為城市的生態(tài)屏障、休閑勝地、宜居環(huán)境和安全食品產地。(4)遵循人與自然和諧的宗旨，按照循環(huán)經濟的模式，通過現(xiàn)代科學技術成果的廣泛應用，以提高資源利用效益為核心，促進經濟增長方式轉變，大力發(fā)展節(jié)約型、循環(huán)型、環(huán)境友好型村莊，實現(xiàn)節(jié)地、節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材。(5)基本建成城鎮(zhèn)體系和新農村體系的框架，符合首都城市發(fā)展的趨勢，保持在未來相當長的時期內不必再做大的調整。(二)對北京市農村居民點布局現(xiàn)狀的基本判斷根據

11、對農村居民點狀況的研究，筆者的基本判斷是：北京市農村居民點布局總體上基本合理，但是存在局部性不合理，需要通過適度調整實現(xiàn)進一步合理化。村莊布局基本合理的標志主要是：(1)村莊規(guī)模以100500住戶、300一1500人口的規(guī)模為主，100戶以下和500戶以上村莊大約各占14。按照村鎮(zhèn)分類標準，多屬大型基層村(300人以上)和中型中心村(3001000人)規(guī)模以上?；旧咸幱诖笾行∫?guī)模村莊并存、以大中型為主的格局。這樣的格局今后將會長期保持。(2)村莊分布具有較高的聚集程度。與行政村相比，自然村數(shù)量不多，行政村數(shù)量與自然村數(shù)量的比率11.3，且自然村較多的村莊主要分布在山區(qū)。這個特點同南方許多城郊

12、村莊極為分散的情況不同(比如2004年武漢市有2087建制村，13095自然塆，平均每個建制村有6個自然塆)。(3)地處自然環(huán)境惡劣、缺少生活條件地區(qū)的居民點數(shù)量不多，而且經過長期的努力，這些居民點不久即可全部搬出險區(qū)。同時也應看到，在城鄉(xiāng)逐步進入中等發(fā)達社會的進程中，隨著產業(yè)結構、交通條件、富裕水平、區(qū)域功能等條件的重大變化，原有農村居民點格局需要適應首都城市到2020年經濟、社會、生態(tài)等發(fā)展目標加以適度調整。村莊布局不夠適應城市發(fā)展要求主要表現(xiàn)在兩個方面：一是從宏觀布局看，隨著城市的發(fā)展和功能調整，出現(xiàn)了生存性不合理、功能性不合理、規(guī)模性不合理、體制性不合理等多種情況。二是從微觀布局看，許

13、多村莊內部原有的結構性不合理的狀況與社會發(fā)展的矛盾越來越顯現(xiàn)。微觀上結構性不合理正在上升到制約社會發(fā)展的宏觀布局問題。結論是：新一輪農村居民點布局調整的目的，是為了解決帶有根本性的布局問題，以保持未來更長久的穩(wěn)定。農村居民點調整對于城市發(fā)展的意義在于，通過調整為城市建設供給相當數(shù)量的建設用地。農村居民點調整對于解決“三農”問題的意義在于，布局調整要結合新農村建設與城鎮(zhèn)建設，顯著地改善農村的生活生產條件。通過本輪的調整，農村居民點布局將在一個更高的合理化水平上保持基本穩(wěn)定。這是未來社會穩(wěn)定的基礎之一。三、農村居民點布局不合理的具體體現(xiàn)(一)生存性不合理所謂生存性不合理，指主要由自然條件造成或由人

14、為活動形成的不適宜人類居住的地區(qū)。由自然條件造成的天然險區(qū)，比如泥石流易發(fā)區(qū)等地質災害易發(fā)區(qū)；由人為活動形成的人工險區(qū)，比如煤礦采空區(qū)、危險品生產或儲放地、高壓走廊地帶等。這些地區(qū)的居民點或者需要搬遷，或者如不搬遷則必須采取防災避險、保障安全的措施。(二)功能性不合理所謂功能性不合理，指主要由于城市的發(fā)展而改變了當?shù)剞r村原先的功能、環(huán)境等條件，使居民點位置顯得不合理。因功能不合理而有可能需要調整的居民點大致有：位于現(xiàn)狀及規(guī)劃的水源保護區(qū)的村莊；位于自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園內的村莊；位于規(guī)劃城市綠地、林地內的村莊；位于文物、文化保護區(qū)內的村莊。(三)規(guī)模性不合理所謂規(guī)模性不合理，指某些可

15、以適當集中而未集中的建設，存在擴大規(guī)模的潛力。人們議論較多的農村“布局不合理”的情況，恰恰是“村莊人口規(guī)模過小，導致大型市政設施和公共服務設施難以延伸”。實際上，人口較少、聚落分散不應成為農村市政設施不健全的理由。農村基礎設施不完善的重要原因之一是，在城鄉(xiāng)二元體制下偏向于城市的政策導向而使社會對農村公共物品的投入少，造成了適合于不同規(guī)模農村居民點特點的技術措施短缺，各種供給極為不足。此外，根據實地觀察，有相當多數(shù)零散分布的農村居民點是在深山區(qū)，有的一兩戶、三五戶建筑在微小的山間平地。對這些居民點做硬性的搬遷調整，實際上對節(jié)約建設用地和復耕為農田并無多少意義，不如順其自然。(四)體制性不合理所謂

16、體制性不合理，表現(xiàn)在有相當數(shù)量的居民點按其產業(yè)和就業(yè)特征、人口戶籍結構、土地用途屬性、社區(qū)服務與管理的需要，都應納入城鎮(zhèn)體制的范圍，但是尚未及時轉變體制，或城鄉(xiāng)體制交叉混雜，因此而增大了農村居民點的數(shù)量。體制性不合理的典型表現(xiàn)，是存在“城中村”、“城邊村”等現(xiàn)象。從空間分布看，存在體制性不合理問題的居民點大量分布在近郊和遠郊城鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)結合地區(qū)。(五)結構性不合理所謂結構性不合理，是指村莊內部的空間格局不合理。這類不合理情況屬于目前農村比較普遍的現(xiàn)象。大致有以下幾種情況：(1)村莊功能分布不合理。這種布局不合理狀況表現(xiàn)在兩方面，一是農村居民點內部土地使用的不合理，二是與農村居民點相鄰土地使用的不

17、合理。形成這類不合理現(xiàn)象的原因，有的是由于村莊自身沒有規(guī)劃、或者是規(guī)劃滯后而造成的；有的是由于規(guī)劃缺乏科學性、或者權威性而造成的；有的是由于長期缺乏公共物品的投入而造成的。(2)農村居民點容積率偏低，因而使土地利用率偏低。目前，規(guī)劃中的衛(wèi)星城周邊農村居民點容積率約為0.1-0.4，東西部兩個發(fā)展帶和山區(qū)農村居民點容積率約為0.14，全市農村居民點的容積率約為0.15。在城鎮(zhèn)化和新農村建設進程中，如果因勢利導地逐步把衛(wèi)星城規(guī)劃區(qū)內農村居民點容積率提高到與衛(wèi)星城規(guī)劃區(qū)容積率一致，把衛(wèi)星城周邊的農村居民點容積率提高到l，把重點鎮(zhèn)周邊的農村居民點容積率提高到0.5，就能夠緩解全市土地壓力，提高城市土地

18、利用效益。(3)居民點內部用地結構不合理。存在居住用地比例過大，居住建筑密度過高，公共設置用地和道路用地比例偏小的問題。這些微觀層面的問題，由于覆蓋面廣，涉及人口多，群眾反映突出，已經上升為居民點布局調整過程中需要同時考慮、分步解決的問題。四、農村居民點布局不合理的原因分析及調整對策(一)農村居民點布局不合理的原因分析1.歷史遺留原因。在郊區(qū)農村，宅與院是傳統(tǒng)民居的主要形式。隨著發(fā)展，村落和民居傳統(tǒng)中某些不適應社會進步之處也逐漸顯露出來。院落式的居住格局與樓房相比占地較大。按照目前農村居民點中住宅建筑占宅基地40、庭院占60推算，全市農村庭院面積約為500平方公里以上，其利用潛力相當可觀。這無

19、疑也成為人們批評它、想改造它的一個理由。2.城市發(fā)展及功能變動，引起原來位置合理的變成了不合理。采礦業(yè)發(fā)展形成了山區(qū)的采空區(qū)；電力、道路、水利、環(huán)衛(wèi)等城市公共設施建設，使一些村莊的位置變得不適宜進行建設或管理，其中有相當一部分村莊存在主要道路穿村而過的現(xiàn)象；工業(yè)發(fā)展使農用地大量改變了用途，形成了工業(yè)區(qū)；各種城市生態(tài)功能區(qū)的劃定，比如自然保護區(qū)、水源保護區(qū)、林區(qū)、南水北調等，也改變了村莊位置的合理性。3.體制和機制問題。統(tǒng)計數(shù)字表明，北京市的鄉(xiāng)村人口減少速度遠遠低于耕地面積減少速度。1995-2004年，平均每減少1公頃耕地所減少的鄉(xiāng)村人口不到0.9人；按鄉(xiāng)村人口人均耕地0.1公頃計算，每減少1

20、公頃耕地就有9人滯留在鄉(xiāng)村。這就意味著，在郊區(qū)土地利用方式高速非農化轉變中，將農民納入城市服務體系的進程嚴重滯后，許多由于城市發(fā)展建設而失去土地的農民未被納入城市居民的就業(yè)、保障、補償、公共事業(yè)等社會服務機制之中，仍然大量滯留在由鄉(xiāng)村自行安置解決的層次。這就產生了土地被城市占用、行政建制仍屬農村系列的問題，形成所謂“城中村”等村莊布局的體制性不合理問題。(二)農村居民點發(fā)展趨勢按照農村現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢，大致可對北京市農村居民點發(fā)展格局做出以下預期：21世紀前20年，全市經濟社會發(fā)展水平處于人均地方生產總值從4000美元到1萬美元提升的時期。目前4000個左右農村居民點在未來規(guī)劃期內將面臨不同前

21、途：少部分農村將繼續(xù)保持典型農村的特征或內涵，即居住人口仍以農業(yè)和相關產業(yè)活動為主，村莊經過改造成為現(xiàn)代化水平較高的農村居民點；一部分農村將成為以非農活動為主、兼有農業(yè)經營的新型鄉(xiāng)村社區(qū)；還有相當一部分目前的“農村”將轉變?yōu)榛旧蠜]有農業(yè)活動的城鎮(zhèn)社區(qū)。農村居民點內部的變化主要是：人均居住用地面積將適當減少，但是由于居住用地利用效率提高，人均居住(建筑或使用)面積將會進一步增加；農村地區(qū)的產業(yè)用地的總量和比重將明顯增加，特別是用于發(fā)展工業(yè)、旅游業(yè)、商飲服務業(yè)等非農產業(yè)、安置農村就業(yè)的空間將會擴大；在農村居民點內部，用于公共事業(yè)的建設用地的比重將提高，特別是用于基礎設施、文教衛(wèi)體、環(huán)境綠化、社區(qū)服務與管理等建設的用地比例將明顯增加；在增加鄉(xiāng)村生活服務設施、改善生活環(huán)境的同時，鄉(xiāng)村地區(qū)要保持同城鎮(zhèn)地區(qū)在文化和景觀之間的區(qū)別，保持較低的人口密度、建筑密度、水泥覆蓋率和較高的綠化覆蓋率等景觀特色與宜居環(huán)境。(三)解決問題的思路目前村莊布局中存在的主要問題及產生的原因不同，解決的緊迫性和途徑也不同，因此，應當區(qū)別對待。對于生存性不合理、功能性不合理、規(guī)模性不合理、結構性不合理等宏觀層次上布局不合理的居民點，可以劃定范圍，確定數(shù)量，根據不安全、不方便、不經濟等問題的程度和調整改造的支撐能力，確定調整步驟