論我國(guó)公共支出決策理念的轉(zhuǎn)換

1、論我國(guó)公共支出決策理念的轉(zhuǎn)換    內(nèi)容提要:西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)中，經(jīng)濟(jì)效率源于個(gè)人價(jià)值判斷基礎(chǔ)上的個(gè)人效用最大化。私人品營(yíng)銷理念和公共支出決策理念遵循著由“生產(chǎn)導(dǎo)向”向“消費(fèi)導(dǎo)向”的演進(jìn)邏輯，都是經(jīng)濟(jì)效率的要求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，公共品由于其非競(jìng)爭(zhēng)性、非排它性，必須通過(guò)社會(huì)集中決策并由公共部門提供，公共支出決策效率很大程度上取決于公共選擇效率。我國(guó)建立公共財(cái)政，同樣面臨公共選擇問(wèn)題，應(yīng)轉(zhuǎn)換公共支出決策觀念以提高經(jīng)濟(jì)效率。 關(guān)鍵詞：家計(jì)財(cái)政；國(guó)家分配財(cái)政；公共財(cái)政；公共選擇；公共支出決策理念 一、公共品支出決策理念和私人品營(yíng)銷理念演進(jìn)的整合 1.私人品營(yíng)銷理念的演

2、進(jìn)路徑。私人品營(yíng)銷理念是企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的導(dǎo)向、觀念。從西方商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷史來(lái)看，產(chǎn)業(yè)革命后，隨著商品交換日益向深度和廣度發(fā)展，營(yíng)銷理念的演變大體經(jīng)歷了以下三個(gè)階段、五種觀念。 以生產(chǎn)為中心的階段。生產(chǎn)觀念和產(chǎn)品觀念強(qiáng)調(diào)產(chǎn)品本身，企業(yè)的一切經(jīng)營(yíng)活動(dòng)以生產(chǎn)為中心，生產(chǎn)什么，就銷售什么；管理者把精力集中在創(chuàng)造最優(yōu)良的產(chǎn)品上。該觀念是在賣方市場(chǎng)形勢(shì)下產(chǎn)生的，以產(chǎn)品供不應(yīng)求。不愁銷路、消費(fèi)者可以接受任何實(shí)得到和買得起的產(chǎn)品為前提，因而企業(yè)的主要任務(wù)是努力提高效率、降低成本、擴(kuò)大生產(chǎn)。兩種觀念都屬于以生產(chǎn)為中心的經(jīng)營(yíng)思想，注重企業(yè)的內(nèi)部能力而不是生產(chǎn)的商品和服務(wù)是否能最有效地滿足消費(fèi)者愿望與需求。 以銷售

3、為中心的階段。推銷觀念強(qiáng)調(diào)不只單純生產(chǎn)產(chǎn)品，而且必須去“推銷”他們的產(chǎn)品，保證這些產(chǎn)品為人所買。該觀念的前提是：生產(chǎn)開始從不足進(jìn)入過(guò)剩，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)消費(fèi)者稍為有利，企業(yè)若不努力加強(qiáng)銷售，消費(fèi)者就不會(huì)購(gòu)買或不會(huì)大量購(gòu)買他們的產(chǎn)品；至于如何滿足顧客全方位需要，未能給予足夠的重視。其根本問(wèn)題是與生產(chǎn)觀念一樣缺乏對(duì)消費(fèi)者需求的了解。 以消費(fèi)者為中心的階段。市場(chǎng)營(yíng)銷觀念強(qiáng)調(diào)以消費(fèi)者需要和欲望為導(dǎo)向。在西方社會(huì)買方市場(chǎng)全面形成的條件下，企業(yè)逐漸意識(shí)到不能再依靠以銷售為中心，而必須轉(zhuǎn)到以消費(fèi)者為中心的軌道上來(lái)，使整個(gè)市場(chǎng)營(yíng)銷活動(dòng)“站在消費(fèi)者的立場(chǎng)上發(fā)現(xiàn)需要并設(shè)法滿足消費(fèi)者需要”，而不僅僅是“制造產(chǎn)品并設(shè)法推銷

4、出去”。進(jìn)一步地，社會(huì)市場(chǎng)營(yíng)銷觀念強(qiáng)調(diào)正確處理消費(fèi)者需要、企業(yè)利潤(rùn)和社會(huì)整體利益之間的矛盾，企業(yè)制定營(yíng)銷指導(dǎo)思想時(shí)不僅要滿足消費(fèi)者的需要和欲望并由此獲得企業(yè)的利潤(rùn)，而且要符合消費(fèi)者自身和整個(gè)社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，營(yíng)銷“環(huán)境友好”的產(chǎn)品。營(yíng)銷觀念基礎(chǔ)是：銷售不是取決于主動(dòng)的銷售力量，而是取決于消費(fèi)者購(gòu)買產(chǎn)品的決定；企業(yè)存在的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)理由是在滿足消費(fèi)者需要的同時(shí)實(shí)現(xiàn)企業(yè)的目標(biāo)，并促進(jìn)個(gè)體和社會(huì)的長(zhǎng)期最佳利益。 可以發(fā)現(xiàn)，私人品營(yíng)銷理念遵循著由“生產(chǎn)導(dǎo)向”向“消費(fèi)導(dǎo)向”的演進(jìn)路徑。之所以如此，其前提條件在于私人偏好具有分散性和利益邊界的清晰性。消費(fèi)者通過(guò)市場(chǎng)出價(jià)向生產(chǎn)者顯示偏好，市場(chǎng)的排斥原則和競(jìng)爭(zhēng)原則

5、所形成的利益內(nèi)在化使得消費(fèi)者市場(chǎng)購(gòu)買行為是取得自身利益的必要條件，市場(chǎng)具有誘使人們表達(dá)個(gè)人偏好的功能。其次，生產(chǎn)投資者必須據(jù)此生產(chǎn)出售市場(chǎng)所需的產(chǎn)品，以最低成本生產(chǎn)來(lái)獲取最大利潤(rùn)，市場(chǎng)機(jī)制通過(guò)個(gè)別生產(chǎn)者之間和個(gè)別消費(fèi)者之間的自愿契約來(lái)安排社會(huì)的生產(chǎn)和交換，成為私人分散決策的有效制度。否則，商品就不能實(shí)現(xiàn)驚險(xiǎn)的跳躍，摔壞的就是商品背后的生產(chǎn)者；最后，產(chǎn)品供大于求、產(chǎn)品間的可替代性、生產(chǎn)者的數(shù)量較多、消費(fèi)者可自由選擇等競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)條件的形成，更加劇了消費(fèi)者對(duì)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)治，迫使私人品的營(yíng)銷理念由“生產(chǎn)者導(dǎo)向”轉(zhuǎn)向“消費(fèi)者導(dǎo)向”。其邏輯進(jìn)程為：消費(fèi)者用貨幣購(gòu)買商品是向商品投貨幣選票；貨幣選票的投向和數(shù)量，

6、取決于消費(fèi)者對(duì)不同商品的偏好程度，體現(xiàn)了消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)利益和意愿；生產(chǎn)者為了獲得最大的利益，依據(jù)貨幣選票的情況決定生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少、如何生產(chǎn)，使社會(huì)的經(jīng)濟(jì)資源得到合理的利用，消費(fèi)者得到最大的滿足。這說(shuō)明，生產(chǎn)者是根據(jù)消費(fèi)者的意志來(lái)組織生產(chǎn)、提供產(chǎn)品的，目標(biāo)是“顧客滿意”、“顧客忠誠(chéng)”。 2.公共品支出決策理念?財(cái)政預(yù)算類型的演進(jìn)路徑。公共支出決策理念是政府財(cái)政提供公共品活動(dòng)的導(dǎo)向、觀念。公共品由于其非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性而采用非市場(chǎng)手段?財(cái)政預(yù)算供給，相應(yīng)地，財(cái)政預(yù)算類型的演進(jìn)也就體現(xiàn)了公共支出決策理念的轉(zhuǎn)換。歷史地看，人類社會(huì)迄今存在過(guò)“自然經(jīng)濟(jì)”中的“家計(jì)”財(cái)政。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的“公共”財(cái)政、計(jì)劃

7、經(jīng)濟(jì)中的“國(guó)家分配”財(cái)政。西方發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家經(jīng)歷了由“家計(jì)”財(cái)政向“公共”財(cái)政的演進(jìn)，而我國(guó)正處于由“國(guó)家分配”財(cái)政向“公共”財(cái)政轉(zhuǎn)變之中。 資本主義社會(huì)之前，“家計(jì)”財(cái)政是“朕即國(guó)家”的專制王權(quán)在財(cái)政模式上的體現(xiàn)，專制群憑借個(gè)人財(cái)產(chǎn)獲得的土地經(jīng)營(yíng)收入和特權(quán)收入，是不受議會(huì)制約的財(cái)政收入，財(cái)政成為著重服務(wù)于君主而不是為消費(fèi)者提供公共服務(wù)的財(cái)政?，F(xiàn)代國(guó)家的預(yù)算制度是新興資產(chǎn)階級(jí)同封建君主進(jìn)行較量的過(guò)程中作為一種經(jīng)濟(jì)斗爭(zhēng)手段而產(chǎn)生的。最初表現(xiàn)在課稅權(quán)上，以后擴(kuò)大到爭(zhēng)奪財(cái)政資金支配權(quán)上，最后規(guī)定征稅收入和使用預(yù)算都必須經(jīng)過(guò)議會(huì)批準(zhǔn)，進(jìn)而演進(jìn)為公共財(cái)政。 與我國(guó)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的“國(guó)家分配論”認(rèn)為

8、，國(guó)家預(yù)算是國(guó)家實(shí)行其職能的基本分配手段和有計(jì)劃地分配國(guó)家財(cái)力的重要工具，是國(guó)家的基本財(cái)政收支計(jì)劃。相應(yīng)地，建立了一個(gè)高度集中的財(cái)政分配體系，形成了大一統(tǒng)財(cái)政模式的“統(tǒng)、包、大”的特點(diǎn)。實(shí)踐表明它是缺乏效率的。為適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、重建國(guó)家預(yù)算模式的需要，我國(guó)提出構(gòu)建公共財(cái)政。 很明顯，公共支出決策理念?財(cái)政預(yù)算類型的演過(guò)路徑也是“消費(fèi)者”指向的。公共品消費(fèi)上的非排他性導(dǎo)致搭便車行為和偏好顯示困難，非競(jìng)爭(zhēng)性導(dǎo)致邊際成本定價(jià)原則失效，市場(chǎng)機(jī)制在公共品供求領(lǐng)域失?。还财吩谙M(fèi)上的不可分割性從而必須整體供給，要求加總私人對(duì)公共品的個(gè)人需求，并通過(guò)非市場(chǎng)手段?財(cái)政預(yù)算供給。但公共支出用于滿

9、足所有人的消費(fèi)，同樣應(yīng)尊重消費(fèi)者的意愿，否則將被否定。具體地，“家計(jì)”財(cái)政在很大程度上是統(tǒng)治階層的私人財(cái)務(wù)，其提供的產(chǎn)品是統(tǒng)治階層自產(chǎn)自用的，很少考慮廣大社會(huì)公眾的利益，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展也就必然被否定：“國(guó)家分配”財(cái)政是適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制而建立的，政府的意志天然代表了人民群眾的利益，一切按政府的指示辦，是一種“生產(chǎn)導(dǎo)向型”財(cái)政。實(shí)際上，用這樣的思想來(lái)定義人民群眾的利益是含糊不清的，人民群眾的利益可以被曲解，無(wú)法對(duì)它進(jìn)行檢驗(yàn)和鑒別，易造成與廣大人民群眾的利益背道而馳，也確實(shí)導(dǎo)致了極大的浪費(fèi)和效率損失。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，要求明確劃分政府和市場(chǎng)的界限，建立公共財(cái)政。但僅僅從這個(gè)層

10、次來(lái)理解公共財(cái)政是不夠的，作為一種財(cái)政思想，公共財(cái)政意味著人民群眾的利益不是由一個(gè)人、幾個(gè)人或某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算，而是要由廣大的老百姓說(shuō)了算，財(cái)一政支出要符合廣大人民群眾的根本利益，本質(zhì)上是民主財(cái)政、公共選擇的財(cái)政、公民來(lái)表達(dá)意愿和進(jìn)行裁決的財(cái)政。因而，公共財(cái)政必然是“消費(fèi)者導(dǎo)向型”財(cái)政，目標(biāo)是公眾滿意、公眾忠誠(chéng)。    3.兩類產(chǎn)品決策理念轉(zhuǎn)換取向的整合。西方微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)表明，社會(huì)福利是建立在效率和公平的基礎(chǔ)上。公平是一種價(jià)值判斷：即社會(huì)公眾認(rèn)為貧富差距在何種范圍之內(nèi)是可以接受的；效率取決于消費(fèi)者個(gè)人效用的滿足程度，而消費(fèi)者個(gè)人效用的滿足取決于消費(fèi)者自己的判

11、斷。單個(gè)消費(fèi)者A的效用最大化條件是對(duì)消費(fèi)者A來(lái)說(shuō)，任意兩種商品X和Y的邊際替代率等于這兩種商品的價(jià)格比，即： PX RCS A XY? PY。 單個(gè)生產(chǎn)者利潤(rùn)最大化條件為MCMRF（P），在此基礎(chǔ)上，生產(chǎn)者安排生產(chǎn)要素，組織生產(chǎn)。經(jīng)濟(jì)整體的效率判斷標(biāo)準(zhǔn)是基于個(gè)人效用的帕累托原則，交換的帕累托效率條件： PAX PBX RCS A XYRCS B XY PAY PBY。 生產(chǎn)和交換的帕累托效率條件：     PX X RCS XYRPT XY PY Y 上述效率條件對(duì)私人品和公共品都是適用的，都包含著消費(fèi)者對(duì)產(chǎn)品的效用評(píng)價(jià)?價(jià)格。 進(jìn)一步地分析上述效率條件

12、的演繹過(guò)程可知，其邏輯起點(diǎn)是消費(fèi)者的效用評(píng)價(jià)?價(jià)格，終點(diǎn)生產(chǎn)者的生產(chǎn)，私人品和公共品莫不如此。不同的是，私人品的效用直接取決于個(gè)人的判斷，直接通過(guò)私人分散決策得到滿足，經(jīng)濟(jì)效率要求迫使私人品營(yíng)銷理念轉(zhuǎn)向消費(fèi)者導(dǎo)向。公共品的消費(fèi)主體是廣大社會(huì)公眾，公眾效用的加總是通過(guò)公共選擇程序間接顯示的，通過(guò)非市場(chǎng)手段?財(cái)政預(yù)算解決，公共品提供與生產(chǎn)主體是公共財(cái)政，這樣，公共財(cái)政的效率取決于公共選擇的效率，公共支出決策的“消費(fèi)導(dǎo)向”也就是經(jīng)濟(jì)效率的要求。綜上，私人品和公共品都是為了滿足廣大消費(fèi)者的需要，都要實(shí)施資源效率配置，因而公共支出決策理念和私人品營(yíng)銷理念的演進(jìn)方向是統(tǒng)一的：統(tǒng)一于消費(fèi)者導(dǎo)向，統(tǒng)一于經(jīng)濟(jì)效

13、率要求。不同的只是演進(jìn)的具體途徑。 二、我國(guó)公共支出的社會(huì)抉擇?一種公共選擇理論的闡釋 財(cái)政預(yù)算決策是對(duì)分散在基層集團(tuán)、個(gè)人中不同的公共偏好進(jìn)行加總，表現(xiàn)為對(duì)預(yù)算收支、預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行選擇，以實(shí)現(xiàn)公眾的委托目標(biāo)。阿羅不可能定理認(rèn)為，在滿足嚴(yán)格假設(shè)條件下，由個(gè)人偏好次序加總成社會(huì)偏好次序是不可能的。因此，不可能指望社會(huì)抉擇達(dá)到私人抉擇的效率水平，問(wèn)題是如何構(gòu)建一套制度框架，在其約束下，由政府代表公眾所作的選擇盡可能反映人民的呼聲，求得次代的效果。    我國(guó)傳統(tǒng)財(cái)政被視為一種純粹的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，預(yù)算編制基本程序一般采用自下而上和自上而下，上下結(jié)合，逐級(jí)匯總的程序。

14、編制又可分為兩個(gè)階段，一是根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃中的具體指標(biāo)和各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展計(jì)劃進(jìn)行逐項(xiàng)測(cè)算收支指標(biāo)，然后再由財(cái)政部門對(duì)預(yù)算收支總量進(jìn)行對(duì)比分析和平衡。二是編制預(yù)算草案，即各級(jí)政府、各部門、各單位編制的收支計(jì)劃。預(yù)算草案經(jīng)過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，就成為具有法律效力的正式預(yù)算。實(shí)踐表明，目前我國(guó)財(cái)政預(yù)算是存在效率損失的，其原因在于：一是認(rèn)識(shí)上將預(yù)算決策與“國(guó)家”意志劃等號(hào)，假設(shè)國(guó)家全知全能，往往停留在“滿足長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和整體利益的需要”這樣較為抽象、無(wú)法實(shí)際操作的層次上。沒(méi)有把國(guó)家的意志降到“市民社會(huì)”之中作經(jīng)濟(jì)分析，不從民眾需求集合的角度研究國(guó)家需求，忽視國(guó)家與“人”的關(guān)系，對(duì)預(yù)算支出缺乏落實(shí)到“人”的分析，預(yù)

15、算決策的經(jīng)濟(jì)研究和效率分析也就失去動(dòng)因。二是在預(yù)算的應(yīng)用層次研究上往往將政府預(yù)算政治化或表象化。政治化強(qiáng)調(diào)政府預(yù)算的性質(zhì)，停留在政府預(yù)算反映政府活動(dòng)的范圍和方向的認(rèn)識(shí)上；表象化則強(qiáng)調(diào)政府預(yù)算是年度預(yù)算收支計(jì)劃這一外表形式，沒(méi)突出國(guó)家預(yù)算的法制性，也致使預(yù)算運(yùn)作中缺乏效率觀念。事實(shí)上，政府內(nèi)部各組成部分之間、政府的政治程序運(yùn)轉(zhuǎn)的有關(guān)規(guī)定和制衡機(jī)制等，都在政府財(cái)政決策的形成及實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中起作用。 公共財(cái)政的非市場(chǎng)方式，不僅表現(xiàn)在它與市場(chǎng)的矛盾之處，而且決定了它是按非市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)行。即公共財(cái)政并不是一種純粹的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而是由作為社會(huì)管理者的政府進(jìn)行的，因而政法程序和運(yùn)行規(guī)則?公共選擇對(duì)其產(chǎn)生著強(qiáng)烈的

16、影響。公共選擇是非市場(chǎng)的集體選擇，指通過(guò)政治投票程序?qū)伯a(chǎn)品進(jìn)行選擇。是在把經(jīng)濟(jì)學(xué)分析工具和方法應(yīng)用于集體的或非市場(chǎng)的決策過(guò)程中，公共選擇理論分析了公共品支出決策的政治程序中存在的問(wèn)題和如何將民眾的需要反映到官僚所提供的各種提案中去。試圖回答以下兩個(gè)問(wèn)題：（1）怎樣才能保證政府作出的決策恰好符合集體偏好結(jié)構(gòu)？（2）即使這些決策是好的，是符合公共利益的，怎樣才能保證政府行動(dòng)的結(jié)果符合立法者的初衷？從這個(gè)意義上說(shuō)，公共選擇理論就是探討在公共品領(lǐng)域“消費(fèi)者主權(quán)”如何得以實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題，也即如何有效地實(shí)現(xiàn)公共品支出決策的“消費(fèi)者導(dǎo)向”。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政的逐步建立，公共支出決策如何反

17、映人民群眾的意愿，同樣面臨公共財(cái)政的公共選擇問(wèn)題，同樣面臨公共品支出決策理念轉(zhuǎn)換問(wèn)題。主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面： 1.社會(huì)成員作為國(guó)家的主人，如何通過(guò)人民代表大會(huì)制度真正地?fù)碛袑?duì)財(cái)政預(yù)算活動(dòng)的根本決定能力。公共選擇理論認(rèn)為，投票可以相對(duì)有效地表達(dá)選民們對(duì)公共產(chǎn)品需求的真實(shí)意愿或偏好，個(gè)人的經(jīng)濟(jì)決策通過(guò)投票機(jī)制作用的結(jié)果可以擴(kuò)大成為整個(gè)社會(huì)成員對(duì)于某種公共產(chǎn)品的整體需求意愿。直接民主制有利于充分顯示公眾偏好，參與民主決策人越多，資源配置成本越低，但交易成本越高，易導(dǎo)致少數(shù)人對(duì)多數(shù)人的專政。從這個(gè)意義上說(shuō)，滿足帕累托效率要求的“一致同意規(guī)則”的直接民主不是最優(yōu)的。多數(shù)票規(guī)則受阿羅不可能定理的困擾，很

18、易導(dǎo)致投票悻論，除非操縱選擇程序；多數(shù)票規(guī)則還會(huì)導(dǎo)致選民對(duì)公共選擇活動(dòng)的冷漠，也沒(méi)有如實(shí)地反映個(gè)人的偏好強(qiáng)度，易導(dǎo)致投票交易和互投贊成票；獨(dú)裁制則有少數(shù)個(gè)別人對(duì)大數(shù)多人專政的嫌疑。因而現(xiàn)實(shí)中大多數(shù)項(xiàng)目都是實(shí)行多數(shù)票規(guī)則。由阿羅不可能定理可以推知，私人分散選擇的效率高于公共選擇的效率。它是行政程序替代市場(chǎng)程序的必然代價(jià)，是不可避免的，但采取措施減輕代價(jià)卻是可能的。理論上說(shuō)，公共品規(guī)模越小，受益覆蓋面越小，越易達(dá)成一致，效率越高?？陀^地看，上述分析對(duì)我國(guó)也是適用的，從公共支出決策體系的架構(gòu)來(lái)看，我國(guó)目前實(shí)行的是五級(jí)財(cái)政，各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算由同級(jí)人民代表大會(huì)審批，加上鄉(xiāng)村村民自制，是有利于充分表達(dá)公

19、民的需求意愿的，問(wèn)題是如何增強(qiáng)公民的參與意識(shí)；其次，我國(guó)的人民代表大會(huì)制度是一項(xiàng)有效的制度安排，但制度的效率很大程度上取決于實(shí)施機(jī)制，問(wèn)題是如何完善其實(shí)施機(jī)制。    2. 各級(jí)政府作為權(quán)力機(jī)構(gòu)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在財(cái)政預(yù)算活動(dòng)中如何在各級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)的決定和監(jiān)督下，積極主動(dòng)而又正確有效地開展財(cái)政活動(dòng)。公共選擇理論認(rèn)為，政治家和官員都是“經(jīng)濟(jì)人”，政治家為了獲得政治支持或選票最大化，往往屈服于代表特殊利益集團(tuán)的壓力；官員追求“預(yù)算最大化”和“效用最大化”，其變量是薪水、所屬的員工人數(shù)及其工資、知名度、特權(quán)、權(quán)力或地位，這些項(xiàng)目都與預(yù)算規(guī)模相關(guān)。而且，現(xiàn)代民主制度的多

20、數(shù)票通過(guò)原則所反映的中位選民的需求，實(shí)際上是已經(jīng)擴(kuò)大了的社會(huì)需求；集中決策體現(xiàn)的是高位選民的需求，這必然是一個(gè)更大規(guī)模的公共品供給方案；雖然政治家并不一定希望政府有龐大的支出，信息的不對(duì)稱性使得決策往往受希望本部門的支出和權(quán)力膨脹的政府官員左右；從理論上說(shuō)西方國(guó)家的政府預(yù)算會(huì)受到議會(huì)約束，但議會(huì)作為局外的組織，更不可能確切地了解社會(huì)對(duì)于公共產(chǎn)品的需求和公共產(chǎn)品生產(chǎn)方面的缺陷，因而支出在很大程度上仍然要聽政府的；加之作為公共產(chǎn)品供求雙方的政治家和官員的雙邊壟斷，官員壟斷公共品的提供，政治家壟斷公共品的購(gòu)買，這些必然會(huì)影響預(yù)算的配置效率；地方共公物品的提供類似于俱樂(lè)部，當(dāng)消費(fèi)者（俱樂(lè)部成員）有充分

21、的選擇自由時(shí)，既可用手表決，也可用腳退出，一方面易使有相同偏好的成員匯集在一起，另一方面也便于營(yíng)造競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，給地方政府以改善需求決策與供給的動(dòng)力與壓力，財(cái)政聯(lián)邦有利于形成公共部門之間的競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而改善配置效率。我國(guó)同樣存在財(cái)政集權(quán)和財(cái)政分權(quán)問(wèn)題，首先，地方更接近公眾，政府的提案中反應(yīng)的公眾的信息更充分、真實(shí)；其二，分權(quán)有利于公眾充分行使表決權(quán)，用足投票權(quán)，給地方政府營(yíng)造競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；其三，在公共品的生產(chǎn)方面，在官僚部門之間引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制有利于改善效率，如政府采購(gòu)制度。因此，在公共品提供方面，公共財(cái)政的資源配置決策權(quán)應(yīng)盡量下放給地方。 3.我國(guó)的人民代表大會(huì)制度對(duì)公共財(cái)政的作用與影響，具體來(lái)看，各級(jí)人民

22、代表大會(huì)作為權(quán)力機(jī)構(gòu)如何對(duì)各級(jí)政府預(yù)算的形成和通過(guò)、預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)督以及決算的審批等各個(gè)過(guò)程全方位地發(fā)揮決定作用。公共選擇理論認(rèn)為，立憲即制定規(guī)則。憲法改革是試圖通過(guò)確立一套經(jīng)濟(jì)和政治活動(dòng)的憲法規(guī)則來(lái)對(duì)政府權(quán)力施加憲法約束，通過(guò)改革決策規(guī)則來(lái)改善政治。認(rèn)為有效率的決策能否出臺(tái)不是取決于經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治家的智慧，而是取決于決策規(guī)則。重要的是對(duì)規(guī)則進(jìn)行選擇和對(duì)選擇進(jìn)行規(guī)則。布坎南的公共選擇理論強(qiáng)調(diào)過(guò)程，而不是結(jié)果。從憲法制定的投票規(guī)則上講，如果規(guī)則是一致同意的，那么過(guò)程是公平的，那是他們選擇了規(guī)則的結(jié)果。規(guī)則和策略的關(guān)系如同博弈規(guī)則和博弈策略的關(guān)系，規(guī)則的改進(jìn)可能會(huì)增加所有局中人的潛在利益，而策略的

23、改革只是在現(xiàn)行的規(guī)則范圍內(nèi)增進(jìn)某些局中人的利益。因此，是制定政策的憲法規(guī)則而不是政策本身成為改革的對(duì)象，從而為個(gè)人選擇提供制度保證。這表明如何通過(guò)財(cái)政立憲，從法律層面上給財(cái)政預(yù)算予以約束，以避免政府部門操作的隨意性是問(wèn)題的關(guān)鍵。如我國(guó)預(yù)算法規(guī)定，財(cái)政不得向中央銀行透支就是一項(xiàng)有效的規(guī)則，給政府財(cái)政施加了一項(xiàng)硬約束，在一定的程度上降低了通貨膨脹的可能性。 三、推進(jìn)公共品支出決策理念轉(zhuǎn)換的幾點(diǎn)建議 綜上可知，私人品營(yíng)銷理念和公共支出決策理念的演進(jìn)都是“消費(fèi)者”取向的，是由公眾的偏好和意愿決定的。不同的是，前者的手段是私人分散決策，效率較高；后者的手段是公共選擇，因其間接性故效率較低，但可通過(guò)促使公

24、共支出決策理念向“消費(fèi)者導(dǎo)向”轉(zhuǎn)換，以完善公共財(cái)政的公共選擇并進(jìn)而提高經(jīng)濟(jì)效率。進(jìn)一步地，可以得到促進(jìn)公共支出決策理念轉(zhuǎn)換的兩點(diǎn)啟示：一是細(xì)化公共品規(guī)模，在公共品領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制有助提高效率；二是在必須由公共選擇的前提下，應(yīng)推進(jìn)財(cái)政制度改革，構(gòu)建效率預(yù)算制度，盡可能使每個(gè)人充分表達(dá)對(duì)公共品的需求意愿。建議如下： 1.轉(zhuǎn)換觀念。加大宣傳教育力度，使政府和公眾都應(yīng)樹立公共支出的消費(fèi)導(dǎo)向觀念。在此基礎(chǔ)上，政府樹立公仆意識(shí)、服務(wù)意識(shí)，公眾增強(qiáng)主人翁意識(shí)，避免搭便車行為。如近期有關(guān)部門推行的服務(wù)責(zé)任承諾制及其監(jiān)督投訴電話，就是很好的促使觀念轉(zhuǎn)換的方式。 2.公共支出決策分散化。公共品中的財(cái)政聯(lián)邦制與私人品中的市場(chǎng)機(jī)制在性質(zhì)上是相同的。競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率來(lái)自消費(fèi)者的貨幣投票權(quán)。把這一理解加以擴(kuò)展就意味著，在安排準(zhǔn)備由政府提供的服務(wù)時(shí)，公民同樣應(yīng)有機(jī)會(huì)通過(guò)行使“退出權(quán)”或“發(fā)言權(quán)”表達(dá)自己的看法。這種做法可能不適于純公共產(chǎn)品，但如果政府不是產(chǎn)品和服務(wù)的全國(guó)性壟斷提供者，就應(yīng)營(yíng)造“俱樂(lè)部”間的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，使購(gòu)買者可“用手投票”和“用腳投票”，并尋求替代供應(yīng)來(lái)源，這