推進區(qū)域制度體系建設(shè)法治化的思考

1、推進區(qū)域制度體系建設(shè)法治化的思考摘要：“制度體系建設(shè)法治化的重要意義新的時代，新的特點，法治建設(shè)不應(yīng)只重視“立法”，更要重視“立規(guī)”，區(qū)域“制度體系建設(shè)”的現(xiàn)狀分析我區(qū)在“法治XX”建設(shè)中，制定并健全了若干制度、措施、規(guī)定、辦法等，做出了許多努力，推進“制度體系建設(shè)”法治化的幾點建議“制度體系建設(shè)”法治化是循序漸進的過程，同時也是一項艱苦的工作，具有很強的實踐性和探索性推進區(qū)域制度體系建設(shè)法治化的思考近年來，XX區(qū)在推進法治建設(shè)的實踐中，各黨政機關(guān)建立、健全了一系列的制度規(guī)定（即制度性規(guī)定，下同）。這些制度規(guī)定，在法律法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)和上級相關(guān)指示精神的框架下，在不同層面、不同范圍內(nèi)實施并發(fā)揮作

2、用，有力地保證了各項管理推進、工作開展、規(guī)范事體等目標的實現(xiàn)，推進了區(qū)域內(nèi)法治建設(shè)水平的提升。但是，總體看，這些制度性規(guī)定本身也迫切需要進行全面的梳理并使之更加系統(tǒng)、規(guī)范，需要進行法治化提升，從而使之更加明確有效，更加科學(xué)化。一、“制度體系建設(shè)”的范疇和特點本文所稱的“制度體系建設(shè)”之“制度”，主要是指黨政機關(guān)即區(qū)內(nèi)各級黨（工）委（組）、政府組成部門及組織、人大政協(xié)機關(guān)出臺的能反復(fù)適用的的各類政策性文件，既包括內(nèi)部管理制度，也包括對外行使職能的政策性規(guī)定，既包括實體性規(guī)定，也包括程序性規(guī)則?？傮w具有如下幾個特點：一是制定主體多元。黨政方面，有區(qū)級層面發(fā)布的，有部門發(fā)布實施的，有鎮(zhèn)鄉(xiāng)發(fā)布的，有村

3、（社區(qū)）發(fā)布的，也有黨政機關(guān)派出機構(gòu)、臨時或常設(shè)辦事機構(gòu)發(fā)布的；有黨組織系統(tǒng)的，也有政府組成系統(tǒng)的；有單獨發(fā)文的，也有聯(lián)合發(fā)文的；還有各種下屬事業(yè)單位發(fā)布的等等。二是方式名稱各樣。根據(jù)發(fā)布機關(guān)的權(quán)限和目標上的差異，這些制度性規(guī)定所具有的名稱往往有所不同，多為通知、意見、實施辦法、細則、職責分工、規(guī)定、制度、流程、備忘錄等，有的以條目式出現(xiàn)，有的以表格化出現(xiàn)，有的則是提出要求，表達指導(dǎo)性原則、方法。三是目標指向各異。各類制度性規(guī)定實施的目的也是有較大差異的，有的是依上級組織精神開展工作部署，明確組織間的職責分工，加強配合協(xié)調(diào)；有的是細化法律法規(guī)的規(guī)定而出臺具體操作辦法；有的是保證內(nèi)部工作的有序化

4、運作；有的是行使職能、方便辦事的程序化規(guī)則，還有的是不同組織間進行的合作交流等。四是數(shù)量相當龐雜?？傮w而言，制度性規(guī)定的數(shù)量遠超國家、省市（地方性）的法律、法規(guī)、規(guī)章等硬性規(guī)定的數(shù)量，在我區(qū)也是如此，只是目前還沒有一個有效的統(tǒng)計。從法律、法規(guī)、規(guī)章，到規(guī)范性文件，再到這些政策、制度、工作規(guī)范，呈現(xiàn)為金字塔型，制度及其系統(tǒng)化形成的各個大大小小的體系是基礎(chǔ)。如果把國家的規(guī)定（法律法規(guī)）比作大樹，那么這些制度性規(guī)范則可認為是長在大樹上的枝葉。五是規(guī)范作用明顯。黨政系統(tǒng)的制度性規(guī)定大都依靠紀律進行約束，有的也是宣示性、引導(dǎo)性的，沒有明確的責任規(guī)定，柔性成份很多，但這并不影響其在貫徹實施、具體操作、彌補

5、不足、填補空白等方面的作用，其作用發(fā)揮在與相關(guān)組織、個人的生活、工作、學(xué)習(xí)方面較國家法律法規(guī)等硬性規(guī)定相比更加緊密、影響力更加明顯。二、“制度體系建設(shè)”法治化的重要意義新的時代，新的特點，法治建設(shè)不應(yīng)只重視“立法”，更要重視“立規(guī)”?！爸贫润w系建設(shè)”正日益引起黨政領(lǐng)導(dǎo)、各級各類組織的高度重視。XX作為一個縣域，在無國家明確授權(quán)“立法”的情況下，對照科學(xué)發(fā)展與和諧社會的要求，結(jié)合實際，不斷豐富、健全并最終形成XX區(qū)域特色的法治水平較高的制度體系具有重要意義。1、具有社會公共治理和構(gòu)建和諧社會的現(xiàn)實意義。高度重視“制度體系建設(shè)”，運用相應(yīng)的法學(xué)理論指導(dǎo)并引入社會公共治理，通過尋求更多民主協(xié)商、運用

6、更少強制、實現(xiàn)更高自由，將會為社會管理創(chuàng)新發(fā)展提供一個全新思路，對于各級黨政機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部提高并創(chuàng)新社會管理將是一個重要的抓手。我國信訪事件中，很多是由于企業(yè)改制、工人下崗、征地拆遷等各種因素引發(fā)的矛盾。這些矛盾的解決往往不能靠單一的法律法規(guī)等硬性規(guī)定來解決，必須相應(yīng)地發(fā)揮軟性制度性安排的作用，如依靠文化的引導(dǎo)、輿論的約束，道德的自我規(guī)范，用自律的方式來協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾。2、具有推動區(qū)域一體化建設(shè)的廣闊用武之地。利用制度性規(guī)定與國家強制性規(guī)定緊密結(jié)合，優(yōu)勢互補，將催生更多的區(qū)域間、行業(yè)間、組織間的合作協(xié)議，明確合作目標任務(wù)、固化利益、協(xié)調(diào)成果、規(guī)范彼此合作行為、構(gòu)建合作工作機制，在合作中較好

7、地實現(xiàn)相互間的信息交流、溝通磋商、糾紛化解、績效評估。同時，在黨政部門合作、行政執(zhí)法、職能交叉分工等領(lǐng)域也可充分運用“制度性規(guī)定”來加以推進、改善。3、具有推動法治目標全面實現(xiàn)的功能。制度性規(guī)定可以彌補單一硬性法規(guī)的機構(gòu)性缺陷，可以提高法律法規(guī)的正當性和實效性，降低法治與社會發(fā)展的成本，并可以檢驗國家硬性法規(guī)的效力和實際成效，能與社會和人民群眾更加緊密地結(jié)合，靈活性較強，將使法治建設(shè)的目標實現(xiàn)更加全面、深刻。制度體系建設(shè)的法治化，在黨政機關(guān)內(nèi)部管理的制度化、工作的規(guī)范化、決策和執(zhí)法的程序化等方面的積極作用也是不言而喻的。推進黨政系統(tǒng)“制度體系建設(shè)”的法治化，將有力地推進全社會的制度體系建設(shè)，起

8、到很好的引領(lǐng)示范作用；將有力地推動全社會的民主管理，從而推動民主政治建設(shè)；將大大地豐富法治建設(shè)的內(nèi)涵，促使全社會的長治久安。三、區(qū)域“制度體系建設(shè)”的現(xiàn)狀分析我區(qū)在“法治XX”建設(shè)中，制定并健全了若干制度、措施、規(guī)定、辦法等，做出了許多努力。全區(qū)各地、各部門也曾進行過各類制度性規(guī)定的完善、編撰工作，取得了明顯成績。如我區(qū)首創(chuàng)的“一事一議一簽一公開”（簡稱“四個一”）制度在受到省委書記趙洪祝、市委書記王輝忠等領(lǐng)導(dǎo)同志的重要批示后，在全區(qū)全面推廣實施，有力地推動了村級事務(wù)決策方面的民主法治進程，是“制度體系建設(shè)”的成功范例。區(qū)委組織部組織開展的區(qū)域化黨建工作流程、區(qū)紀委推出的村事“十項監(jiān)督”制度、

9、區(qū)檢察院推出的“附條件不起訴”制度等，對于推動各自領(lǐng)域的法治化進程起到了顯著作用，也具有一定的代表性?？傮w而言，我區(qū)黨政體系制度建設(shè)現(xiàn)狀可以概括為：1、成就突出。區(qū)委區(qū)政府高度重視制度建設(shè)，2006年以來，區(qū)內(nèi)黨政系統(tǒng)制度性規(guī)定出臺數(shù)目成倍增長并多有創(chuàng)新之舉。通過各地、各級的共同努力，目前已基本形成區(qū)域內(nèi)較為健全的制度體系，有力的促進了我區(qū)經(jīng)濟和社會保持平穩(wěn)、較快發(fā)展。特別是我區(qū)在基層民主法治方面出臺了許多行之有效的、適應(yīng)本地特點的制度、措施，對于增強基層基礎(chǔ)起到了良好的推動作用和規(guī)范作用。區(qū)級、鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）級重要管理文件，如關(guān)系民生重大決策、行政執(zhí)法等方面的規(guī)范性文件，大都在頒布實施前經(jīng)過合

10、理性、合法性論證，經(jīng)過較為嚴格的程序發(fā)布的，有的吸收了公眾意見或經(jīng)過了民主程序，有的還通過區(qū)人大備案審查，質(zhì)量層次較高。新的規(guī)范性文件能及時做到信息公開，方便公民查詢、監(jiān)督等。2、分割明顯。黨委各系統(tǒng)、政府各業(yè)務(wù)部門緊密結(jié)合各自實際，出臺或健全了相應(yīng)的工作制度和制度規(guī)范，這些制度規(guī)定具有一定的XX特色，但多是根據(jù)上級業(yè)務(wù)部門的文件規(guī)定而來，發(fā)布后也多送上級業(yè)務(wù)部門審查備案，對跨區(qū)域、跨部門、跨行業(yè)領(lǐng)域的制度共性和規(guī)律性認識、探索能力有限，分割特征明顯。3、良莠不齊。總體而言，區(qū)域內(nèi)制度體系建設(shè)良莠不齊的現(xiàn)象仍然突出。就政府組織體系而言，各類規(guī)定質(zhì)量不盡一至，有一些方面的規(guī)定特別是一些內(nèi)部管理規(guī)

11、定出臺較為隨意，部分制度是相關(guān)業(yè)務(wù)工作人員進行簡單的抄襲、編撰而成，相關(guān)規(guī)定在遇到相關(guān)情形時也沒有具體適用性和可操作性；有些規(guī)定本身不夠科學(xué)；有的甚至流于形式，無發(fā)布機關(guān)、無簽發(fā)批準文號、無監(jiān)督實施、無責任承擔、無生效與廢止、無信息公開等；相互打架或違法侵權(quán)越權(quán)現(xiàn)象也有所存在。4、管理不足。目前，區(qū)政府法制辦及各部門法制科室對政府及其部門出臺的規(guī)范性文件進行監(jiān)督管理，區(qū)人大、鎮(zhèn)鄉(xiāng)人大對區(qū)域內(nèi)重大政策性規(guī)定進行監(jiān)督。但是，大量的在這之外而又客觀存在的“制度性規(guī)定”，如絕大部分黨政機關(guān)內(nèi)部制度性規(guī)定、職責安排、細則辦法、分工協(xié)作等，游離于統(tǒng)一管理之外，沒有有效的監(jiān)督管理部門。這些制度規(guī)定，有些看似

12、簡單，一旦嚴格實施也一樣嚴重影響管理對象重大的權(quán)利義務(wù)，也嚴重影響法律法規(guī)和政策的實施效果。這其中一些制度規(guī)定還存在部門保護和不合理的責任規(guī)避，只為少數(shù)人知曉而沒公布公開，在領(lǐng)導(dǎo)輪換、人員崗位變動等情況下無查詢學(xué)習(xí)平臺，以及公示、監(jiān)督不便等問題，管理力量和管理力度還有諸多不足和薄弱處。5、熱點缺位。如物業(yè)管理方面，目前暴露許多問題，如業(yè)主委員會成立程序“走形式”、作用發(fā)揮不好，物業(yè)管理公司資金使用缺乏審計監(jiān)督，物業(yè)維修不及時、不到位造成業(yè)主抱怨積累，業(yè)主知情權(quán)等權(quán)利不能得到有效維護，物業(yè)費收繳沒有有效手段、政府監(jiān)管不夠細化到位等，在XX市住宅小區(qū)物業(yè)管理條例等地方性法規(guī)框架下，迫切要求出臺相關(guān)

13、操作規(guī)程和細則，解決這樣的傾向性問題。四、推進“制度體系建設(shè)”法治化的幾點建議“制度體系建設(shè)”法治化是循序漸進的過程，同時也是一項艱苦的工作，具有很強的實踐性和探索性。XX區(qū)作為首批浙江省“創(chuàng)建法治縣（市、區(qū)）工作示范單位”和全國“創(chuàng)建法治縣（市、區(qū)）活動先進單位”，已經(jīng)在新一輪的法治建設(shè)工作規(guī)劃（2012-2015）中明確提出了“堅持制度創(chuàng)新，推進法治建設(shè)本地化、規(guī)范化、特色化”的若干任務(wù)，開展“制度體系建設(shè)法治化”探索實踐，有條件、有能力，也很有必要。1、將“制度體系建設(shè)”法治化納入社會管理創(chuàng)新工程。把制度體系建設(shè)作為加強社會管理創(chuàng)新、提升法治化水平長期管用、積極主動、科學(xué)有效的方法和抓手

14、，放到黨委政府更加重要的位置和重要的議事日程。對新出臺的“制度性規(guī)定”進行論證和把關(guān)。新出臺的“制度性規(guī)定”如何做到適時、合法、合理，如何做到使管理活動、服務(wù)依法有據(jù)、規(guī)范有效，如何及時地將社會管理和法治建設(shè)的成果加以固定和鞏固，是必須加以考量的問題；對現(xiàn)有的“制度性規(guī)定”進行編撰疏理。開展必要的實踐探索和研究，對現(xiàn)有散布在各級、各部門、各類組織的各類制度進行統(tǒng)計、分類、修改、補缺整固、公示公開、效力提升活動，增強制度的科學(xué)性、系統(tǒng)性和有效性，進而提升法治化水平；推動“制度性規(guī)定”體系化、特色化。將制度框架下的各類制度性規(guī)定不斷豐富、完善、創(chuàng)新，增強與社會實際和管理活動的血肉聯(lián)系，從宏觀到微觀

15、、從粗放到精細，避免低水平的重復(fù)和循環(huán)，從而增強每個制度的可操作性和有效性。再從每個制度間“無縫對接”，增強“鏈”性，形成制度間的系統(tǒng)性，形成的制度系統(tǒng)再經(jīng)過擴展，最終形成區(qū)域特色的領(lǐng)域?qū)挿骸⑸顚佑行У闹贫润w系；促進“制度管人”風尚的形成和發(fā)展。好的制度建設(shè)，也就是制度體系法治化水平提升的過程。堅持不懈地開展并實施“制度先行”、“制度并行”、“制度監(jiān)督”等措施，“用制度說話”，將有力地促進各項工作的規(guī)范化發(fā)展，有效地減少制度漏洞，預(yù)防和杜絕“上有政策、下有對策”情況的發(fā)生，將使黨政系統(tǒng)管理、服務(wù)活動從繁雜的、臨時性安排中解放出來，同時將大大減少“人為”因素，有效地防止法治化進程的反復(fù)和無規(guī)則變

16、化。2、將“制度體系建設(shè)”納入法治工作日常業(yè)務(wù)范疇。可由區(qū)委法治辦公室、區(qū)人大機關(guān)、區(qū)政府法制辦、區(qū)司法局牽頭分別開展區(qū)域內(nèi)“制度體系建設(shè)”法治化實踐活動。在區(qū)政府法制辦加強政府系統(tǒng)規(guī)范性文件的合法性審查及執(zhí)行監(jiān)督；區(qū)人大機關(guān)加強規(guī)范性文件的備案，充分行使人大權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督職能的基礎(chǔ)上和分工協(xié)作上，區(qū)委法治辦可以加強黨委系統(tǒng)出臺的、黨政機關(guān)內(nèi)部管理范圍內(nèi)的制度性規(guī)定的合法性、合理性審查管理并列入日常職能。3、出臺“制度體系建設(shè)”法治化的制度性規(guī)則。規(guī)范發(fā)布權(quán)限。對一些臨時性、非常設(shè)工作機構(gòu)發(fā)布規(guī)范文件的權(quán)限應(yīng)有所約束，應(yīng)適當縮減辦事機構(gòu)（如辦公室）的發(fā)文；規(guī)定適當?shù)陌l(fā)布程序、生效條件、基本的內(nèi)

17、容要素等。如規(guī)定：有的制度制定要經(jīng)過民主程序和集體討論；發(fā)布前要經(jīng)過有權(quán)機關(guān)（領(lǐng)導(dǎo)人）簽發(fā)、要經(jīng)過相關(guān)部門備案審查；制度內(nèi)容上要有違反責任主體及追究方法、監(jiān)督制度執(zhí)行的機構(gòu)等方面的規(guī)定等；統(tǒng)一發(fā)布文號。如*（單位）（制）第*號等；規(guī)定合理有效期。如3-5年，在有效期結(jié)束前必須進行修、改、廢的工作。在有上位法規(guī)定的情況下，相關(guān)制度必須在相應(yīng)時間內(nèi)作出修改、或廢止、或重新頒布；統(tǒng)一發(fā)布平臺。對制定的所有制度要分門別類，納入專門信息公開平臺，以方便查詢和學(xué)習(xí)，接受監(jiān)督。對未公開、公布的制度性規(guī)定不得作為依據(jù)，不得在工作和管理活動中實施；開展制度執(zhí)行督查。與全國人大開展的專項法規(guī)檢查一樣，區(qū)委法治辦等部門應(yīng)有權(quán)開展有關(guān)制度執(zhí)行情況的檢查活動。對未建立相關(guān)制度的單位要求建立健全，對制度建立后的效果、制度實施的合理性等方面進行評估，推進制度的完善，從而形成XX區(qū)富有特色又充滿活力的制度體系；增強備案管理。通過備案管理，對同類規(guī)范性文件可以進行類比，吸收長處，提高制度科學(xué)化水平；對沒制定同類制度的單位要求補正，填補制度缺失；對某些特定的制度進行合理性、有效性研究；對一些典型的、帶普遍性的制度設(shè)計可以推廣、提升“立法”層次等。