關(guān)于完善人大及其常委會表決制度

1、關(guān)于完善人大及其常委會表決制度    進(jìn)一步完善人大及其常委會會議制度、工作程序和議事規(guī)則的探索之十 陳寒楓    【專題名稱】中國政治 【論文網(wǎng)絡(luò)來源】 【論文期刊期數(shù)】2008年07期 【論文期刊來源】人大研究(蘭州)2008年5期第1319頁 【作者簡介】陳寒楓，曾任全國人大常委會辦公廳研究室經(jīng)濟(jì)組組長、政治組組長、辦公室主任，全國人大外事委員會辦公室主任，全國人大華僑委員會法案室主任    (一) 人大及其常委會表決制度的主要內(nèi)容包括：法律所規(guī)定的人大代表在人代會上和

2、常委會組成人員在人大常委會會議上表決的免責(zé)權(quán)，表決的方式、程序、原則、公布和表決方式的確定程序等。 一、全國人代會的表決制度 憲法、全國人大組織法、全國人大議事規(guī)則規(guī)定了全國人大代表表決的免責(zé)權(quán)，即規(guī)定，全國人大代表在全國人代會各種會議上的表決，不受法律追究。代表法則規(guī)定各級人大代表在人代會各種會議上的表決，不受法律追究。對全國人大代表來說，這是他們的一項憲法權(quán)利。 全國人代會表決制度的其他內(nèi)容還有： 代表參加本級人代會表決，可以投贊成票，可以投反對票，也可以棄權(quán)；代表對確定的候選人，可以投贊成票，可以投反對票，可以另選他人，也可以棄權(quán)(代表法的規(guī)定)。 憲法的修改，由全國人大常委會或者1/5

3、以上的全國人大代表提議，并由全國人大以全體代表的2/3以上的多數(shù)通過(憲法、全國人大議事規(guī)則的規(guī)定)。 如果遇到不能進(jìn)行選舉的非常情況，由全國人大常委會以全體組成人員的2/3以上的多數(shù)通過，可以推遲選舉，延長本屆全國人大的任期；法律和其他議案由全國人大以全體代表的過半數(shù)通過(憲法的規(guī)定)。 全國人代會進(jìn)行選舉和通過議案，由主席團(tuán)決定采用無記名投票方式或者舉手表決方式或者其他方式(全國人大組織法、全國人大議事規(guī)則的規(guī)定)。 全國人代會主席團(tuán)將修改后的法律案提請大會全體會議表決；大會全體會議表決議案，由全體代表的過半數(shù)通過；表決結(jié)果由會議主持人當(dāng)場宣布；憲法的修改，采用投票方式表決；以代表團(tuán)名義提

4、出的議案、質(zhì)詢案、罷免案，由代表團(tuán)全體代表的過半數(shù)通過；全國人大決定成立的特定的法律起草委員會擬訂并提出的法律案的表決辦法，另行規(guī)定；全國人代會選舉或者決定任命，采用無記名投票方式，得票數(shù)超過全體代表的半數(shù)的，始得當(dāng)選或者通過；大會全體會議選舉或者表決任命案的時候，設(shè)秘密寫票處；選舉或者表決結(jié)果，由會議主持人當(dāng)場宣布；候選人的得票數(shù)，應(yīng)當(dāng)場公布；全國人代會選舉和決定任命的具體辦法，由大會全體會議通過(全國人大議事規(guī)則的規(guī)定)。 議案在交付表決前，提案人要求撤回的，經(jīng)主席團(tuán)同意，對該議案的審議即行終止(代表法、全國人大議事規(guī)則的規(guī)定)。 法律草案表決稿，由全國人代會主席團(tuán)提請大會全體會議表決，由

5、全體代表的過半數(shù)通過；在交付表決前，提案人要求撤回的，應(yīng)當(dāng)說明理由，經(jīng)主席團(tuán)同意，并向大會報告，對該法律案的審議即行終止；交付全國人代會全體會議表決未獲得通過的法律案，如果提案人認(rèn)為必須制定該法律，可以按照法律規(guī)定的程序重新提出(立法法的規(guī)定)。 提出質(zhì)詢案的代表半數(shù)以上對答復(fù)不滿意的，可以要求受質(zhì)詢機(jī)關(guān)再作答復(fù)(代表法的規(guī)定)。 二、全國人大常委會的表決制度 全國人大組織法、全國人大常委會議事規(guī)則規(guī)定了全國人大常委會組成人員表決的免責(zé)權(quán)，即規(guī)定，全國人大常委會的組成人員在全國人大常委會各種會議上的表決，不受法律追究。 全國人大常委會表決制度的其他內(nèi)容還有： 常委會審議的法律案和其他議案，由常

6、委會以全體組成人員的過半數(shù)通過(全國人大組織法、全國人大常委會議事規(guī)則的規(guī)定)。 議案的表決結(jié)果由會議主持人當(dāng)場宣布；交付表決的議案，有修正案的，先表決修正案；任免案逐人表決，根據(jù)情況也可以合并表決；表決議案采用無記名方式、舉手方式或者其他方式(全國人大常委會議事規(guī)則的規(guī)定)。 全國人大常委會組成人員必須參加對議案的表決，并服從依法表決的結(jié)果；宣布表決結(jié)果后，不得再對該議案發(fā)表意見，但與表決有關(guān)的程序問題，不在此限(全國人大常委會組成人員守則的規(guī)定)。 列入議程的法律案，一般經(jīng)3次常委會會議審議后再交付表決；各方面意見比較一致的，可以經(jīng)兩次常委會會議審議后交付表決；部分修改的法律案，各方面的意

7、見比較一致的，也可以經(jīng)一次常委會會議審議即交付表決；在交付表決前，提案人要求撤回的，應(yīng)當(dāng)說明理由，經(jīng)委員長會議同意，并向常委會報告，對該法律案的審議即行終止；法律草案表決稿，由委員長會議提請常委會全體會議表決，由常委會全體組成人員的過半數(shù)通過；法律解釋草案表決稿由常委會全體組成人員的過半數(shù)通過；交付全國人大常委會全體會議表決未獲得通過的法律案，如果提案人認(rèn)為必須制定該法律，可以按照法律規(guī)定的程序重新提出(立法法的規(guī)定)。 提質(zhì)詢案的常委會組成人員的過半數(shù)對受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的答復(fù)不滿意的，可以要求由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)再作答復(fù)(監(jiān)督法的規(guī)定)。 三、地方各級人大和人大常委會的表決制度 地方組織法規(guī)定了地方各級人

8、大代表和各級人大常委會組成人員表決的免責(zé)權(quán)，即規(guī)定，地方各級人大代表、人大常委會組成人員在人代會和人大常委會會議上的表決，不受法律追究。代表法也規(guī)定各級人大代表在人代會各種會議上的表決，不受法律追究。 地方各級人大和人大常委會的表決制度的其他內(nèi)容還有： 代表參加本級人代會表決，可以投贊成票，可以投反對票，也可以棄權(quán)；代表對確定的候選人，可以投贊成票，可以投反對票，可以另選他人，也可以棄權(quán)(代表法的規(guī)定)。 地方各級人代會進(jìn)行選舉和通過決議，以全體代表的過半數(shù)通過；選舉采用無記名投票方式，代表可以投贊成票，可以投反對票，可以另選其他任何代表或者選民，也可以棄權(quán)；代表的罷免必須由原選舉單位以全體代

9、表的過半數(shù)通過，或者由原選區(qū)以選民的過半數(shù)通過；常委會的決議，由常委會以全體組成人員的過半數(shù)通過(地方組織法的規(guī)定)。 提出質(zhì)詢案的代表半數(shù)以上對答復(fù)不滿意的，可以要求受質(zhì)詢機(jī)關(guān)再作答復(fù)(代表法的規(guī)定)。 提質(zhì)詢案的常委會組成人員的過半數(shù)對受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的答復(fù)不滿意的，可以要求由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)再作答復(fù)(監(jiān)督法的規(guī)定)。撤職案的表決采用無記名投票的方式，由常委會全體組成人員的過半數(shù)通過(監(jiān)督法的規(guī)定)。 在選民直接選舉人大代表時，選區(qū)全體選民的過半數(shù)參加投票，選舉有效；代表候選人獲得參加投票的選民過半數(shù)的選票時，始得當(dāng)選；縣級以上的地方各級人代會在選舉上一級人大代表時，代表候選人獲得全體代表過半數(shù)的選票

10、時，始得當(dāng)選；獲得過半數(shù)選票的代表候選人的人數(shù)超過應(yīng)選代表名額時，以得票多的當(dāng)選。如遇票數(shù)相等不能確定當(dāng)選人時，應(yīng)當(dāng)就票數(shù)相等的候選人再次投票，以得票多的當(dāng)選；獲得過半數(shù)選票的當(dāng)選代表的人數(shù)少于應(yīng)選代表的名額時，不足的名額另行選舉；另行選舉時，根據(jù)在第一次投票時得票多少的順序，按照選舉法第三十條規(guī)定的差額比例，確定候選人名單；如果只選一人，候選人應(yīng)為2人；另行選舉縣級和鄉(xiāng)級的人大代表時，代表候選人以得票多的當(dāng)選，但是得票數(shù)不得少于選票的1/3；縣級以上的地方各級人代會在另行選舉上一級人大代表時，代表候選人獲得全體代表過半數(shù)的選票，始得當(dāng)選；選舉結(jié)果由選舉委員會或者人代會主席團(tuán)根據(jù)本法確定是否有

11、效，并予以宣布(選舉法的規(guī)定)。 罷免代表采用無記名投票的表決方式；罷免縣級和鄉(xiāng)級的人大代表，須經(jīng)原選區(qū)過半數(shù)的選民通過；罷免由縣級以上的地方各級人代會選出的代表，須經(jīng)各該級人代會過半數(shù)的代表通過；在人代會閉會期間，須經(jīng)常委會組成人員的過半數(shù)通過(選舉法的規(guī)定)。 目前，地方各級人大及其常委會的表決制度，除了前述法律規(guī)定的以外，還有一些是由地方人大或其常委會比照全國人大議事規(guī)則、全國人大常委會議事規(guī)則的有關(guān)規(guī)定，在自己的地方性法規(guī)或規(guī)范性文件中規(guī)定的，同全國人大及其常委會的規(guī)定基本一樣。 (二) 在各級人大及其常委會的表決制度方面，有一些問題值得關(guān)注，值得認(rèn)真研究和思考。 一、表決的免責(zé)權(quán) 所

12、謂人大代表和常委會組成人員的表決免責(zé)權(quán)，就是各級人大代表在本級人代會表決時、常委會組成人員在本級人大常委會會議上表決時，可以投贊成票，可以投棄權(quán)票，也可以投反對票，投任何一種票，都不受法律的追究。 免責(zé)權(quán)就是免除追究法律責(zé)任的權(quán)利。 本系列文章曾經(jīng)說過，在法律上承擔(dān)責(zé)任的種類有3種：民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任。各級人大代表在本級人代會上的表決、常委會組成人員在本級人大常委會會議上的表決，不受法律追究，就是對各級人大代表在本級人代會上表決時、常委會組成人員在本級人大常委會會議上表決時，無論是投贊成票、棄權(quán)票，還是投反對票，都不會追究民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任中的任何一種責(zé)任。換句話說就是，人

13、大代表和常委會組成人員表決時投贊成票免責(zé)，投棄權(quán)票也免責(zé)，投反對票也免責(zé)，即便是不參加投票(不按表決器)也免責(zé)。 規(guī)定人大代表和常委會組成人員表決的免責(zé)權(quán)，是保護(hù)人大代表和常委會組成人員投票自由、自主表達(dá)其意愿的具體體現(xiàn)，是為了鼓勵人大代表和常委會組成人員自由表達(dá)意志，以更好地科學(xué)決策、民主決策。 過去，發(fā)生過這樣的事情：人大代表在本級人代會上投票以后、常委會組成人員在本級人大常委會會議上投票以后，有的機(jī)構(gòu)、單位、組織追查投票結(jié)果，對投票結(jié)果進(jìn)行批評。這是不對的。 如果人大代表在本級人代會表決時的行為、常委會組成人員在本級人大常委會會議上表決時的行為，不夠人大代表、常委會組成人員的資格，可以用

14、罷免其人大代表、人大常委會組成人員的辦法解決；如果用非法手段拉票，故意操縱投票，情節(jié)嚴(yán)重，觸犯了刑律，還是要追究法律責(zé)任的。但這不是因為他投了哪一種票，而是因為他有違法行動。 在這個問題上，也有人從另一個角度提出問題。他們問，黨員人大代表是不是必須按照黨委的意見投票？ 任何國家的議會中任何政黨的黨員，都必須遵守黨的紀(jì)律、執(zhí)行黨的決議，否則，就不能作這個黨的議員。在表決時，如果黨員人大代表、常委會組成人員中的黨員不執(zhí)行黨委的決定，黨組織完全可以要求他遵守黨的紀(jì)律；多次不執(zhí)行黨委的決定，就可以不提名其為人大代表、人大常委會組成人員候選人。這是執(zhí)行黨的紀(jì)律，不是追究其法律責(zé)任，是不違反表決免責(zé)權(quán)的法

15、律規(guī)定的。 二、表決的絕對多數(shù)原則和相對多數(shù)原則的并用 絕對多數(shù)表決原則就是表決時由該機(jī)構(gòu)的全體人員、全體代表的過半數(shù)通過。 在規(guī)定表決時，我國絕大部分法律采用了絕對多數(shù)原則，例如： 憲法規(guī)定，憲法的修改，由全國人大以全體代表的2/3以上的多數(shù)通過；如果遇到不能進(jìn)行選舉的非常情況，由全國人大常委會以全體組成人員的2/3以上的多數(shù)通過，可以推遲選舉，延長本屆全國人大的任期；法律和其他議案由全國人大以全體代表的過半數(shù)通過。 全國人大組織法規(guī)定，大會全體會議表決議案，由全體代表的過半數(shù)通過；全國人代會選舉或者決定任命，得票數(shù)超過全體代表的半數(shù)的，始得當(dāng)選或者通過；常委會審議的法律案和其他議案，由常委

16、會以全體組成人員的過半數(shù)通過。 全國人大議事規(guī)則規(guī)定，憲法的修改，由全國人大以全體代表的2/3以上的多數(shù)通過；大會全體會議表決議案，由全體代表的過半數(shù)通過；以代表團(tuán)名義提出的議案、質(zhì)詢案、罷免案，由代表團(tuán)全體代表的過半數(shù)通過；全國人代會選舉或者決定任命，得票數(shù)超過全體代表的半數(shù)的，始得當(dāng)選或者通過。 全國人大常委會議事規(guī)則規(guī)定，常委會審議的法律案和其他議案，由常委會以全體組成人員的過半數(shù)通過。 立法法規(guī)定，法律草案表決稿、法律解釋草案表決稿由常委會全體組成人員的過半數(shù)通過。 監(jiān)督法規(guī)定，撤職案的表決采用無記名投票的方式，由常委會全體組成人員的過半數(shù)通過。 選舉法規(guī)定，縣級以上的地方各級人代會在

17、選舉上一級人大代表時，代表候選人獲得全體代表過半數(shù)的選票時，始得當(dāng)選；縣級以上的地方各級人代會在另行選舉上一級人大代表時，代表候選人獲得全體代表過半數(shù)的選票，始得當(dāng)選。 相對多數(shù)表決原則有以下幾種情況： 一是在出席會議的人員達(dá)到法定人數(shù)(全體人員的1/2、2/3或者更高比例)的前提下，由出席會議的人員的過半數(shù)通過。這就在計票時排除了未出席會議的人員。而出席會議的人員有可能不投票、不按表決器，仍然被計入計票時的基數(shù)。 二是在出席會議的人員達(dá)到法定人數(shù)(全體人員的1/2、2/3或者更高比例)的前提下，由參加投票的人員的過半數(shù)通過。這就在計票時既排除了未出席會議的人員，又排除了出席會議但不投票、不按

18、表決器的人員。三是在出席會議的人員達(dá)到法定人數(shù)(全體人員的1/2、2/3或者更高比例)的前提下，由有效票(借用外國議會和國際組織的說法)的過半數(shù)通過，即計票時只計算贊成票和反對票。這就在計票時排除了未出席會議的、出席會議但不投票或不按表決器的、投棄權(quán)票的人員。 在規(guī)定表決時，我國只有很少幾部法律采用了相對多數(shù)原則，例如： 選舉法規(guī)定，在選民直接選舉人大代表時，選區(qū)全體選民的過半數(shù)參加投票，選舉有效；代表候選人獲得參加投票的選民過半數(shù)的選票時，始得當(dāng)選；另行選舉縣級和鄉(xiāng)級的人大代表時，代表候選人以得票多的當(dāng)選，但是得票數(shù)不得少于選票的1/3。 城市居委會組織法規(guī)定，居民會議必須有全體18周歲以上

19、的居民、戶的代表或者居民小組選舉的代表的過半數(shù)出席，才能舉行；會議的決定，由出席會議的過半數(shù)通過。 村委會組織法規(guī)定，選舉村委會，有選舉權(quán)的村民的過半數(shù)投票，選舉有效，候選人獲得參加投票的村民的過半數(shù)的選票，始得當(dāng)選；召開村民會議，應(yīng)當(dāng)有本村18周歲以上村民的過半數(shù)參加，或者有本村2/3以上的戶的代表參加，所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會人員的過半數(shù)通過。 全國人大及其常委會議事規(guī)則規(guī)定的表決制度都是單一的絕對多數(shù)原則，即表決議案由全體代表或常委會組成人員的過半數(shù)通過。地方各級人大及其常委會的議事規(guī)則，也都比照全國人大及其常委會議事規(guī)則的規(guī)定，采用了單一的絕對多數(shù)原則。 這種表決制度，是在我國民主革命時期的

20、根據(jù)地，從相對簡單的民主意識出發(fā)建立的，后來延續(xù)到新中國建國初期的人大工作中，“文化革命”以后，沒有改變，一直延續(xù)至今。 實際上，單一的絕對多數(shù)表決原則，即無論什么場合都用絕對多數(shù)表決原則，并不是最民主的表決原則。因為，未出席會議、反對票、棄權(quán)票、出席會議但不參加投票(不按表決器)等各種情況的法律意義是不一樣的。 未出席會議的人投哪一種票的可能都有；棄權(quán)就是既不贊成也不反對，交給其他人決定；出席會議但不參加投票的人是哪一種票都不投。而絕對多數(shù)表決原則不考慮這些不同，一律把它們視為反對票。除反對票以外，這不一定是其他3種人的真實意思的表達(dá)，甚至可能與他們的意思相反。從某種角度看，這還有違民主原則

21、。 由于全國人大及其常委會議事規(guī)則實行單一的絕對多數(shù)表決原則，使地方各級人大及其常委會也都實行這一原則。這種表決原則又使全國人大及其常委會和地方各級人大及其常委會在開會表決時，特別是常委會表決時，由于擔(dān)心過不了半數(shù)，要費很大力氣，提高出席率，給人大常委會的會務(wù)增加了很大工作量，降低了民主的效率。 全國和省級人大常委會普遍采用電子表決器以后，都出現(xiàn)過不按表決器的現(xiàn)象。過去表決時，只有3種選擇：贊成、反對、棄權(quán)。出現(xiàn)不按表決器后，不知應(yīng)歸在哪一類里。所以，有時單列“未按表決器”一項，有時把它放在棄權(quán)中統(tǒng)計。在絕對多數(shù)表決原則下，不按表決器沒有實際的法律意義，因為只計算贊成票，它和棄權(quán)票一起都被歸入

22、了反對票。在相對多數(shù)表決原則下，不按表決器就有實際的法律意義了。它表明了表決和投票參加者的一種態(tài)度、一種意愿。 最近，在研究表決制度時，有人建議，未按表決器的，不計入表決票數(shù)。但不計入哪個票數(shù)不明確。如果是不計入總票數(shù)，那就成了相對多數(shù)表決原則。如果是不計入贊成票、反對票、棄權(quán)票，那它本來就不是這里的任何一種，不計入表決票數(shù)就沒有實際的法律意義了。 可以肯定地說，世界各種國際組織、各國議會沒有一家實行單一的絕對多數(shù)表決原則的。絕大多數(shù)國際組織和國會采用的是絕對多數(shù)和相對多數(shù)相結(jié)合的表決原則，但多數(shù)場合采用相對多數(shù)表決原則。這就是說，對最重要的問題表決時，可以實行絕對多數(shù)表決原則，甚至可以規(guī)定2

23、/3、4/5多數(shù)通過，但大多數(shù)表決事項，采取的是相對多數(shù)表決原則。 今后，隨著我國民主法制的發(fā)展和人民代表大會制度的完善，人大及其常委會表決時，應(yīng)既采用絕對多數(shù)表決原則，又采用相對多數(shù)表決原則。而兩種表決原則采用哪一種，相對多數(shù)表決原則的3種形式采用哪一種，應(yīng)該是，一部分表決事項由法律規(guī)定，一部分表決事項由人代會主席團(tuán)、委員長會議或者主任會議根據(jù)議案的重要程度決定，有的動議(修正案)可以由會議執(zhí)行主席按慣例決定，并把這些都規(guī)定在全國和地方人大及其常委會的議事規(guī)則中，既發(fā)展民主，又提高效率。 三、表決方式及其確定程序的完善 在社會生活中，表決的方式很多，最常用的是：舉手、投票、按表決器等方式，另

24、外還有信函、點名、起立、排隊、投豆、鼓掌等方式；從表決內(nèi)容、項目、人數(shù)的多少，表決又可以劃分成：單項(單人、單條)表決和合并表決兩種。 有些表決的方式是法律規(guī)定的，例如，全國人代會選舉或者決定任命，采用無記名投票方式。這就只能采取法定形式，不能選擇。 但對有些事項的表決方式，法律規(guī)定得不固定，授權(quán)一個主體來確定，由它來選擇和確定。例如，法律規(guī)定，由主席團(tuán)決定采用無記名投票方式或者舉手表決方式或者其他方式；全國人代會選舉和決定任命的具體辦法，由大會全體會議通過。 在實踐中，全國人大有的表決程序被作了一些補(bǔ)充，例如，憲法修正案、大會選舉和決定任命采用無記名投票方式，由大會秘書處代擬全國人代會選舉和

25、決定任命的辦法草案，大會主席團(tuán)會議通過，交各代表團(tuán)審議后，提請大會表決通過；表決全國人大各專門委員會組成人員，采用按表決器方式，分別對每個專門委員會整個名單合并表決；表決各項決議草案和法律草案，也采用按表決器方式；上述表決結(jié)果由會議主持人當(dāng)場宣布。把實踐中這些成熟的補(bǔ)充程序規(guī)定在法律里，就會使全國人代會的表決制度更明確更規(guī)范化了。 又如，法律規(guī)定，全國人大常委會的任免案逐人表決，根據(jù)情況也可以合并表決；表決議案采用無記名方式、舉手方式或者其他方式。但對如何決定采用哪種表決方式，由誰決定，沒有規(guī)定，給執(zhí)行法律帶來一定的隨意性。 在實踐中，全國人大常委會的有關(guān)程序也被作了一些補(bǔ)充，例如，全國人大常

26、委會會議表決法律案和其他議案，采用按表決器方式，如果表決器發(fā)生故障，改用舉手表決方式，表決結(jié)果由會議主持人當(dāng)場宣布；專門委員會副主任委員、委員，常委會副秘書長，常委會工作委員會主任、副主任，常委會代表資格審查委員會主任委員、副主任委員，最高人民法院副院長，最高人民檢察院副檢察長，軍事法院院長，軍事檢察院檢察長，國務(wù)院部長、委員會主任、審計長、秘書長、中國人民銀行行長，中央軍委副主席、委員等的任免，采取逐人表決的方式；批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院檢察長，采取逐人表決的方式；最高人民法院審判員、審判委員會委員，最高人民檢察院檢察員、檢察委員會委員，駐外全權(quán)代表等的任免，采取合并表決的方式。很長

27、時間里，上述人員的任免是逐人表決還是合并表決，由委員長會議建議，全體會議通過。如果把上述內(nèi)容改成法定，可以在修改完善全國人大常委會議事規(guī)則的表決制度時，作出規(guī)定。 四、提案人在表決前撤回議案有關(guān)程序的統(tǒng)一 1989年通過的全國人大議事規(guī)則規(guī)定，議案在交付表決前，提案人要求撤回的，經(jīng)主席團(tuán)同意，對該議案的審議即行終止。這里規(guī)定的議案包括法律案。2000年通過的立法法規(guī)定，法律草案表決稿在交付表決前，提案人要求撤回的，應(yīng)當(dāng)說明理由，經(jīng)主席團(tuán)同意，并向大會報告，對該法律案的審議即行終止。這里增加了兩個程序：說明理由，向大會報告。 同一個程序，在這個法律中這樣規(guī)定，在那個法律中那樣規(guī)定，執(zhí)行哪個法律？

28、這些法律，有的是前法，有的是后法，在后法中新規(guī)定了一些程序，執(zhí)行前法還是執(zhí)行后法？前法的有關(guān)規(guī)定是否還有效？ 立法法規(guī)定，同一機(jī)關(guān)制定的法律，新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。全國人大議事規(guī)則是前法，立法法是后法。按此規(guī)定，就是說，法律草案表決稿的前述表決程序適用立法法的規(guī)定，其他議案的前述表決程序適用全國人大議事規(guī)則。在修改全國人大議事規(guī)則時，應(yīng)該把這條規(guī)定與立法法一致起來。 五、應(yīng)在基本法律中規(guī)定表決的基本原則 各級人大代表在本級人代會上表決時、人大常委會組成人員在本級人大常委會會議上表決時，可以投贊成票，可以投反對票，也可以棄權(quán)。這是表決的一項基本原則，也是各級人大代表、人大常委

29、會組成人員在表決時的一項基本權(quán)利。對此，全國人大組織法沒有規(guī)定，全國人大議事規(guī)則和全國人大常委會議事規(guī)則也沒有規(guī)定。很長時間，全國人大及其常委會是按習(xí)慣，或者說是比照地方組織法、選舉法關(guān)于選舉可以投贊成票，可以投反對票，也可以棄權(quán)的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行的。 地方組織法、選舉法都不是從表決的基本原則、各級人大代表和人大常委會組成人員在表決時的基本權(quán)利這個角度規(guī)定的。它們規(guī)定的是在地方人代會上選舉時，代表可以投贊成票，可以投反對票，可以另選其他任何代表或者選民，也可以棄權(quán)；選舉人大代表時，選舉人對于代表候選人可以投贊成票，可以投反對票，可以另選其他任何選民，也可以棄權(quán)。 1992年制定的代表法才規(guī)定，代表

30、參加本級人代會表決，可以投贊成票，可以投反對票，也可以棄權(quán)；代表對確定的候選人，可以投贊成票，可以投反對票，可以另選他人，也可以棄權(quán)。但是，對人大常委會組成人員的這項基本權(quán)利，仍然沒有規(guī)定。 因此，至今為止，關(guān)于表決的基本原則、各級人大代表和人大常委會組成人員在表決時的基本權(quán)利，法律的規(guī)定仍然是不完整的。這個內(nèi)容應(yīng)該像地方組織法一樣，首先規(guī)定在全國人大自身實體法的基本法律全國人大組織法中，然后，規(guī)定在全國人大及其常委會自身程序法的基本法律全國人大議事規(guī)則、全國人大常委會議事規(guī)則中。 六、表決制度應(yīng)該完善的一個特例 全國人大議事規(guī)則規(guī)定，全國人代會選舉或者決定任命，采用無記名投票方式；憲法的修改

31、，采用投票方式表決。全國人大常委會議事規(guī)則規(guī)定，表決議案采用無記名方式、舉手方式或者其他方式；監(jiān)督法規(guī)定，撤職案的表決采用無記名投票的方式。 這里使用了3個法律用語：無記名投票方式、投票方式、無記名方式。它們之間是有區(qū)別的。 “無記名投票方式”：兩個程序同時具備，一是投票，一是無記名，程序比較完整，可以直接操作。 “投票方式”：僅具備一個程序，投票。至于記名還是不記名，不明確。由于這個程序規(guī)定得不完整，真正投票時，還需要明確記名還是不記名，才可以操作。 “無記名方式”：也僅具備一個程序，不記名。另一個程序有投票、按表決器、網(wǎng)絡(luò)、信函等多種形式，也還有其他不記名方式。這個程序規(guī)定得也不完整，真正

32、投票時，還需要在投票、按表決器、網(wǎng)絡(luò)、信函等多種形式中明確使用哪一種程序，才可以操作。 如果法律對表決程序規(guī)定得不完整，對不完整的程序就需要從法律規(guī)定的另一些程序的多種方案中做出選擇，例如，法律對憲法的修改，僅規(guī)定采用投票方式表決，就需要明確是記名還是不記名；法律對全國人大常委會表決議案僅規(guī)定，采用無記名方式，就需要在投票、按表決器、網(wǎng)絡(luò)、信函等多種方式中明確使用哪一種。 但是，由誰選擇？如何選擇？有關(guān)法律沒有規(guī)定。這也給執(zhí)行法律帶來了困難和隨意性，需要在修改各級人大及其常委會的議事規(guī)則、完善表決制度時，作出明確規(guī)定。 七、表決制度需要補(bǔ)充的其他若干內(nèi)容 有的省人大常委會議事規(guī)則規(guī)定，人事任免

33、案一般實行逐人表決；但經(jīng)當(dāng)次會議到會的常委會組成人員多數(shù)同意，也可以實行合并表決。有的省人大常委會議事規(guī)則規(guī)定，除所規(guī)定的任免案實行逐人表決外，其他任免案可以合并表決。常委會組成人員對合并表決的任免案中的個別人員提出異議的，經(jīng)主任會議決定，實行逐人表決。 這都是在完善表決制度方面的探索，在實踐中如果可行，就應(yīng)該規(guī)定在法律中。 八、最好由法律集中規(guī)定整個表決制度 人大及其常委會的表決制度并不復(fù)雜，內(nèi)容也不算多，但散見在幾個法律中，有的程序在這個法律中規(guī)定，有的程序在那個法律中規(guī)定，即使從事人大工作的同志也很難一下子找到全部規(guī)定，對人大工作比較生疏的人、新當(dāng)選的人大代表更難以找到全部規(guī)定，難以學(xué)習(xí)

34、、掌握和實施。所以，為了便于全國人大代表、全國人大常委會組成人員和人大機(jī)關(guān)工作人員學(xué)習(xí)、掌握和實施，需要把分散在各個法律中的表決程序集中規(guī)定在一兩個法律中，可以考慮在全國人大議事規(guī)則、全國人大常委會議事規(guī)則中作完整的規(guī)定。 九、地方人大及其常委會議事程序立法的新思路 監(jiān)督法是為地方人大常委會議事程序作較詳細(xì)規(guī)定的第一部法律。這是一個突破，也是一個嘗試。監(jiān)督法在立法上的成功，給進(jìn)一步完善地方人大及其常委會的會議制度、工作程序和議事規(guī)則提供了一個新的思路。地方各級人大及其常委會的表決制度，也可以這樣，規(guī)定在一個法律中，例如規(guī)定在全國統(tǒng)一的地方各級人大議事規(guī)則和地方各級人大常委會議事規(guī)則中。 十、人代會上的報告通不過怎么辦 在人代會上要聽取同級人大常委會、人民政府、人民法院、人民檢察院的工作報告，聽取計劃、財政預(yù)決算的報告，這些報告在表決時通不過或未批準(zhǔn)怎么辦？法律沒有規(guī)定。作為一個問題，全國人大常委會辦事機(jī)構(gòu)的工作人員曾經(jīng)研究