公共政策評(píng)價(jià)

1、第六章 公共政策評(píng)價(jià)一、公共政策評(píng)價(jià)的內(nèi)涵及作用一個(gè)完整的公共政策過(guò)程，除了科學(xué)合理的政策和有效的執(zhí)行外，還需要對(duì)政策實(shí)施以后的效果進(jìn)行判斷，以確定政策的價(jià)值，并及時(shí)反應(yīng)。這種活動(dòng)就是公共政策評(píng)價(jià)。它由四個(gè)方面的根本內(nèi)容所組成：1、標(biāo)準(zhǔn)，即確定公共政策評(píng)價(jià)得以進(jìn)行的標(biāo)準(zhǔn)；2、信息，即收集有關(guān)評(píng)價(jià)對(duì)象的各種信息；3、分析，即評(píng)價(jià)者運(yùn)用所收集到的各種信息和定性、定量分析方法，對(duì)政策的價(jià)值做出判斷，得出結(jié)論。分析是公共政策評(píng)價(jià)最根本的活動(dòng)；4、建議，即對(duì)未來(lái)的公共政策實(shí)踐提出建議，以決定現(xiàn)有的公共政策是否繼續(xù)實(shí)行、修改或是終結(jié)，是否要采取新的公共政策。關(guān)于公共政策評(píng)價(jià)的含義，根本上有三種觀點(diǎn)：公共政

2、策評(píng)價(jià)主要是對(duì)公共政策方案的評(píng)價(jià)；對(duì)公共政策全過(guò)程的評(píng)價(jià)；對(duì)公共政策效果的評(píng)價(jià)。我們認(rèn)為，公共政策評(píng)價(jià)的著眼點(diǎn)應(yīng)是政策效果，即“政策評(píng)價(jià)就是對(duì)政策的效果進(jìn)行的研究。由此，可以把公共政策評(píng)價(jià)定義為：依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)公共政策的效益、效率、效果及價(jià)值進(jìn)行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關(guān)這些方面的信息，作為決定政策變化、政策改良和制定新政策的依據(jù)。公共政策評(píng)價(jià)在公共政策運(yùn)行中發(fā)揮著不容無(wú)視的重要作用：1公共政策評(píng)價(jià)可以檢驗(yàn)公共政策實(shí)施的效果、效率和效益；2公共政策評(píng)價(jià)有利于政策的科學(xué)化和民主化水平；3公共政策評(píng)價(jià)監(jiān)督著政策資源的有效配置；4公共政策評(píng)價(jià)能夠在公共部門(mén)內(nèi)部形成濃厚的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，

3、提高公共部門(mén)的效勞質(zhì)量和工作效率；5公共政策評(píng)價(jià)結(jié)論決定公共政策的生命周期。二、公共政策評(píng)價(jià)的產(chǎn)生與開(kāi)展人類(lèi)有史以來(lái)就一直在進(jìn)行著評(píng)價(jià)的活動(dòng)，有記錄的政策評(píng)價(jià)活動(dòng)產(chǎn)生于文字出現(xiàn)以后。我國(guó)現(xiàn)在保存下來(lái)的歷史文獻(xiàn)中, 也包含著極其豐富的關(guān)于評(píng)價(jià)的思想和實(shí)踐活動(dòng)。現(xiàn)代意義上的公共政策評(píng)價(jià)興起于20世紀(jì)60-70年代的美國(guó)。概括起來(lái)，它的產(chǎn)生與開(kāi)展可以歸結(jié)于四個(gè)方面的因素：1、學(xué)科與研究群體的推動(dòng)；2、政府外部動(dòng)力；3、政府內(nèi)部動(dòng)力；4、技術(shù)手段的完備。近二十年來(lái)，公共政策評(píng)價(jià)的新特點(diǎn)主要有：1、公共政策評(píng)價(jià)走向職業(yè)化和學(xué)科化；2、公共政策評(píng)價(jià)的范圍日益拓寬；3、公共政策評(píng)價(jià)的研究角度和研究方法突破了

4、早期模式，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)由對(duì)經(jīng)濟(jì)和效率的關(guān)注逐漸轉(zhuǎn)向了對(duì)效益和“顧客滿(mǎn)意的關(guān)注。三、公共政策評(píng)價(jià)的類(lèi)型1、正式評(píng)價(jià)和非正式評(píng)價(jià)非正式評(píng)價(jià)指對(duì)評(píng)價(jià)者、評(píng)價(jià)形式、評(píng)價(jià)內(nèi)容沒(méi)有嚴(yán)格規(guī)定，對(duì)評(píng)價(jià)的最后結(jié)論也不作嚴(yán)格要求，人們根據(jù)自己掌握的情況對(duì)公共政策做出評(píng)價(jià)。平時(shí)大量進(jìn)行的評(píng)價(jià)都屬于此類(lèi)。正式評(píng)價(jià)指事先制定完整的評(píng)價(jià)方案，并嚴(yán)格按規(guī)定的程序和內(nèi)容執(zhí)行，并由確定的評(píng)價(jià)者進(jìn)行的評(píng)價(jià)。它在公共政策評(píng)價(jià)中占據(jù)主導(dǎo)地位，其結(jié)論是政府部門(mén)考察公共政策的主要依據(jù)。2、內(nèi)部評(píng)價(jià)和外部評(píng)價(jià)內(nèi)部評(píng)價(jià)是由政策機(jī)構(gòu)內(nèi)部的評(píng)價(jià)者所完成的評(píng)價(jià)。它可分為由操作人員自己實(shí)施的評(píng)價(jià)和由專(zhuān)職評(píng)價(jià)人員實(shí)施的評(píng)價(jià)。外部評(píng)價(jià)是由政策機(jī)構(gòu)外的評(píng)價(jià)者

5、所完成的評(píng)價(jià)。它可以是由政策機(jī)構(gòu)委托營(yíng)利性或非營(yíng)利性的研究機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)團(tuán)體，專(zhuān)業(yè)性的咨詢(xún)公司，乃至大專(zhuān)院校的專(zhuān)家學(xué)者進(jìn)行的，也可以是由投資或立法機(jī)構(gòu)組織的，或由報(bào)紙、電視、民間團(tuán)體等其它各種外部評(píng)價(jià)者自己組織的。此外，由公共政策目標(biāo)群體進(jìn)行的評(píng)價(jià)也屬于外部評(píng)價(jià)。3、事前評(píng)價(jià)、執(zhí)行評(píng)價(jià)和事后評(píng)價(jià)事前評(píng)價(jià)是在公共政策實(shí)施之前進(jìn)行的一種帶有預(yù)測(cè)性質(zhì)的評(píng)價(jià)。事前評(píng)價(jià)的內(nèi)容大致包含三個(gè)方面：1對(duì)公共政策實(shí)施對(duì)象開(kāi)展趨勢(shì)的預(yù)測(cè)；2對(duì)公共政策可行性的評(píng)價(jià)；3對(duì)公共政策效果進(jìn)行預(yù)評(píng)價(jià)。執(zhí)行評(píng)價(jià)就是對(duì)執(zhí)行過(guò)程中的公共政策實(shí)施情況的評(píng)價(jià)。某種意義上說(shuō)，公共政策執(zhí)行評(píng)價(jià)和公共政策執(zhí)行是同步的。事后評(píng)價(jià)是公共政策執(zhí)行完

6、成后對(duì)公共政策效果的評(píng)價(jià)，也叫效果評(píng)價(jià)，這是對(duì)一項(xiàng)政策的最終評(píng)價(jià)。它在公共政策執(zhí)行完成以后發(fā)生，是最主要的一種評(píng)價(jià)方式。其實(shí)，在實(shí)踐中，事前評(píng)價(jià)與事后評(píng)價(jià)常常被結(jié)合起來(lái)使用，這就產(chǎn)生了另一種評(píng)價(jià)類(lèi)型整合的公共政策評(píng)價(jià)。它將實(shí)踐者對(duì)事前信息的產(chǎn)生和轉(zhuǎn)變的關(guān)心，與對(duì)事后信息的產(chǎn)生和轉(zhuǎn)變的關(guān)心結(jié)合起來(lái)。四、公共政策效果評(píng)價(jià)公共政策評(píng)價(jià)作為公共政策過(guò)程的一個(gè)不可或缺的環(huán)節(jié)，與一般的評(píng)價(jià)活動(dòng)有著重要的區(qū)別：首先，公共政策是政府有選擇的管理行為。公共政策的主體由于其特殊的職能和地位，使得它比一般政策具有更大的作用范圍和更深遠(yuǎn)的目的，因而要從公眾的、宏觀的、系統(tǒng)的高度來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)。其次，由于公共政策對(duì)利益的分

7、配，是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，那么公共政策的實(shí)踐也必然是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，會(huì)因?yàn)闀r(shí)間的推移因勢(shì)而動(dòng)。因此，對(duì)公共政策的評(píng)價(jià)也應(yīng)放到一個(gè)比擬長(zhǎng)的時(shí)代和社會(huì)背景下進(jìn)行。再次，公共政策是對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)的過(guò)程，對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)要考慮到社會(huì)公共利益是否得到了科學(xué)有效地分配和落實(shí)。公共政策及其評(píng)價(jià)是一個(gè)系統(tǒng)的過(guò)程，從公共政策一開(kāi)始就有評(píng)價(jià)活動(dòng)的進(jìn)行，但是只在公共政策實(shí)施后的評(píng)價(jià)才能得出公共政策的整體結(jié)論。因此，公共政策評(píng)價(jià)最重要的是對(duì)公共政策效果的評(píng)價(jià)。公共政策評(píng)價(jià)中公共政策效果的概念必須包含的內(nèi)容有：公共政策預(yù)定目標(biāo)的完成程度；公共政策的非預(yù)期影響；與政府行為相關(guān)的條件環(huán)境的變化；投入公共政

8、策的直接本錢(qián)和間接本錢(qián)；公共政策所取得的收益與投入本錢(qián)之間的比率。公共政策效果的類(lèi)型有：1、直接效果：公共政策實(shí)施對(duì)主體所要解決的公共政策問(wèn)題及相關(guān)人員所產(chǎn)生的作用。2、附帶效果：由于公共政策的獨(dú)特地位和作用方式，它不可防止地要直接或間接影響到全社會(huì)的成員。公共政策實(shí)施過(guò)程可能對(duì)并非作用對(duì)象的環(huán)境、團(tuán)體、個(gè)人產(chǎn)生效能，這種效能超乎公共政策制定者原來(lái)的目標(biāo)和期望，成為一項(xiàng)公共政策的副產(chǎn)品，這類(lèi)作用被稱(chēng)為外在的或附帶的作用。3、潛在效果：由于公共政策的實(shí)行有其延續(xù)性，一個(gè)現(xiàn)行公共政策不僅對(duì)目前環(huán)境發(fā)生作用，在長(zhǎng)時(shí)間看來(lái)，它還將對(duì)未來(lái)不確定的新情況發(fā)生潛在的影響。有時(shí)一項(xiàng)公共政策的實(shí)施可能在外表上成

9、效甚微，但是它的投入會(huì)沉淀到另一項(xiàng)公共政策的運(yùn)行過(guò)程中，在另一種情境下發(fā)生作用。4、象征性效果：有些公共政策的內(nèi)容是象征性的，它可能具有的有形效果是微缺乏道的，其初始的用意也不過(guò)是讓有的人群得到印象，以為他們要求的問(wèn)題已經(jīng)解決或正在解決之中，從而減輕對(duì)政府的壓力或者為了激發(fā)起某種精神。公共政策所產(chǎn)生的直接效果、附帶效果、潛在效果和象征性效果中，既有積極的一面也有消極的一面。對(duì)正反兩方面效果的全面評(píng)價(jià)，有利于優(yōu)化以后的公共政策制定和執(zhí)行，防止或最大可能地減少公共政策的消極后果。五、公共政策評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公共政策的全面評(píng)價(jià)不僅會(huì)對(duì)公共政策做出準(zhǔn)確、恰如其分的評(píng)判，為調(diào)整公共政策提供依據(jù)，而且可以依此

10、去統(tǒng)一人們的認(rèn)識(shí)。公共政策評(píng)價(jià)指的是根據(jù)特定的標(biāo)準(zhǔn),對(duì)公共政策進(jìn)行衡量、檢查、評(píng)價(jià)和估計(jì)，以利于判斷其優(yōu)劣的活動(dòng)。但評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定十分困難。具體原因主要有：第一，公共政策目標(biāo)的影響；第二，法規(guī)制度的限制；第三，因?yàn)楣舱咝Ч蓄A(yù)期和非預(yù)期、正面與負(fù)面功能之分，因此在設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)要兼顧不同方面的要求是困難的；第四，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)本身應(yīng)力求數(shù)量化、具體化、客觀化，但公共政策效果和影響的后果有些往往是認(rèn)知、態(tài)度、心理等主觀層面的問(wèn)題，而對(duì)這些問(wèn)題的評(píng)價(jià)是非常不易量化和客觀評(píng)價(jià)的。公共政策的評(píng)價(jià)從本質(zhì)上看是一種價(jià)值判斷，要堅(jiān)持價(jià)值與事實(shí)有機(jī)結(jié)合，堅(jiān)持客觀、公正、全面的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。綜合國(guó)內(nèi)外學(xué)者的看法，公共

11、政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)大致有：1、投入工作量。在公共政策執(zhí)行過(guò)程中所投入的各項(xiàng)資源的質(zhì)與量以及分配狀況。2、績(jī)效。依據(jù)具體明確的目標(biāo)，分析公共政策對(duì)客觀事物與公共政策環(huán)境所造成的實(shí)際影響?？?jī)效既包括公共政策推動(dòng)的結(jié)果，又含有民眾心目中認(rèn)定的滿(mǎn)意程度。3、效率。是投入工作量與績(jī)效之間的一種比例關(guān)系，通常表現(xiàn)為政策投入與政策效果的比率。4、充分性。滿(mǎn)足人們需要、價(jià)值或時(shí)機(jī)的有效程度,反映了績(jī)效的上下。5、公平性。公共政策所投入的工作量，以及產(chǎn)生的績(jī)效在社會(huì)不同群體間公平分配的程度。公共政策的類(lèi)型不一樣，所反映的公平性的角度與觀點(diǎn)也不一樣。6、適當(dāng)性。公共政策目標(biāo)和所表現(xiàn)出的價(jià)值偏好，以及所依據(jù)的假設(shè)是否適宜

12、。具體地說(shuō)，公共政策追求的目標(biāo)是不是社會(huì)期望的，公共政策的本錢(qián)與利益分配是否公平、公正。7、執(zhí)行力。探求影響公共政策成敗的原因，進(jìn)而導(dǎo)致因果模型的構(gòu)建。8、社會(huì)開(kāi)展總指標(biāo)。對(duì)社會(huì)狀態(tài)與開(kāi)展的數(shù)量進(jìn)行描述與分析，既反映過(guò)去的動(dòng)向，又可作為社會(huì)現(xiàn)狀的說(shuō)明，其特征是以描述性指針為主。六、公共政策評(píng)價(jià)的根本程序1、評(píng)價(jià)準(zhǔn)備階段：主要任務(wù)包括確立評(píng)價(jià)對(duì)象；明確評(píng)價(jià)目的；選擇評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定評(píng)價(jià)手段。2、評(píng)價(jià)實(shí)施階段：實(shí)施評(píng)價(jià)是整個(gè)公共政策評(píng)價(jià)活動(dòng)中最重要的階段，其主要任務(wù)是利用各種調(diào)查手段全面收集公共政策制定、執(zhí)行、影響、效益等方面的信息，并在此根底上進(jìn)行系統(tǒng)的整理分類(lèi)、統(tǒng)計(jì)和分析，運(yùn)用相應(yīng)的評(píng)價(jià)方法，對(duì)

13、公共政策進(jìn)行評(píng)價(jià)，做出評(píng)價(jià)結(jié)論。3、評(píng)價(jià)總結(jié)階段：主要有兩個(gè)內(nèi)容：寫(xiě)出評(píng)價(jià)報(bào)告和總結(jié)評(píng)價(jià)工作。七、公共政策評(píng)價(jià)方法公共政策評(píng)價(jià)方法是公共政策評(píng)價(jià)者在進(jìn)行公共政策評(píng)價(jià)過(guò)程中所采用的方法的總稱(chēng)。目前常見(jiàn)的評(píng)價(jià)方法有前后比照法、對(duì)象評(píng)定法、專(zhuān)家判斷法、自評(píng)法等四種。八、公共政策評(píng)價(jià)所面臨的障礙1、公共政策目標(biāo)的不確定性；2、公共政策效果的多樣性和影響的廣泛性；3、公共政策行動(dòng)與環(huán)境改變之間因果關(guān)系的不確定性；4、有關(guān)人員抵抗；5、公共政策信息系統(tǒng)不完備，獲取數(shù)據(jù)困難；6、公共政策評(píng)價(jià)的經(jīng)費(fèi)不易取得。九、我國(guó)公共政策評(píng)價(jià)目前存在的問(wèn)題1、以研究取代效勞；2、以好惡取代科學(xué)；3、以評(píng)價(jià)為沽名釣譽(yù)的手段；4、以形式取代實(shí)質(zhì)；5、人為制造信息障礙；6、人才、經(jīng)費(fèi)的缺乏。十、推進(jìn)中國(guó)公共政策評(píng)價(jià)的途徑1、提高對(duì)