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1、試論實(shí)行分權(quán)型教育行政體制的影響因素試論實(shí)行分權(quán)型教育行政體制的影響因素張楠陜西師范大學(xué)教育學(xué)院，西安 710062 摘要教育行政體制是國(guó)家行政體制的一個(gè)分支， 教育行政體制的類型受政治、 經(jīng)濟(jì)及文化的影響。分權(quán)型教育行政體制在政治上受國(guó)體、 政體、歷史背景和多中心的權(quán)力主體 影響；在經(jīng)濟(jì)上，教育經(jīng)費(fèi)來源和市場(chǎng)機(jī)制等因素可加速教育分權(quán)的進(jìn)程。目前，基于國(guó)家的民族性、 歷史文化、 社會(huì)和民眾對(duì)教育需求的不斷增長(zhǎng)以 及對(duì)教育管理的高度關(guān)注，使得越來越多的國(guó)家選擇分權(quán)型教育行政體制。通過分權(quán)的形式可避免集權(quán)和壟斷，提高管理質(zhì)量和效率，優(yōu)化資源配置， 增強(qiáng)社會(huì)參與度，調(diào)動(dòng)地方辦教育的積極性，等等。關(guān)鍵

2、詞分權(quán)；教育行政體制；因素中圖分類號(hào) 40文獻(xiàn)標(biāo)志碼文章編號(hào) 1002-0845201912-0015-03 教育行政體制是指教育行政權(quán)力的確立與劃分、 教育行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置、 各級(jí) 教育行政部門間的隸屬關(guān)系等方面的基本制度。這些制度所反映的問題歸根結(jié)底也就是采用什么樣的方式管理教育的問 題。由于影響一個(gè)國(guó)家教育行政體制的因素包括政治、 經(jīng)濟(jì)、文化等多方面， 因 此各國(guó)教育管理的方式和特點(diǎn)也各不相同。依據(jù)教育行政權(quán)力的分配特點(diǎn)可將教育行政管理體制分為中央集權(quán)制、 地方 分權(quán)制和中央與地方合作制三種類型。伴隨著官僚科層組織管理弊端的暴露以及治理理論、 公共選擇理論、 新自由 主義理論等教育分權(quán)理論

3、的出現(xiàn)， 一些國(guó)家相繼進(jìn)行了教育體制的重構(gòu)， 其核心 便是分權(quán)。分權(quán)型教育行政體制又稱教育的地方分權(quán)制， 是中央政府將教育的行政權(quán)力 部分交由地方政府、 由其在管轄范圍內(nèi)對(duì)教育事務(wù)進(jìn)行處理的一種管理體制， 而中央政府則起監(jiān)督和輔助的作用與中央集權(quán)制不同，分權(quán)型教育行政體制有以下特點(diǎn) 1 在中央一級(jí)不設(shè)教育 部，即使設(shè)置其權(quán)力也十分有限。2 課程的設(shè)置、教材的選擇、教師資格的認(rèn)定等基本教育事項(xiàng)由地方政府規(guī) 定，中央不做統(tǒng)一要求。3 關(guān)于教育的基本法律由地方制定。4 教育經(jīng)費(fèi)主要由地方承擔(dān)。分權(quán)型教育體制的優(yōu)勢(shì)顯而易見， 如可避免集權(quán)和壟斷， 提高管理質(zhì)量和效 率，優(yōu)化資源配置，增強(qiáng)社會(huì)參與度，調(diào)

4、動(dòng)地方辦教育的積極性，等等。因此，美國(guó)、加拿大、英國(guó)實(shí)行了分權(quán)型教育行政體制。 那么，實(shí)行分權(quán)型教育行政體制的影響因素有哪些？筆者在此略述如下一、政治因素1國(guó)體和政體的影響國(guó)家的性質(zhì)即稱為國(guó)體， 它表明社會(huì)各階級(jí)在國(guó)家中所處的地位， 其中統(tǒng)治 階級(jí)的性質(zhì)決定著國(guó)家的性質(zhì)。政體是指國(guó)家政權(quán)的組織形式， 即統(tǒng)治階級(jí)采取何種形式來組織自己的政權(quán) 機(jī)構(gòu)。教育行政體制的性質(zhì)受到國(guó)家行政體制的制約和影響， 因此國(guó)家行政體制的 運(yùn)行方式直接決定了教育行政體制的模式。如果一個(gè)國(guó)家采取專制君主制政體， 則其教育行政體制必然帶有極強(qiáng)的集權(quán)、 官僚和專制的色彩；如果國(guó)家采取民主共和制，教育則在其民主意識(shí)的制約下，

5、一般采取地方分權(quán)型的教育行政體制。如美國(guó)的權(quán)力在縱向上采用聯(lián)邦制， 即以成文憲法劃分聯(lián)邦與分子邦的權(quán)力。 聯(lián)邦與州的權(quán)力界定明確， 美國(guó)聯(lián)邦憲法修正案第十條規(guī)定凡本憲法未授予 聯(lián)邦而又未禁止各州行使的權(quán)限，分別保留給各州人民。在美國(guó)， 各個(gè)州都有州憲法， 地方政府的結(jié)構(gòu)和權(quán)力由州憲法確立， 但不得 與聯(lián)邦憲法相違背，因此，州的自主權(quán)相對(duì)較大。與此同時(shí)， 美國(guó)的權(quán)力配置在橫向上采取行政、 立法、司法三權(quán)完全分開互 相牽制的模式，以憲法負(fù)責(zé)統(tǒng)合之責(zé)這三種權(quán)力，分別由政府、議會(huì)、法院獨(dú)立行使并相互制衡。教育行政屬于國(guó)家行政的一個(gè)分支， 美國(guó)的三權(quán)分立聯(lián)邦制直接決定了教育 行政體制上的分權(quán)制。它采取三

6、級(jí)即聯(lián)邦政府一州政府一學(xué)區(qū)教育行政管理體制。在美國(guó)的憲法中并未明確提及教育， 因此美國(guó)教育行政管理權(quán)不在聯(lián)邦政府， 而在各州及各級(jí)地方政府或私人機(jī)構(gòu)。美國(guó)聯(lián)邦政府教育部的職權(quán)是十分有限的， 其主要職責(zé)是按國(guó)會(huì)意圖向各州 分配教育撥款以及向美國(guó)國(guó)內(nèi)學(xué)生提供獎(jiǎng)學(xué)金等。美國(guó)各州設(shè)有州督學(xué)或教育廳長(zhǎng)， 負(fù)責(zé)制定全州的教育政策， 并領(lǐng)導(dǎo)所屬機(jī) 構(gòu)在州內(nèi)貫徹這些政策。私立大學(xué)由主辦大學(xué)的機(jī)構(gòu)遴選的校董會(huì)掌管行政權(quán)； 公立大學(xué)校董會(huì)對(duì)決 定本校的方針和各項(xiàng)規(guī)定也有很大的自主權(quán)。由此可以看出，美國(guó)采取分權(quán)型教育行政體制是由其國(guó)體和政體性質(zhì)決定的。2政治歷史背景的影響一個(gè)國(guó)家教育行政體制受其政治體制的影響， 而

7、政治體制又因其政治歷史背 景的不同而不同。一般而言，政治歷史相對(duì)簡(jiǎn)單和建國(guó)前權(quán)力分散的國(guó)家選擇分權(quán)型行政體制 的可能性較大，如美國(guó)和加拿大等。15 世紀(jì)初，法國(guó)和英國(guó)探險(xiǎn)家航行于北美水域沿岸，發(fā)現(xiàn)了北美大陸。 隨后英法兩國(guó)在北美建立殖民地，直到 1776 年美國(guó)才正式建國(guó)。 而加拿大到 1931 年才成為英聯(lián)邦成員，其自治權(quán)才得到英國(guó)政府的正式承 認(rèn)，享有與英國(guó)同等的權(quán)利，成為了一個(gè)獨(dú)立的國(guó)家。比起古老的四大文明古國(guó)或是老牌的歐洲國(guó)家， 如英國(guó)和法國(guó)， 美國(guó)和加拿 大的歷史都顯得十分簡(jiǎn)單。歷史的短暫使這些國(guó)家在建立的初期不用過多地考慮歷史矛盾， 它們可以快 速地移植當(dāng)時(shí)較為先進(jìn)的政治體制， 而

8、新體制的實(shí)施阻力也相對(duì)較少， 不會(huì)因太 多守舊勢(shì)力的阻撓而中斷，革新的力度也相對(duì)較大。與此同時(shí)，美、加兩國(guó)在建國(guó)前都處于分割、被殖民的狀態(tài)，殖民地一般實(shí) 施分而治之的政策。因此，受殖民國(guó)家政治思想的影響， 權(quán)力由地區(qū)掌控， 形成了權(quán)力的地區(qū)分 割，導(dǎo)致了最后聯(lián)邦體制和分權(quán)型行政體制的形成。在統(tǒng)一的聯(lián)邦國(guó)家形成前， 州的權(quán)力十分強(qiáng)大且根深蒂固， 即使后來建立了 統(tǒng)一的國(guó)家， 州權(quán)力受到一定的約束， 但是州的產(chǎn)生先于國(guó)家， 因此重視州權(quán)力 的重要性的習(xí)慣被延續(xù)下來。教育權(quán)力是行政權(quán)力的一方面， 因此教育行政權(quán)也主要由州政府掌控， 分權(quán) 型教育行政體制隨之建立。3權(quán)力的多中心趨勢(shì)的影響 伴隨著官僚科

9、層組織管理弊端的暴露， 政府不能僅僅依靠集權(quán)和壟斷的方法 來保有對(duì)權(quán)力的操控， 這樣不僅不利于資源的優(yōu)化配置， 更導(dǎo)致了管理的低質(zhì)和 低效。因此依照治理理論，政府應(yīng)主動(dòng)改變其與地方的關(guān)系， 積極向地方下放權(quán)力， 使地方擔(dān)負(fù)更多的職能和責(zé)任來管理地區(qū)事務(wù)。同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)政府同社會(huì)之間的合作， 引導(dǎo)全民參與管理和監(jiān)督， 這就是各 國(guó)管理體制改革的趨勢(shì)。教育的分權(quán)是在政府職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的， 它與政府職能的下放與轉(zhuǎn)變 關(guān)系密切。政府采取分權(quán)型教育行政體制是將公共教育權(quán)力在政府、 市場(chǎng)、 社會(huì)、學(xué)校 之間大范圍的轉(zhuǎn)移。政府通過對(duì)權(quán)力的分化， 實(shí)現(xiàn)了權(quán)力在不同主體間的遷移， 形成了權(quán)力的多 中心特點(diǎn)。

10、政府將權(quán)力交由社會(huì)團(tuán)體或?qū)W校， 從而實(shí)現(xiàn)了社會(huì)各階層、 辦學(xué)主體對(duì)教育 行政的管理。將教育這一貼近民眾的事務(wù)交由與其休戚相關(guān)的組織、階層來運(yùn)作和管理， 也更能體現(xiàn)教育主體對(duì)教育的需求，實(shí)現(xiàn)教育主體的權(quán)力。除此之外，權(quán)力的多中心還體現(xiàn)在各政府行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)力分化上。 人事部門負(fù)責(zé)師資聘任的管理， 教育部門負(fù)責(zé)招生的管理， 財(cái)政部門負(fù)責(zé)教育資金資源的管理，等等這種權(quán)力分化也勢(shì)必促進(jìn)教育行政管理的分權(quán)， 因?yàn)橹挥蟹謾?quán)才能充分考慮 各地區(qū)現(xiàn)狀的差異，才能因地制宜，從而推進(jìn)教育的全面發(fā)展。二、經(jīng)濟(jì)和管理因素1教育經(jīng)費(fèi)來源的影響 一個(gè)國(guó)家選擇何種教育管理體制與其教育經(jīng)費(fèi)的來源有直接關(guān)系， 選擇分權(quán) 型教

11、育行政體制的國(guó)家其教育經(jīng)費(fèi)的來源大多是地方稅收、 社會(huì)團(tuán)體組織出資和 個(gè)人捐贈(zèng)等，只有較少部分來原于中央政府。教育經(jīng)費(fèi)的地方性決定了教育管理的分權(quán)性。 因?yàn)槌鲑Y團(tuán)體或個(gè)人總是希望管理的職能能夠掌控在自己信賴的管理者手 中，這樣才能更好地貫徹出資方的辦學(xué)理念，并對(duì)資金的使用進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。如果地方出資而中央管理， 那么出資機(jī)構(gòu)的積極性將會(huì)受挫， 對(duì)經(jīng)費(fèi)來源的 持續(xù)性和數(shù)量都會(huì)有很大的影響。如美國(guó)，其學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)主要來自于地方稅收， 而聯(lián)邦政府的補(bǔ)貼所占份 額很小，州和地方的教育經(jīng)費(fèi)投入占 90 以上。1867 年，美國(guó)在內(nèi)政部中設(shè)教育總署，負(fù)責(zé)調(diào)查、統(tǒng)計(jì)和傳達(dá)各州的教育 情況，分撥教育經(jīng)費(fèi)， 負(fù)

12、責(zé)特殊地區(qū)的教育事業(yè)， 但它對(duì)各州的教育事務(wù)無法定 約束力。各州的教育委員會(huì)、下屬的地方學(xué)區(qū)委員會(huì)和基層學(xué)區(qū)委員會(huì)仍然分別掌握 著各地的教育大權(quán)， 如發(fā)展計(jì)劃、 經(jīng)費(fèi)分撥等， 使分權(quán)型的教育行政體制因此得 以延續(xù)。2市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)入的影響伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展， 市場(chǎng)機(jī)制不僅僅作用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域， 同樣也作用于公 共教育領(lǐng)域。傳統(tǒng)的官僚集權(quán)管理體制已經(jīng)不是唯一進(jìn)行管理的方式， 它逐步被市場(chǎng)導(dǎo)向 型管理體制所替代。教育過程也可以被看成是一種生產(chǎn)過程， 其產(chǎn)品就是學(xué)生， 學(xué)生在校學(xué)習(xí)過 程就是產(chǎn)品的加工過程。伴隨社會(huì)發(fā)展， 學(xué)生應(yīng)具有怎樣的素質(zhì)不僅由學(xué)生自己來選擇， 還由社會(huì)市 場(chǎng)發(fā)展來要求和學(xué)校教育來約束

13、因此，學(xué)生需要根據(jù)社會(huì)市場(chǎng)環(huán)境有意識(shí)地去主動(dòng)學(xué)習(xí)， 同時(shí)學(xué)校和地方也 應(yīng)依據(jù)地方環(huán)境的變化及時(shí)調(diào)整教學(xué)方法、內(nèi)容和管理策略。在這種情況下，集權(quán)型的教育管理模式就不能很好地掌握地區(qū)市場(chǎng)的差異， 就不利于各地因勢(shì)利導(dǎo)，還容易錯(cuò)失教育的發(fā)展良機(jī)。市場(chǎng)機(jī)制的引入要求教育權(quán)力下放， 使掌握權(quán)力的各方以市場(chǎng)為導(dǎo)向， 及時(shí) 準(zhǔn)確地做出分析判斷。而中央政府可以通過補(bǔ)貼、 管制、合作等方式進(jìn)行間接管理， 使教育管理沿 著國(guó)家的意志發(fā)展。由此可見，分權(quán)型的教育行政體制能夠更靈活地發(fā)揮地方政府自主應(yīng)變的能 力，使其更好地適應(yīng)教育發(fā)展的需要。如美國(guó)，它在高等教育方面就建立了在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)上的、 適合自己政治和 經(jīng)濟(jì)制

14、度的高等教育機(jī)制。主要表現(xiàn)為校際之間的人才競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制， 以市場(chǎng)為導(dǎo)向的學(xué)科專業(yè)設(shè)置與調(diào)整 機(jī)制，市場(chǎng)化的就業(yè)機(jī)制， 經(jīng)費(fèi)來源的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制， 政府與高校之間的市場(chǎng)調(diào) 控機(jī)制，等等。美國(guó)分權(quán)型的教育行政管理體制保障了市場(chǎng)機(jī)制在教育領(lǐng)域中也可以良好 運(yùn)行，使得自由競(jìng)爭(zhēng)在各主體間存在并發(fā)揮積極的作用。三、社會(huì)、歷史、文化的因素1國(guó)家民族性的影響 民族性對(duì)行政體制的制約主要是指一個(gè)國(guó)家民族歷史的長(zhǎng)短、 各民族人數(shù)的 比例以及各民族參與國(guó)家管理的程度等，它影響著一個(gè)國(guó)家的行政管理體制。不同民族地區(qū)，教育要求也不相同。 因此，應(yīng)根據(jù)地方民族特色制定不同的教育管理法律政策， 保障各地區(qū)、 各 民族教育的均衡發(fā)

15、展。在一些實(shí)行分權(quán)型行政管理體制的國(guó)家， 自建國(guó)起， 移民始終未曾停止， 因 此形成多樣性的民族特色。多樣性導(dǎo)致提倡分權(quán)型管理模式。地方分權(quán)可以根據(jù)各民族特點(diǎn)采取不同的管理策略，更好地緩解各方矛盾， 避免中央集權(quán)型管理的統(tǒng)一性。如美國(guó)接受的移民比其他任何國(guó)家都多，總共有 5000 多萬(wàn)人，而且現(xiàn)在每 年仍接納近 70 萬(wàn)人，其移民數(shù)量占到了全球移民總數(shù)的 15。移民的涌入帶來了文化的多樣性， 他們大多為追求解放和自由而來， 因此在 美國(guó)民族性格中帶有典型的個(gè)人主義和自由主義的特點(diǎn)， 這一特點(diǎn)決定了他們不 愿束縛于集權(quán)，而更傾向于分權(quán)型的地方管理模式。體現(xiàn)在教育上就是地方管理教育，反對(duì)聯(lián)邦政府的

16、過多干預(yù)。教育是人民的重要權(quán)力， 民眾更相信地方政府能夠體察其需求， 更好地滿足 他們的要求，更好地促進(jìn)個(gè)人教育的進(jìn)步。2早期的文化歷史的影響 美國(guó)、加拿大等實(shí)行分權(quán)型教育行政體制的國(guó)家在建國(guó)以前都曾是歐洲強(qiáng)國(guó) 的殖民地，國(guó)家在殖民時(shí)期被分而治之，深受殖民國(guó)家文化的影響。如法國(guó)統(tǒng)治地區(qū)強(qiáng)調(diào)政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督， 英國(guó)統(tǒng)治地區(qū)則強(qiáng)調(diào)地方、 社會(huì)機(jī) 構(gòu)和個(gè)人的作用。因此，依據(jù)統(tǒng)治國(guó)家的不同也必然形成了多元的文化特點(diǎn)， 這一特點(diǎn)要求充 分肯定和接受文化的多樣性，在平等和獨(dú)立的基礎(chǔ)上發(fā)展各種文化。這一影響反映在教育上就是各地區(qū)教育呈現(xiàn)明顯的區(qū)域性， 不同地區(qū)教育發(fā) 展水平也不盡相同，民眾對(duì)教育的要求也千差萬(wàn)別。在這種情況下建立起統(tǒng)一的國(guó)家， 如果強(qiáng)制實(shí)行教育集權(quán)管理必然導(dǎo)致教育 的混亂。所以，采取地方分權(quán)型教育管理， 能使地方政府因地制宜， 依據(jù)地方特點(diǎn)管 理教育。因此，文化歷史的多元性對(duì)分權(quán)型教育行政體制的選擇也起重要作用。3社會(huì)和民眾對(duì)教育的需求以及對(duì)教育管理的關(guān)注的影響教育的直接消費(fèi)者是學(xué)生或接受教育的家庭， 隨著社會(huì)的不斷發(fā)展， 他們對(duì) 教育的重視程度與日俱增。受教育主體關(guān)心的不僅僅是如何接受教育的問題， 他們也越來越關(guān)注教育的 質(zhì)量和教育管理的水平與效率等問題。教育管理的發(fā)展必然要關(guān)注受教育主體的需求， 賦予他們