天津市失業(yè)保險２０年的發(fā)展與思考

1、天津市失業(yè)保險年的發(fā)展與思考    2012-1-28 1:21:34      作者：汪潔孫學(xué)智   代寫論文    摘要：天津市失業(yè)保險20年發(fā)展經(jīng)歷了三個階段：起步試驗階段；發(fā)展探索階段；不斷完善階段。目前還存在著一些實際問題：實際覆蓋面仍然較窄，部分單位少報瞞報參保人數(shù)、繳費工資基數(shù)，資金使用不夠合理，監(jiān)督機制尚不健全，享受待遇期限較長，發(fā)放管理不夠嚴格，農(nóng)民不能享受同等待遇。應(yīng)繼續(xù)擴大失業(yè)保險覆蓋面；加大就業(yè)扶持力度

2、；強化管理，完善管理服務(wù)體系；建立失業(yè)調(diào)控體系，以穩(wěn)定就業(yè)形勢。關(guān)鍵詞：失業(yè)保險；發(fā)展；思考中圖分類號：F840.61文獻標識碼：A文章編號：1003-1502(2008)05-0122-05失業(yè)保險制度是我國為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展而建立的一項新的社會保險制度。1986年天津市建立失業(yè)保險制度以來，為天津市經(jīng)濟發(fā)展和社會進步發(fā)揮了不可替代的作用。一、天津市失業(yè)保險20年發(fā)展階段劃分天津市失業(yè)保險的發(fā)展經(jīng)歷了三個階段。第一階段為起步試驗階段(1986年12月-1995年8月)。從1986年12月天津市人民政府頒布天津市國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定開始，到1995年8月天津市人大常委會頒布

3、天津市城鎮(zhèn)企業(yè)職工失業(yè)保險條例。這一階段，失業(yè)保險制度主要是為適應(yīng)國有企業(yè)改革、實行勞動合同制度和企業(yè)破產(chǎn)制度而建立的。第二階段為發(fā)展探索階段(1995年9月-1998年12月)。從1995年8月，為貫徹中華人民共和國勞動法，天津市人大常委會頒布實施天津市城鎮(zhèn)企業(yè)職工失業(yè)保險條例，到1998年12月，失業(yè)保險制度得到迅速發(fā)展。這一階段，實現(xiàn)了從制度象征到制度安排的轉(zhuǎn)變。第三階段為不斷完善階段(1999年至今)。1999年1月國務(wù)院頒布失業(yè)保險條例，首次以國家法規(guī)形式確立了失業(yè)保險制度。天津市人大常委會1999年3月將天津市城鎮(zhèn)企業(yè)職工失業(yè)保險條例及時修訂為天津市失業(yè)保險條例，使失業(yè)保險制度走上

4、了法制化軌道。二、天津市失業(yè)保險20年的發(fā)展與創(chuàng)新20年來，天津市始終堅持失業(yè)保險制度為企業(yè)改革和建立市場經(jīng)濟體制服務(wù)，在改革中發(fā)展，在創(chuàng)新中前進，取得了顯著成效，積累了許多好的做法和經(jīng)驗。(一)抓好重中之重，擴大保險覆蓋面天津市始終把擴大保險覆蓋面作為重中之重，全力抓好。1986年12月，有100萬國有企業(yè)職工參加了失業(yè)保險，促進了國有企業(yè)改革。1993年2月，失業(yè)保險覆蓋范圍由原來單一的國有企業(yè)擴大到集體企業(yè)、外商投資企業(yè)和股份制企業(yè)，參加失業(yè)保險的職工182萬人，占全市職工總數(shù)的77。1995年8月，進一步擴大失業(yè)保險覆蓋范圍，由國有企業(yè)、集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、股份制企業(yè)職工擴大到城鎮(zhèn)

5、中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私營企業(yè)職工及個體工商戶及其雇工。1999年3月，失業(yè)保險覆蓋范圍由原來的城鎮(zhèn)各類企業(yè)及其職工擴大到所有事業(yè)單位及其職工和農(nóng)民合同制工人。由此，所有城鎮(zhèn)從業(yè)人員都可依法享受失業(yè)保險。(二)優(yōu)化籌資模式，增強資金保障能力天津市根據(jù)改革的不斷發(fā)展，梯次推進，逐步優(yōu)化籌資模式，由現(xiàn)收現(xiàn)付、略有節(jié)余的模式，向部分積累模式過渡，使保障能力不斷增強。失業(yè)保險費的征繳比例不斷提高。失業(yè)保險制度建立之初，征繳比例為國有企業(yè)職工每月人均0.6元。到1992年末，全市籌集失業(yè)保險基金6500萬元。1993年調(diào)整為國有、集體、股份制企業(yè)職工標準工資總額的1；1995年調(diào)整為各種所有制企業(yè)及個體工商戶雇

6、工工資總額的1；1999年調(diào)整為企事業(yè)單位職工工資總額的2。同時，增加了個人繳費部分，標準為個人工資總額的l，2006年末籌集失業(yè)保險基金10.68億元，比1992年增長了16倍。失業(yè)保險基金的籌集方式日趨完善，由1987年的收費制托收無承付辦法，改為繳費制；由失業(yè)保險工作機構(gòu)負責(zé)征繳、發(fā)放，改為由社會保險基金管理中心統(tǒng)一征繳，失業(yè)保險工作機構(gòu)負責(zé)發(fā)放，形成了職責(zé)分明，收支兩條線的工作制度。(三)提高享受待遇，形成正常調(diào)整機制天津市摸索建立了失業(yè)保險金正常調(diào)整機制，即隨著最低工資的提高而提高，形成制度性安排。1987年。失業(yè)職工享受失業(yè)救濟金標準為本人失業(yè)前標準工資的5575；1993年，調(diào)整

7、為民政救濟標準的120150；1995年，調(diào)整為最低工資的5060，失業(yè)者享受待遇水平有了大幅提高。合理確定失業(yè)保險給付期限，體現(xiàn)失業(yè)保險制度的公平性和激勵作用。1987年失業(yè)人員享受保險待遇期限為：工作滿1年以上的享受3個月；工作1年以上不滿5年的，享受12個月；工作5年以上的，享受24個月。1995年進行了調(diào)整。1999年根據(jù)國務(wù)院失業(yè)保險條例再次調(diào)整，細化了領(lǐng)取期限，重點是工作滿5年及5年以上的，工齡每增加1年。領(lǐng)取期限增加1個月，但最長不超過24個月。體現(xiàn)了連續(xù)工齡長短的區(qū)別，有效地調(diào)動了失業(yè)人員再就業(yè)的積極性。(四)發(fā)揮雙重功能，保障與就業(yè)有機結(jié)合天津市堅持發(fā)揮失業(yè)保險的雙重功能，已

8、經(jīng)形成從側(cè)重基本生活保障轉(zhuǎn)向與再就業(yè)并重的轉(zhuǎn)化機制。一方面堅持失業(yè)保險金按時足額發(fā)放，保障失業(yè)人員的基本生活；另一方面，積極運用失業(yè)保險資金支持失業(yè)人員再就業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，僅2005年到2006年兩年間，用于促進再就業(yè)的資金支出達7000萬元，加強職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)指導(dǎo)等服務(wù)。完善就業(yè)服務(wù)體系，為失業(yè)人員創(chuàng)造一個良好的再就業(yè)環(huán)境。(五)應(yīng)對失業(yè)風(fēng)險，建立失業(yè)調(diào)控體系天津市不斷研究探索失業(yè)調(diào)控的政策措施。1998-2002年，在解決企業(yè)下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險并軌的過程中，國有、集體企業(yè)有29萬名下崗人員需要分流安置，失業(yè)保險承擔(dān)了三分之一費用，采取進中心、保生活、上保險、促就業(yè)的措施，

9、深化了企業(yè)改革，穩(wěn)定了就業(yè)局勢。在規(guī)范企業(yè)裁員工作中，通過實施裁員總量報告制度、安置方案預(yù)審制度，減少集中過量裁員，據(jù)統(tǒng)計，近兩年來減少裁員近萬人。將政策性關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)職工安置納入失業(yè)調(diào)控的總體安排，加大了工作力度，截至2006年底，全市有159個企業(yè)分流安置近2萬人，促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和企業(yè)優(yōu)勝劣汰機制的建立。(六)健全工作機構(gòu)，提高管理服務(wù)水平天津市根據(jù)失業(yè)保險發(fā)展的需要，理順管理體制，將人事部門和開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的失業(yè)保險工作機構(gòu)合并，由市勞動保障部門統(tǒng)一管理，實現(xiàn)政事分開、責(zé)任明確。健全工作機構(gòu)，充實工作人員。1987年全市建立19個工作機構(gòu)，有工作人員75人，發(fā)展到2

10、006年末的129個機構(gòu)，300多名工作人員。目前，全市已建立起市、區(qū)(縣)、街(鎮(zhèn))、居委會四級失業(yè)保險網(wǎng)絡(luò)。管理水平不斷提高。在失業(yè)保險金領(lǐng)取方式上，由原來的發(fā)放制改為申領(lǐng)制。在服務(wù)項目上增加了職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)和就業(yè)培訓(xùn)等內(nèi)容。在服務(wù)手段上由過去的登記、統(tǒng)計、籌資、發(fā)放等手工作業(yè)，到現(xiàn)在的微機網(wǎng)絡(luò)化管理；實行了從失業(yè)登記、資格審核、待遇發(fā)放一條龍服務(wù)，提高了工作效率。(七)提高立法層次，依法推進制度改革天津市堅持與時俱進，提高立法層次，適時調(diào)整和完善失業(yè)保險制度，使之逐步走向法制化的軌道。1986年，天津市以政府規(guī)章的形式，制定了天津市國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定，使失業(yè)保險制度初步建立

11、。1993年，市政府制定了天津市職工待業(yè)保險暫行辦法和天津市外商投資企業(yè)中方職工待業(yè)保險暫行辦法，使失業(yè)保險制度順利發(fā)展。1995年，天津市人大常委會頒布了天津市失業(yè)保險條例，在全國率先由中央政府規(guī)章變?yōu)榈胤叫苑ㄒ?guī)。1999年，市人大常委會及時修訂天津市失業(yè)保險條例，使失業(yè)保險制度走上法制化軌道。三、天津市失業(yè)保險的問題及有關(guān)理論探討天津市自1986年建立失業(yè)保險制度以來，由于沒有現(xiàn)成的模式可借鑒，加之又面臨經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)軌和就業(yè)壓力大的形勢，失業(yè)保險制度在發(fā)展中還存在著一些矛盾和問題。(一)天津市失業(yè)保險存在的主要問題1實際覆蓋面仍然較窄。按照天津市失業(yè)保險條例規(guī)定，失業(yè)保險應(yīng)覆蓋城鎮(zhèn)所有

12、企、事業(yè)單位及其職工，個體工商戶及其雇工。2006年末，應(yīng)參保的人數(shù)為255.3萬人，實際參保人數(shù)為195萬人，占應(yīng)參保人數(shù)的76。沒有參保的主要集中在一些事業(yè)單位、非公有制企業(yè)及其職工，個體工商戶及其雇工。2部分單位少報瞞報參保人數(shù)、繳費工資基數(shù)。一些用人單位，采取少報瞞報參保人數(shù)、繳費工資基數(shù)的手段，逃避繳費責(zé)任。其主要原因：一是依法繳納社會保險費的意識淡??；二是經(jīng)營者追求利潤的最大化，逃避繳費；三是執(zhí)法監(jiān)督檢查力度不夠。3資金使用不夠合理，監(jiān)督機制尚不健全。在失業(yè)保險資金使用上不夠合理，主要是用于支付職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)方面的資金比例較低，以2006年為例，當(dāng)年收繳失業(yè)保險基金10.68億

13、元，用于支付再就業(yè)方面的資金0.7億元，占基金總額的6.5。監(jiān)督機制尚不夠健全。勞動保障行政部門對失業(yè)保險費的征收和待遇的支付進行監(jiān)督，財政和審計部門對失業(yè)保險基金的收支進行監(jiān)督，但監(jiān)督并未到位。4享受待遇期限較長，發(fā)放管理不夠嚴格。目前，天津市失業(yè)人員享受待遇最短為3個月，最長為24個月，享受待遇期限較長，帶來了少數(shù)失業(yè)人員的就業(yè)惰性。據(jù)統(tǒng)計，2006年四季度，減少領(lǐng)取失業(yè)保險金人數(shù)6148人，其中待遇期滿的4365人，占71。同時，由于缺乏就業(yè)誠信制度，對失業(yè)人員再就業(yè)的統(tǒng)計難以準確，導(dǎo)致部分已經(jīng)就業(yè)的人員仍在領(lǐng)取失業(yè)保險金，這不僅流失了失業(yè)保險資金，而且還有失公平性和嚴肅性。5農(nóng)民工不能

14、享受同等待遇?，F(xiàn)行政策規(guī)定，農(nóng)民合同制工人本人不繳費，所在企業(yè)按其工資總額的2繳納失業(yè)保險費。當(dāng)農(nóng)民合同制工人被解除勞動合同時，每工作1年發(fā)給1個月的失業(yè)保險金，期限最長為12個月，標準為城鎮(zhèn)失業(yè)人員失業(yè)保險金的60。這樣不符合國務(wù)院“公平對待，一視同仁”的規(guī)定。(二)失業(yè)保險有關(guān)政策理論問題探討1失業(yè)保險的覆蓋范圍問題(1)個體工商戶及其雇工政策操作難度大。按照國務(wù)院社會保險費征繳暫行條例規(guī)定，有關(guān)個體工商戶及其雇工參加失業(yè)保險問題由各省區(qū)市人民政府確定。據(jù)此，部分省區(qū)市將其納入了參保范圍，有些尚未納入。但從納入的省市來看，部分個體工商戶及其雇工實際仍沒有參保。據(jù)天津市勞動保障部門反映，20

15、05年末，全市個體工商戶及其雇工只有3參加失業(yè)保險，參保率很低。主要原因，一是管理困難。對個體工商戶繳費工資基數(shù)難以確定；少報瞞報用工數(shù)量和繳納費用及滯納現(xiàn)象嚴重，行政處罰執(zhí)行困難；無就業(yè)失業(yè)手續(xù)，難于界定申領(lǐng)失業(yè)保險資質(zhì)等。二是參保意識差。雇主認為生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模小、不穩(wěn)定，為減少成本，不愿意參加失業(yè)保險；雇工認為，雖然就業(yè)不穩(wěn)定，收入較低，但擔(dān)心被“炒魷魚”，缺乏依法維護自身合法權(quán)利的意識。而這些從業(yè)者卻時常發(fā)生失業(yè)現(xiàn)象，理應(yīng)得到失業(yè)保障，這就形成比較明顯的矛盾。其結(jié)果是既不利于維護法律法規(guī)的嚴肅性，也不能切實保護勞動者的合法權(quán)益，又影響了個體經(jīng)濟的健康、穩(wěn)定發(fā)展。(2)靈活就業(yè)人員被遺漏在失

16、業(yè)保險之外。伴隨著我國經(jīng)濟市場化進程的快速發(fā)展、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重大變化、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營對靈活多樣用工方式的需要和勞動者就業(yè)需求的日益多樣化，我國原有的就業(yè)格局正在發(fā)生著前所未有的變化。靈活就業(yè)越來越受到政府、企業(yè)和個人的重視，已經(jīng)成為吸納就業(yè)的重要途徑。但目前從事靈活就業(yè)的勞動者絕大多數(shù)尚未參加失業(yè)保險，被遺漏在保險網(wǎng)之外。形成這些問題的主要原因是，我國現(xiàn)行的失業(yè)保險制度是針對長期固定工這種就業(yè)形式設(shè)定的，它以建立正規(guī)勞動關(guān)系為先決條件，在計費年限、繳費辦法和待遇享受等方面都是依據(jù)正規(guī)就業(yè)情況而設(shè)計，不適應(yīng)靈活多樣就業(yè)形式的情況和特點，從而使靈活就業(yè)人員不能參加并享受失業(yè)保險。而在現(xiàn)實中，

17、大部分靈活就業(yè)人員確實存在著就業(yè)不穩(wěn)定、收入水平低的特點，經(jīng)常會處于摩擦性失業(yè)狀態(tài)。他們一旦失業(yè)，就會失去基本生活保障。這樣，既不利于靈活就業(yè)的發(fā)展，也不利于失業(yè)保險制度基金的積累，更不利于維護社會穩(wěn)定。2失業(yè)保險基金的籌集問題(1)確定最低繳費基數(shù)是制度性缺陷。國務(wù)院失業(yè)保險條例規(guī)定了繳納失業(yè)保險費的標準。但在實際操作中，一些省市為增加失業(yè)保險基金的收入，按照養(yǎng)老保險的繳費辦法，對企業(yè)工資收入偏低的職工和沒有工資收入的下崗職工，設(shè)定了最低繳費基數(shù)不得低于當(dāng)?shù)厣鐣骄べY的60。通常來看，養(yǎng)老保險設(shè)定最低繳費基數(shù)是為了保障職工退休后基本生活待遇，減少收入差距；而失業(yè)保險是為了保障當(dāng)前因中斷就業(yè)

18、失去收入來源職工的生活，企業(yè)已下崗的職工本應(yīng)享受失業(yè)保險待遇，實際不但沒有享受，反而還要繳費，增加了企業(yè)的負擔(dān)，降低了職工的生活水平。這就明顯看出設(shè)定最低繳費基數(shù)與法律規(guī)定是相悖的。(2)關(guān)于職工的稱謂問題。國務(wù)院失業(yè)保險條例規(guī)定，參保對象均為用人單位及其職工。隨著多種用工形式的出現(xiàn)，傳統(tǒng)意義上的“職工”已不能涵蓋所有從業(yè)人員。由于“職工”界定的范圍含混，在征繳失業(yè)保險費時，用人單位只給其認定建立勞動合同的職工繳納，將其他類型的從業(yè)人員排除在外。3失業(yè)保險基金的使用、管理和監(jiān)督問題(1)如何確定失業(yè)保險基金結(jié)余限度問題。我國設(shè)計失業(yè)保險基金籌集模式的初衷是現(xiàn)收現(xiàn)付制，實際上實行的是部分積累式。

19、19982006年年均結(jié)余在26以上。2006年結(jié)余達到50，個別地區(qū)高達75。從制度上看，無論是國務(wù)院失業(yè)探險條例還是地方性法規(guī)，都沒有對部分積累式規(guī)定合理的控制規(guī)模。全國各地追求高積累的勢頭有增無減。截至2006年末，全國失業(yè)保險基金結(jié)余600多億元，按照現(xiàn)行征繳標準，今后基金結(jié)余還會增加，這就涉及到如何科學(xué)地確定失業(yè)保險基金結(jié)余的限度問題。(2)如何確定失業(yè)保險基金支持就業(yè)的支出比例問題。失業(yè)保險基金在保障失業(yè)人員基本生活的基礎(chǔ)上，應(yīng)用部分資金支持失業(yè)人員的再就業(yè)。目前為突出就業(yè)導(dǎo)向，需要加大用于職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)、自謀職業(yè)等方面的投入，這已成共識。如何確定用于再就業(yè)方面的支出比例，全國

20、應(yīng)及時制定統(tǒng)一的規(guī)定。(3)關(guān)于失業(yè)保險基金收支情況的公眾監(jiān)督問題。國務(wù)院失業(yè)保險條例規(guī)定，失業(yè)保險的收支情況應(yīng)定期公布，并接受公眾的監(jiān)督。而現(xiàn)實的情況是，20年來部分地區(qū)的經(jīng)辦機構(gòu)從沒有實行失業(yè)保險基金收支情況公布制度，這樣不利于公眾及時了解信息和有效監(jiān)督。四、對策與建議(一)抓住重點，繼續(xù)擴大失業(yè)保險覆蓋面1對天津市失業(yè)保險條例已經(jīng)規(guī)定應(yīng)參加失業(yè)保險的用人單位和從業(yè)人員，必須按照法律法規(guī)的規(guī)定，依法納入失業(yè)保險的覆蓋范圍。嚴格落實勞動合同法，通過簽訂勞動合同，解決包括失業(yè)保險在內(nèi)的社會保險待遇問題。當(dāng)前擴大覆蓋面的重點是，未參保的事業(yè)單位和民營企業(yè)及私營企業(yè)。2要制定新政策，擴大受益人群。

21、當(dāng)前要抓緊制定靈活就業(yè)人員的相關(guān)政策，把這些人員納入覆蓋范圍。針對其流動性強、就業(yè)穩(wěn)定性差等特點，建議對靈活就業(yè)人員實行“進門自愿，入門后強制”，合理降低繳費比例的參保辦法。凡自愿參保的人員，本人繳納部分，按照最低工資標準的1執(zhí)行；用人單位應(yīng)繳部分(2)，由政府財政予以補貼，本人失業(yè)后可享受失業(yè)保險待遇。為切實解決個體工商戶及其雇工參保問題，建議對其參照參加養(yǎng)老保險的辦法，合理降低繳費比例，即雇主繳納工資總額的1，個人繳納工資總額的1，雇主少繳納的部分(1)，由政府財政予以補貼。雇工一旦失業(yè)可享受失業(yè)保險待遇。(二)調(diào)整基金支出結(jié)構(gòu)，加大就業(yè)扶持力度為促進失業(yè)人員盡快再就業(yè)，要進一步調(diào)整失業(yè)保

22、險基金的支出結(jié)構(gòu)，加大用于職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)、自謀職業(yè)等方面的投入。建議：當(dāng)年失業(yè)保險基金的收入，在保障失業(yè)保險金按時足額發(fā)放和預(yù)留必要儲備金的基礎(chǔ)上，剩余部分全部用于支持失業(yè)人員的再就業(yè)。(三)調(diào)整享受待遇期限，提高待遇水平為解決個人繳費與享受待遇脫鉤問題，建議調(diào)整制度，確定享受標準既要考慮個人繳費時間的長短，還要與累計繳費金額掛鉤，使之成為正比的關(guān)系，以調(diào)動所有從業(yè)人員參保的積極性。對于農(nóng)民工享受待遇問題，建議盡快修改失業(yè)保險條例，統(tǒng)一農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工的繳費標準和享受待遇。在發(fā)放方式上，采取兩種辦法，對繼續(xù)在本市就業(yè)的，按月領(lǐng)?。粚Φ酵獾鼐蜆I(yè)的，將應(yīng)享受的失業(yè)保險金一次性發(fā)給本人。(四)強

23、化管理，完善管理服務(wù)體系失業(yè)保險保生活、促就業(yè)，管理服務(wù)任務(wù)很重。要提高服務(wù)的系統(tǒng)性，為失業(yè)人員提供失業(yè)保險、職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹和職業(yè)培訓(xùn)等一條龍服務(wù)。建立就業(yè)誠信制度和就業(yè)審查制度，失業(yè)人員一旦就業(yè)，即應(yīng)停止享受失業(yè)保險待遇。落實失業(yè)保險與促進再就業(yè)的聯(lián)動機制。2003年天津市建立了失業(yè)保險、城市居民低保和再就業(yè)的聯(lián)動機制，并發(fā)揮了明顯的作用，今后要繼續(xù)貫徹落實這個機制，發(fā)揮激勵和約束的作用，促進失業(yè)人員盡快再就業(yè)。強化勞動保障監(jiān)察，對少報瞞報參保人數(shù)、繳費工資基數(shù)的用人單位，應(yīng)依法及時處罰。建議取消設(shè)定最低繳費基數(shù)的政策。所有用人單位都應(yīng)按照失業(yè)保險條例規(guī)定，執(zhí)行同一標準繳費，以減輕企業(yè)和職工的負擔(dān)，維護失業(yè)保險的公平性。為了解決因